李洪磊山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東　　濟(jì)南　250014

論農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律修改

李洪磊
山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250014

目前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是我國(guó)土地制度改革的目標(biāo)，然而，當(dāng)前賴以執(zhí)行相關(guān)政策的法律規(guī)定還沒有作出相應(yīng)的修改。本文通過分析現(xiàn)行法律中關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定與當(dāng)前政策所存在的矛盾，試提出修改相關(guān)法律的建議。

集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);法律

一、法律相關(guān)規(guī)范明顯滯后

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)提出之后，全國(guó)各地開始積極推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革實(shí)踐。但是我國(guó)相關(guān)法律制度并不健全，立法的落后，嚴(yán)重阻礙了土地制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

(一)法律條文之間相互沖突，導(dǎo)致法律糾紛頻繁發(fā)生

我們知道，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是明確權(quán)利主體。我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，而《土地管理法》第43條卻將集體所有權(quán)權(quán)利的行使限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)及村民宅基地的利用之上，也就是說，農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地所有權(quán)并沒有得到落實(shí)。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第10條的規(guī)定，土地使用權(quán)是允許轉(zhuǎn)讓的。眾所周知，土地使用權(quán)包括國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，因此根據(jù)該條法律規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地也是可以轉(zhuǎn)讓的。但《土地管理法》第63條卻嚴(yán)格限制農(nóng)民集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，只允許一些因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的企業(yè)轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。由此可知，集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)在我國(guó)法律上并未得到平等保護(hù)。

2004年版《土地管理法》本身就存在自相矛盾的規(guī)定。該法第63條禁止集體所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。而屬于集體建設(shè)用地的宅基地卻在該法第62條中被允許出賣或出租。

法律規(guī)定的矛盾必然導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中的混亂。集體建設(shè)用地的權(quán)利主體不明確，權(quán)利內(nèi)容不清晰是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中糾紛頻發(fā)的重要原因。

(二)法律規(guī)定缺乏可操作性，權(quán)利難以得到救濟(jì)

實(shí)踐中集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)很常見，但相關(guān)法律的規(guī)定卻非?；\統(tǒng)抽象，缺乏實(shí)際可行的配套措施。以《物權(quán)法》為例，該法第151條和第153條表示，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，由《土地管理法》解決。然而翻開《土地管理法》可知，該法并沒有相關(guān)的處理規(guī)定。

有權(quán)利就有救濟(jì)，然而法律對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)模棱兩可規(guī)定必然導(dǎo)致權(quán)利得不到有效的救濟(jì)。由于沒有可行的法律規(guī)定，國(guó)土部門對(duì)實(shí)踐中集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)發(fā)生的各種情況和糾紛缺乏有力的應(yīng)對(duì)和處理。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)立法建議

在當(dāng)前法律制度的限制下，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然處在封閉的狀態(tài)。但在實(shí)踐中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已突破原有邊界，越來越呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化。在這種狀況下，為了貫徹“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)，就必須通過法律修訂，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)，對(duì)集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)同等對(duì)待，使二者處于平等法律地位，使集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)成為合法現(xiàn)實(shí)。因此筆者對(duì)相關(guān)法律條文提出幾條具體修改建議。

(一)《憲法》相關(guān)規(guī)定的修改建議

在我國(guó)，土地制度是社會(huì)主義公有制的重要體現(xiàn)，集體土地所有制和國(guó)有土地所有制作為社會(huì)主義土地公有制的兩個(gè)部分，應(yīng)該具有相同的憲法地位，因此憲法對(duì)集體土地和國(guó)有土地給予平等的保護(hù)當(dāng)屬應(yīng)有之義。然而即使憲法規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但其他相關(guān)的土地法規(guī)只對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)建立了較為完善的管理制度，卻對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制頗多，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐也視而不見。因此，為了使這兩種土地使用權(quán)的平等法律地位得到實(shí)實(shí)在在的確認(rèn)和保障，筆者建議《憲法》第10條第4款更明確地表述為國(guó)有土地和集體土地的使用權(quán)都可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

(二)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的修改建議

《土地管理法》禁止集體土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)。與此同時(shí)，該法規(guī)定需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的單位或個(gè)人，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這些規(guī)定明顯與“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的土地制度改革目標(biāo)相矛盾，同時(shí)也明顯滯后于集體建設(shè)用地使用權(quán)亟需進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，為了符合當(dāng)前土地政策的新的發(fā)展方向，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，就需要將《土地管理法》第43條第一款規(guī)定修訂為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地或集體土地”

在允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)之后，就需要賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相同的流轉(zhuǎn)方式。因此筆者建議《土地管理法》第63條的規(guī)定標(biāo)書為:農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依法進(jìn)入土地市場(chǎng)并通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價(jià)入股、出資和聯(lián)營(yíng)等多種方式流轉(zhuǎn)。

［1］王權(quán)典．農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律障礙及變革創(chuàng)新［J］．法學(xué)雜志，2008．4．

［2］羅遙等．城鄉(xiāng)一體化背景下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題分析與對(duì)策研究——以蕪湖市為例［J］．國(guó)土資源情報(bào)，2014．2．

［3］黃盛陽(yáng)．農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的法律研究——以湖南省常德地區(qū)為例［D］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，2013．

D922．3;D923．2;F301

A

2095－4379－(2016)04－0209－01

李洪磊，女，山東師范大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)法學(xué)專業(yè)研究生在讀，研究方向:民商法學(xué)。