胡朝碧

（水利部農(nóng)村水利司，100053，北京）

西南典型地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展現(xiàn)狀分析及政策建議

胡朝碧

（水利部農(nóng)村水利司，100053，北京）

通過(guò)對(duì)云南省邊疆民族貧困地區(qū)農(nóng)村水利建設(shè)與管理進(jìn)行調(diào)研，從節(jié)水增效、降低成本、平衡發(fā)展、提高質(zhì)效、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、最大限度發(fā)揮農(nóng)村水利作用等角度出發(fā)，分析了我國(guó)西南典型地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，提出加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、建立貧困地區(qū)農(nóng)村水利良性發(fā)展機(jī)制的改革方向，以及加強(qiáng)水利法規(guī)建設(shè)、加強(qiáng)政府財(cái)政投入、深化水權(quán)制度改革、健全水利工程建設(shè)管理長(zhǎng)效運(yùn)管機(jī)制、完善水利投資渠道、發(fā)展區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉技術(shù)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革等具體對(duì)策建議。

邊疆民族貧困地區(qū)；云南?。晦r(nóng)村水利；現(xiàn)狀；發(fā)展對(duì)策

一、西南典型地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.發(fā)展現(xiàn)狀

云南省邊疆民族貧困山區(qū)是我國(guó)西南典型地區(qū)，隨著近年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，該地區(qū)面臨著人口自然增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化、旅游發(fā)展、農(nóng)村“空心化”帶來(lái)的供水壓力和挑戰(zhàn)，其農(nóng)村水利工作也出現(xiàn)了農(nóng)村水利建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡、農(nóng)村水利政策法規(guī)不完善、投資機(jī)制及模式不合理、運(yùn)行管理機(jī)制不健全、用水管理粗放、水資源利用效率低等問題。

據(jù)2011年第一次水利普查，云南省共有6 051座水庫(kù)，總庫(kù)容751.30億m3（含1 939座水電站），其中已建水庫(kù)5 930座，總庫(kù)容337.88億m3；在建水庫(kù)121座，總庫(kù)容413.42億m3；泵站8 702座，農(nóng)村供水工程93.99萬(wàn)處，總受益人口3 456.48萬(wàn)人；塘壩、窯池182.24萬(wàn)處，總?cè)莘e5.39億m3。云南全省大部分農(nóng)田處于山區(qū)、半山區(qū)，由于特殊的地理環(huán)境，水資源開發(fā)利用率低，且開發(fā)難度大、成本高、邊際效益低，據(jù)統(tǒng)計(jì)2011年全省共有灌溉面積165.64 hm2，農(nóng)村水利化程度38.5%?！笆濉币詠?lái)，該地區(qū)相繼建成了一批利發(fā)展、惠民生的農(nóng)村水利工程，對(duì)全省水利快速發(fā)展、切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村供水保障能力起到了至關(guān)重要的作用，也有效促進(jìn)了全省固定資產(chǎn)投資和民生改善。其中，僅2014年水利建設(shè)投資就達(dá)338億元，解決了250多萬(wàn)農(nóng)村人口和農(nóng)村學(xué)校教師的飲水安全問題，建設(shè)了50萬(wàn)件“五小水利”工程。2015年完成水利建設(shè)投資300多億元，建成“五小水利”工程50萬(wàn)件，新增有效灌溉面積5.33 hm2，新增節(jié)水灌溉面積9.13 hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積6.67 hm2，解決了207萬(wàn)農(nóng)村人口和農(nóng)村學(xué)校師生飲水安全問題。通過(guò)近年各級(jí)政府和相關(guān)部門逐年增大水利投資規(guī)模，興建及改造一大批大中型水庫(kù)、大中型灌區(qū)，有效地推動(dòng)了云南省農(nóng)村水利發(fā)展，為全省農(nóng)民脫貧致富奠定了一定基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，云南省有73個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣和7個(gè)省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣，有25個(gè)世居少數(shù)民族，16個(gè)少數(shù)民族跨境而居，18個(gè)民族實(shí)行區(qū)域自治。少數(shù)民族人口1 500余萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?/3，自治地方面積占全省面積的70.2%。其邊疆民族貧困地區(qū)水資源總量偏少，僅占全省水資源總量的1/3，與人口、耕地、廠礦等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素極不匹配，特別是近年西南地區(qū)干旱造成該區(qū)嚴(yán)重缺水，若水利設(shè)施缺失則雨季易形成山洪，旱季易發(fā)生干旱。近年該地區(qū)雖建設(shè)了大中型灌區(qū)骨干工程，但工程性缺水問題依然突出，小型灌區(qū)及小型農(nóng)田水利工程狀況依然較差，小型水庫(kù)、山塘淤積和病險(xiǎn)情況突出。因此，云南省作為西南典型的邊疆民族貧困地區(qū)，農(nóng)村水利工作形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

