陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

?

陜西省水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的探索與實(shí)踐

陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

水土保持；生態(tài)補(bǔ)償；陜西

陜西是全國(guó)能源資源大省，能源資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也使本就脆弱的區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭到了更加嚴(yán)重的破壞。建立能源資源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償制度，對(duì)加快能源資源開(kāi)發(fā)區(qū)尤其是陜北黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建，加快生態(tài)文明建設(shè)，意義重大。介紹了陜西省建立能源資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的背景、過(guò)程、應(yīng)用效果及修訂完善等情況。

陜西是全國(guó)水土流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份之一，水土保持生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾十分突出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于水土流失的同時(shí)，能源資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)又進(jìn)一步加劇了當(dāng)?shù)氐乃亮魇?。因此，處理好?jīng)濟(jì)建設(shè)和水土保持之間的關(guān)系，是推動(dòng)陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展急需破解的一大難題。

1 建立能源資源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的背景

陜西省是全國(guó)能源資源大省，能源資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，在帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步加劇了能源開(kāi)發(fā)區(qū)水土流失和生態(tài)環(huán)境的破壞，嚴(yán)重制約了陜西省特別是陜北黃土高原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

考慮到實(shí)際情況，陜西省很早就實(shí)行了水土流失補(bǔ)償政策，但有局限性，只對(duì)損壞原地貌、植被及水土保持設(shè)施致使水土保持功能降低或喪失的按面積一次性征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)。而煤油氣資源開(kāi)發(fā)本身占地面積雖小但對(duì)環(huán)境潛在危害大，按面積征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)既不科學(xué)，又遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。另外，水土流失補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，既不公平又不合理；征收的資金也不能?？顚Ｓ茫瑢?dǎo)致水土流失防治資金嚴(yán)重不足。建立一套良性的水土保持補(bǔ)償機(jī)制和制度，對(duì)保護(hù)自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性和資源的可持續(xù)供應(yīng)能力，預(yù)防和控制水土流失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)文明具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義 。

2 能源資源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

為了合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陜西省于2007年組織大專院校、科研機(jī)構(gòu)有關(guān)專家在省內(nèi)外進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，并聯(lián)合西北農(nóng)林科技大學(xué)開(kāi)展了“能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償機(jī)制研究” 課題。該課題包括“能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償必要性分析”“能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償途徑和方式”“能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”“能源開(kāi)發(fā)水土保持法律政策建議”等4個(gè)子課題。按照課題研究計(jì)劃，課題組首先開(kāi)展了能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究，在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，抽取了14個(gè)煤礦、5個(gè)采油廠和5個(gè)采氣廠作為樣本，分別按照水土保持功能生態(tài)服務(wù)價(jià)值法、水土流失經(jīng)濟(jì)損失法等方法，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究和測(cè)算，并于2007年10月形成了《能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》專題研究報(bào)告。報(bào)告采用兩種方法計(jì)算了煤炭石油天然氣水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：一是按照水土保持功能生態(tài)服務(wù)價(jià)值測(cè)算，每開(kāi)采單位產(chǎn)品消耗的水土保持功能生態(tài)服務(wù)價(jià)值，煤炭為49.93元/t(陜北)、31.08元/t(關(guān)中)、16.87元/t(陜南)，石油為230.94元/t，天然氣為0.08元/m3；二是按照水土流失經(jīng)濟(jì)損失測(cè)算，每開(kāi)采單位產(chǎn)品造成的水土流失經(jīng)濟(jì)損失，煤炭為10.75元/t(陜北)、8.62元/t(關(guān)中)、4.11元/t(陜南),石油為65.05元/t，天然氣為0.02元/m3。

考慮到陜西省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)承受能力、物價(jià)指數(shù)等因素，課題組把單位產(chǎn)品所造成的水土流失經(jīng)濟(jì)損失測(cè)算結(jié)果和初步功能恢復(fù)治理所需資金作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，提出按照原煤陜北每噸5元、關(guān)中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標(biāo)準(zhǔn)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)。

3 能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償制度的實(shí)踐

2008年11月4日，陜西省人民政府頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，規(guī)定對(duì)從事煤炭、石油、天然氣開(kāi)采的企業(yè)，按照產(chǎn)品的實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征水土流失補(bǔ)償費(fèi)，具體按照原煤陜北每噸5元、關(guān)中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標(biāo)準(zhǔn)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)，改變了過(guò)去一律按損壞面積計(jì)征補(bǔ)償費(fèi)的方式?！掇k法》的出臺(tái)，標(biāo)志著陜西省能源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償機(jī)制基本建立，這對(duì)協(xié)調(diào)資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)全省水土流失防治，保障全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。同時(shí)，也直接影響了水土保持法修訂中補(bǔ)償費(fèi)有關(guān)方面的規(guī)定，倒逼并加快了國(guó)家層面水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度的建立。