2.存在的問題

（1）農(nóng)村水利管理體制

①農(nóng)村水利政策法規(guī)不完善。目前云南省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利組織改革缺乏指導(dǎo)性的政策依據(jù)，盡管國(guó)務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》的頒布和實(shí)施有助于從根本上解決水管單位管理體制不順、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)渠道不暢、人員結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題，但與云南省本地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)依然數(shù)量較少、針對(duì)性不強(qiáng)、權(quán)威性不足，在小型水利設(shè)施的管理和保護(hù)方面缺乏規(guī)范。

②農(nóng)村水利管理體制與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不匹配。中央財(cái)政補(bǔ)助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)數(shù)量有限，地方政府對(duì)農(nóng)田水利工程重建輕管、機(jī)制不活、管理粗放，導(dǎo)致?lián)p毀嚴(yán)重、效益低下，特別是田間渠系“最后一公里”等問題突出，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要制約。

（2）農(nóng)業(yè)水權(quán)制度

①水資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，水權(quán)行使的主體不明確。在現(xiàn)實(shí)中，各部門往往從各自管理的職能出發(fā)，通過(guò)建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制分割管理水資源，不利于水資源的整體規(guī)劃和管理。

②水權(quán)概念不完整，水資源管理體制不順。導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)無(wú)節(jié)制的過(guò)量開采、無(wú)限量的大水漫灌和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，在浪費(fèi)中加劇了水資源本己緊缺的態(tài)勢(shì)，并表現(xiàn)出“有水濫用、無(wú)水著急”“上游大水漫灌、下游無(wú)水可澆”“政府發(fā)動(dòng)搞節(jié)水、農(nóng)民不愿搞節(jié)水”等現(xiàn)象。

③未建立水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度。長(zhǎng)期用計(jì)劃手段配置水資源，造成我國(guó)水資源配置效率低下、價(jià)格不合理、管理粗放、使用浪費(fèi)等問題，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的要求。

（3）農(nóng)村水利投入機(jī)制

①投資成本高，融資困難。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)貧困地區(qū)的水利工程建設(shè)資金投入遠(yuǎn)小于實(shí)際需求，而在大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的政績(jī)觀指導(dǎo)下，地方財(cái)政投入農(nóng)村水利公共設(shè)施建設(shè)的資金更加匱乏，導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)配套資金存在較大的供給缺口。同時(shí)由于邊疆民族貧困地區(qū)多處于高原山區(qū)，水利工程施工難度大，單位工程投資成本高，水利投資機(jī)制導(dǎo)向不足，造成現(xiàn)有水利工程融資平臺(tái)出現(xiàn)障礙，融資渠道單一，資金整合度低，進(jìn)一步拉大了水利工程融資成本。

②農(nóng)村水利建設(shè)投入主體責(zé)任不明確。由于政府與受益農(nóng)戶投入責(zé)任劃分不明確，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定難，農(nóng)民投入積極性不高，在邊疆民族貧困地區(qū)財(cái)政困難的背景下，導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)嚴(yán)重依賴中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。

③投入機(jī)制單一，未充分發(fā)揮市場(chǎng)潛能。由于農(nóng)村水利具有很強(qiáng)公益性，投入大，投資回報(bào)率低，形成了主要依靠政府投資建設(shè)農(nóng)村水利的局面。政府投入沒有充分向糧食種植戶和其他弱勢(shì)種植戶傾斜，沒有充分考慮在經(jīng)濟(jì)效益較好的種植業(yè)和具備盈利能力的水利工程上引入市場(chǎng)機(jī)制。

（4）農(nóng)村水利運(yùn)行與管理

①工程標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)施差，老化失修嚴(yán)重。云南省現(xiàn)有大部分水利設(shè)施都建于20世紀(jì)60、70年代，而每年新增的水利設(shè)施有限，大部分農(nóng)村水利設(shè)施普遍存在工程標(biāo)準(zhǔn)低、配套落后和供給能力不足等問題，不能滿足灌溉需要，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有農(nóng)村水利工程的功能普遍衰減了30%～40%。

②管理維護(hù)機(jī)制不健全。部分小型水利工程仍存在管理混亂、重建輕管、工程管理方式粗放等問題，嚴(yán)重制約了水資源的開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展?？h級(jí)及以下部門基層缺乏專業(yè)技術(shù)人員，難以及時(shí)有效運(yùn)行管理農(nóng)村水利工程，不但不能有效發(fā)揮工程應(yīng)有的功能，甚至在出現(xiàn)險(xiǎn)情時(shí)往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并搶修。

③管理維護(hù)資金缺乏保障。小型農(nóng)村水利工程管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)普遍不足，來(lái)源渠道少。受目前農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)產(chǎn)品效益低、農(nóng)民承受能力弱以及水商品認(rèn)識(shí)觀念不足等因素的影響，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨水價(jià)低和征收難的兩難局面。

④用水管理粗放，水資源利用效率低。該地區(qū)農(nóng)村水利工程普遍存在用水收費(fèi)不計(jì)量的問題，造成群眾節(jié)水意識(shí)薄弱，也難以體現(xiàn)收費(fèi)的公平性，導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展相對(duì)滯后，灌溉方式粗放，灌溉水有效利用系數(shù)低。

二、西南典型地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)分析

1.國(guó)家戰(zhàn)略政策對(duì)農(nóng)村水利發(fā)展的要求

習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理都對(duì)農(nóng)村水利發(fā)展提出了明確要求，水利部也出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)村水利發(fā)展的政策。特別是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略要求全面建成小康社會(huì)，必須要發(fā)展邊疆民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村水利作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，面臨著先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，時(shí)間緊，任務(wù)重，因此農(nóng)村水利發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.干旱頻發(fā)，資源性缺水問題凸顯

近年以變暖為主的氣候變化對(duì)云南水資源產(chǎn)生了顯著影響，導(dǎo)致干旱頻發(fā)，生活用水、農(nóng)業(yè)用水矛盾日益突出。2009年干旱造成全省742萬(wàn)人、459萬(wàn)頭大牲畜飲水困難；2010年小麥?zhǔn)転?zāi)面積達(dá)209.87 hm2，占已播種面積的85%，絕收超過(guò)1 000萬(wàn)畝（66.67 hm2），全省因干旱新增缺糧人口331萬(wàn)人，需救助的缺糧人口為714.78萬(wàn)人，較2009年增加46.31%。

3.農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化明顯

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形態(tài)等發(fā)生了深刻變化；隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯的變化，由以糧食作物為主向經(jīng)濟(jì)作物等多元化種植轉(zhuǎn)變；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制向規(guī)?；?、現(xiàn)代化、集約化轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的農(nóng)村水利建設(shè)和管理模式也應(yīng)作出調(diào)整。同時(shí)，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)田水利提出了更高的服務(wù)需求。

4.城鎮(zhèn)化提速

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)速度明顯加快，農(nóng)民由從事農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會(huì)產(chǎn)值比例、農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民收入比例都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)后將每天增加生活用水需求0.06 m3，城鎮(zhèn)供水壓力將增大。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種植糧食的積極性不高，灌溉與否對(duì)農(nóng)民收入的影響并不顯著，農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理的積極性明顯減弱，農(nóng)田水利建設(shè)越來(lái)越依賴國(guó)家投入。同時(shí)受農(nóng)村人口減少、勞動(dòng)力老齡化和空心化的影響，合格的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)人員難以落實(shí)。