建立煤炭石油天然氣水土保持補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)陜西而言，是一個(gè)全新的課題，在全國(guó)尚屬首例。當(dāng)時(shí)，大范圍、多行業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制建立在國(guó)內(nèi)尚處研究探索階段，沒(méi)有一個(gè)范本可以借鑒?！掇k法》出臺(tái)后，社會(huì)反響強(qiáng)烈。水利部充分肯定了陜西省的這一做法，并在全國(guó)會(huì)議上大力推廣陜西省的經(jīng)驗(yàn)，兄弟省市紛紛前來(lái)考察學(xué)習(xí)，全國(guó)政協(xié)也專門來(lái)進(jìn)行調(diào)研并形成了《關(guān)于我國(guó)水土保持補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的建議報(bào)告》。

《辦法》頒布實(shí)施后，陜西省水保局會(huì)同省財(cái)政廳、地稅局等有關(guān)部門制定了貫徹落實(shí)《辦法》的實(shí)施細(xì)則，與地稅局聯(lián)合召開(kāi)了征收工作動(dòng)員會(huì)，通過(guò)各種形式對(duì)《辦法》的主要內(nèi)容和重大意義進(jìn)行了宣傳。2009年下半年，陜西省正式開(kāi)始征收煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)，從開(kāi)征以來(lái)的情況看，除極個(gè)別企業(yè)外，絕大多數(shù)企業(yè)能堅(jiān)持從大局出發(fā)，自覺(jué)承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)造成的水土流失社會(huì)責(zé)任，積極繳納水土流失補(bǔ)償費(fèi)。截至2015年，全省通過(guò)地稅累計(jì)代征補(bǔ)償費(fèi)65億元。為了管好用好這項(xiàng)資金，我們制定了一系列規(guī)范制度，并先后下達(dá)煤油氣水土流失補(bǔ)償費(fèi)使用項(xiàng)目資金計(jì)劃六批，總計(jì)35.7億元，重點(diǎn)實(shí)施了“礦區(qū)生態(tài)再造”“重點(diǎn)水源保護(hù)”“城市生態(tài)環(huán)境整治”“水土保持生態(tài)長(zhǎng)廊”“淤地壩除險(xiǎn)加固”“生態(tài)清潔小流域”“水土保持科技示范園”“支持服務(wù)體系建設(shè)”等八大工程，累計(jì)實(shí)施項(xiàng)目1 000多個(gè)，完成水土流失治理面積4 200多km2，打造出了一批水保示范樣板工程，在全省乃至全國(guó)引起了很大反響。

4 水土保持補(bǔ)償制度的完善

2014年以來(lái)，陜西省根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、水利部、中國(guó)人民銀行四部委聯(lián)合印發(fā)的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)綜〔2014〕8號(hào))和國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部三部委下發(fā)的《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2014〕886號(hào))，參照水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)課題研究成果，結(jié)合實(shí)際，經(jīng)充分調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)論證修改，于2015年3月30日，由省財(cái)政廳、省物價(jià)局、省水利廳、省地稅局、中國(guó)人民銀行西安分行聯(lián)合發(fā)布了《陜西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》(陜財(cái)辦綜〔2015〕38號(hào)，簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)，從2015年5月1日起正式施行。

《實(shí)施辦法》全面規(guī)范了陜西省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收：一是提高了一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是除了油氣資源，規(guī)定所有礦產(chǎn)資源實(shí)行建設(shè)期間按照面積計(jì)征，生產(chǎn)期間從量計(jì)征；三是進(jìn)一步規(guī)范了水土保持補(bǔ)償費(fèi)的使用，同時(shí)明確了違規(guī)使用資金的制裁措施。如果說(shuō)，《辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著陜西省能源資源開(kāi)采水土保持補(bǔ)償機(jī)制的基本建立，那么《實(shí)施辦法》的出臺(tái)，就標(biāo)志著陜西省水土保持補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入全面規(guī)范和完善階段。

5 結(jié) 語(yǔ)

陜西省不僅是能源礦產(chǎn)資源大省，也是非能源礦產(chǎn)資源非常富集的省份，現(xiàn)已查明儲(chǔ)量的非煤油氣礦產(chǎn)資源近90種，礦區(qū)達(dá)1 010處，由于各類礦產(chǎn)資源開(kāi)采擾動(dòng)和破壞水土資源程度不同，且不同的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異較大，為了更科學(xué)、更審慎，《實(shí)施辦法》并沒(méi)有明確規(guī)定非能源礦產(chǎn)資源生產(chǎn)期間水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的標(biāo)準(zhǔn)。從2015年上半年開(kāi)始，陜西組織相關(guān)院校和科研單位就各類非能源礦產(chǎn)資源開(kāi)采期間對(duì)水土保持功能的破壞程度進(jìn)行了研究。下一步，將進(jìn)一步加快研究進(jìn)程，盡快拿出研究成果，爭(zhēng)取2016年底前出臺(tái)非能源礦產(chǎn)資源的水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157;F046.2

C

1000-0941(2016)10-0019-02

2016-08-01