5.農(nóng)村飲水安全任務(wù)重，保護(hù)水環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻

近年伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量生產(chǎn)和生活廢棄物未經(jīng)處理排入各種水體，加之公共衛(wèi)生設(shè)施跟不上發(fā)展的需要，造成農(nóng)村水污染嚴(yán)重，水環(huán)境惡化問題日益嚴(yán)重，已影響到有些地區(qū)的飲水安全。由于云南多山區(qū)、多民族的特性，農(nóng)村飲水安全任務(wù)重，僅2015年就解決了207萬(wàn)人和新增藏區(qū)19.5萬(wàn)人的農(nóng)村飲水安全問題。

三、解決貧困地區(qū)農(nóng)村水利發(fā)展問題的方法路徑分析

1.加強(qiáng)農(nóng)村水利的法規(guī)建設(shè)

國(guó)外在農(nóng)村水利方面的法律有美國(guó)的《墾務(wù)法》、日本的《土地改良法》、西班牙的《水法》等，上述法律法規(guī)對(duì)農(nóng)田水利工程的管理體制、投入責(zé)任、建設(shè)和運(yùn)行管理等均有詳細(xì)規(guī)定，并有一系列配套的政令規(guī)定法律的實(shí)施細(xì)則。而我國(guó)農(nóng)村水利立法工作明顯滯后于農(nóng)村水利建設(shè)和管理發(fā)展的需要。今后一段時(shí)間的水利立法工作應(yīng)將“農(nóng)田水利法”“農(nóng)村供水條例”列為重點(diǎn)項(xiàng)目，盡快頒布施行；同時(shí)加快制訂《節(jié)水灌溉補(bǔ)償及激勵(lì)辦法》，加快編制縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、農(nóng)村飲用水工程的建設(shè)和管理納入法制化和依據(jù)規(guī)劃管理的軌道。

2.加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入

農(nóng)村水利建設(shè)公益性強(qiáng)，投入收益率低，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入，需要各級(jí)財(cái)政政策的支持和傾斜。要進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)家小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金規(guī)模，加大資金支持力度，盡快設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設(shè)施給予補(bǔ)助，并逐年增加資金規(guī)模；要加大以工代賑實(shí)施區(qū)域的農(nóng)田灌溉水源及灌溉干支渠等工程建設(shè)的力度；要圍繞推進(jìn)扶貧開發(fā)的實(shí)施，有重點(diǎn)地安排使用扶貧資金，加快西南五省“五小水利”建設(shè)的進(jìn)度、力度及補(bǔ)助強(qiáng)度，加強(qiáng)貧困村小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，省政府要積極主動(dòng)貫徹落實(shí)各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷增加農(nóng)村水利建設(shè)的投入。各縣都要設(shè)立縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金（不少于財(cái)政收入的1%）；加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作力度，重點(diǎn)用于農(nóng)田水利建設(shè)，以縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃為平臺(tái)整合有關(guān)支農(nóng)涉水資金，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。

3.實(shí)施中央財(cái)政對(duì)地方投入的差別化政策

中央財(cái)政應(yīng)加快落實(shí)水利扶貧差別化投資政策，水利部應(yīng)加大對(duì)西部典型農(nóng)村貧困地區(qū)財(cái)政扶持力度，對(duì)云南省農(nóng)村水利建設(shè)投入給予適當(dāng)傾斜，實(shí)施新建水源工程零配套、加大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目投入等政策，從根本上改變貧困地區(qū)水利建設(shè)滯后的局面，把支撐貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展和扶貧任務(wù)的輕重作為安排水利投資的重要依據(jù)，確保水利投資向貧困地區(qū)傾斜。各省級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)貧困縣水利項(xiàng)目投資計(jì)劃編報(bào)，并對(duì)水利扶貧投資規(guī)模和項(xiàng)目?jī)?nèi)容予以專門說(shuō)明。各級(jí)水行政主管部門要建立水利扶貧項(xiàng)目投資計(jì)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)好水利扶貧資金。對(duì)中央和地方實(shí)施投資計(jì)劃規(guī)模管理的項(xiàng)目，要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，確保符合條件的水利扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入年度投資計(jì)劃，促進(jìn)項(xiàng)目落地、資金落地等一系列政策措施實(shí)施到位。

4.推進(jìn)農(nóng)村水權(quán)制度改革

①明晰水權(quán)，高度重視初始水權(quán)分配。在國(guó)家對(duì)水資源擁有所有權(quán)的前提下，可以逐步放開使用經(jīng)營(yíng)權(quán)，將水權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)剝離，把水資源使用權(quán)納入市場(chǎng)。按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，通過(guò)認(rèn)購(gòu)水權(quán)、轉(zhuǎn)讓水權(quán)等方式，水資源將會(huì)配置到效益高的地方，效益低的地方可以轉(zhuǎn)讓部分或全部用水權(quán)，獲得出讓金進(jìn)行節(jié)水改造或興修水利工程。

②從水權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓、水價(jià)等環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建科學(xué)合理、符合我國(guó)國(guó)情的水權(quán)制度；根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行水銀行、股份灌溉公司等水權(quán)制度創(chuàng)新改革。

③建立適合我國(guó)國(guó)情的水市場(chǎng)交易機(jī)制。水資源配置還需要政府的宏觀調(diào)控，制定水權(quán)交易的有關(guān)法規(guī)，特別是明確規(guī)定在水權(quán)交易中如何保護(hù)第三者的利益，防止對(duì)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響，明確出現(xiàn)水事沖突時(shí)的解決辦法。

5.建立農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制

①建立完善的組織保障體系。云南省政府應(yīng)建立由相應(yīng)分管副省長(zhǎng)牽頭的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，明確各地區(qū)政府為推進(jìn)相應(yīng)水利工程建設(shè)的責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)農(nóng)村水利工程建設(shè)工作，市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化分解責(zé)任；健全省政府督辦、廳長(zhǎng)督辦、市長(zhǎng)督辦、縣長(zhǎng)督辦的工作機(jī)制，確保農(nóng)村水利工程建設(shè)工作順利推進(jìn)。

②應(yīng)盡快規(guī)范基層水利管理體制，明確基層水利站屬于公益性事業(yè)單位，為縣級(jí)水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一定性為全額財(cái)政撥款類事業(yè)單位。同時(shí)，根據(jù)各地具體實(shí)際進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。

③明晰工程所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)工程自主管理。積極開展以農(nóng)民參與式管理為特征的“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”“水利會(huì)”等農(nóng)村小型水利工程管理模式的探索，通過(guò)自主決策、和諧建設(shè)、自主管理等方式，逐步改變受益農(nóng)戶需要工程而不管工程的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)工程的良性運(yùn)行。

④建立可持續(xù)發(fā)展的人才保障機(jī)制。一是加強(qiáng)基層水利職工的后勤支持保障；二是通過(guò)改革用人制度引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和考核機(jī)制，同時(shí)做好職工培訓(xùn)，普遍推行基層干部到更高層次機(jī)關(guān)單位掛職鍛煉的交流培訓(xùn)制度，促進(jìn)基層水利站的隊(duì)伍建設(shè)；三是應(yīng)加大力度扶持多種形式的基層用水合作組織建設(shè)，明確國(guó)家補(bǔ)助資金所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)民用水合作組織所有，允許基層水利服務(wù)組織以共同體形式承攬小型農(nóng)村水利設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目，將所轄土地承包權(quán)作抵押融資。

6.積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)村水利建設(shè)與管理

一是政府應(yīng)通過(guò)投資引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、完善價(jià)格機(jī)制等措施來(lái)建立相應(yīng)優(yōu)惠和扶持措施。二是依托農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，充分發(fā)揮中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金、土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金、大中型灌區(qū)節(jié)水改造資金等的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。三是在加大財(cái)政項(xiàng)目帶動(dòng)的同時(shí)，完善價(jià)格、稅收、金融等政策，引導(dǎo)民間資本加大投入。四是小型農(nóng)田水利建設(shè)的民辦公助就是以統(tǒng)一規(guī)劃、尊重民意為前提，以財(cái)政補(bǔ)助為引導(dǎo)，以農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組、職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等為載體，推進(jìn)民辦公助模式建設(shè)農(nóng)田水利。五是加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。

7.推行節(jié)水灌溉，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展

按照“先建機(jī)制，后建工程”的水利改革思路，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排為目標(biāo)，以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，完善價(jià)格機(jī)制和建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)水權(quán)制度改革、農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，探索田間工程自建、自管、自運(yùn)營(yíng)和購(gòu)買專業(yè)化服務(wù)模式，建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制，為南方農(nóng)業(yè)高效節(jié)水減排改革和水生態(tài)文明建設(shè)提供可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和體制機(jī)制。一是建立初始水權(quán)分配和用水總量指標(biāo)控制機(jī)制，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度；二是建立合理的水價(jià)形成和節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制，科學(xué)核定水價(jià)，實(shí)行定額管理、累進(jìn)加價(jià)制度和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；三是建立水源工程、骨干工程建設(shè)與運(yùn)行管理機(jī)制；四是建立大戶田間工程建設(shè)與運(yùn)行管理機(jī)制；五是建立節(jié)水供水管理合同機(jī)制。

8.積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

按照中央新時(shí)期水利工作方針和國(guó)務(wù)院工作要求，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效和水利工程良性運(yùn)行為目標(biāo)，以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，結(jié)合丘陵區(qū)、半山區(qū)地形地貌特點(diǎn)及種植低附加值農(nóng)作物的實(shí)際，在充分尊重群眾意愿和保障群眾利益的前提下，全面系統(tǒng)建立初始水權(quán)分配、合理水價(jià)形成、合作社組建和管理、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼、工程產(chǎn)權(quán)制度改革五項(xiàng)機(jī)制，完善農(nóng)田水利配套設(shè)施。實(shí)行總量控制和定額管理，按照最嚴(yán)格水資源管理制度，根據(jù)縣分配到項(xiàng)目區(qū)的水資源總量，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)農(nóng)作物用水定額，科學(xué)分配農(nóng)業(yè)用水水權(quán)；形成合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)，科學(xué)測(cè)定農(nóng)業(yè)供水成本，探索實(shí)施分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)政策，綜合考慮用水戶水費(fèi)承受能力，確定合理的執(zhí)行水價(jià)；實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，對(duì)定額內(nèi)節(jié)水的用戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)行水價(jià)和運(yùn)行水價(jià)的差額部分由政府進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼。■

[1]謝虎東.農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問題及解決措施[J].水利科技，2015（6）.

[2]倪文進(jìn).中國(guó)農(nóng)村水利發(fā)展?fàn)顩r與科技需求[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2010，26（3）.

[3]熊劍芳，劉爾思.云南省農(nóng)村水利投入和運(yùn)行機(jī)制探討[J].水利經(jīng)濟(jì)，2011，29（5）.

[4]崔江紅.云南省農(nóng)村水利建設(shè)存在問題及防治對(duì)策[J].中國(guó)防汛抗旱，2014，24（1）.

[5]王冠軍，陳獻(xiàn)，柳長(zhǎng)順，等.新時(shí)期我國(guó)農(nóng)田水利存在問題及發(fā)展對(duì)策[J].中國(guó)水利，2010（5）.

責(zé)任編輯 董明銳

Water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and policy suggestions

Hu Chaobi

In order to get knowledge on water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and find the existed problems,studies are undertaken in the poor areas of Yunnan Province regarding to water saving and efficiency increase,cost reduction,balanced development,quality improvement and efficiency increase,environment protection and maximization role of water resources in rural areas.Recommendations are given to reinforce irrigation and drainage system and reform of water development mechanism by means of law-based water governance,increase of government input,introduction of water entitlement,perfection of long-term operation mechanism for waterworks, widening of investment channels,introducing water-saving irrigation technologies and water pricing reform.

borderland minority poverty-stricken areas;Yunnan Province;rural water resources;development situation; development solution

TV212.2+S27

B

1000-1123（2016）01-0032-04

2015-08-23

胡朝碧，副司長(zhǎng)。