鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水權(quán)制度建設(shè)及水權(quán)交易實踐中若干關(guān)鍵問題的解決對策

鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

在分析水權(quán)制度與水生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系的基礎(chǔ)上，指出水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)交易實踐中需要解決的若干關(guān)鍵問題，并針對水資源國有的公權(quán)與水權(quán)的私權(quán)問題、權(quán)益的穩(wěn)定性和水量的變化性的矛盾、水權(quán)交易規(guī)則、農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享和農(nóng)民權(quán)益保護、水權(quán)轉(zhuǎn)讓生態(tài)環(huán)境保護等問題，提出解決對策。

水權(quán)；制度；交易；水生態(tài)文明建設(shè)

一、水權(quán)制度建設(shè)與水生態(tài)文明建設(shè)

1.水生態(tài)文明建設(shè)刻不容緩，面臨體制機制和制度等諸多挑戰(zhàn)

黨的十八大提出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義的“五位一體”總布局，建設(shè)美麗中國。創(chuàng)新引領(lǐng)綠色發(fā)展，加強生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)已成為我國“十三五”規(guī)劃的重大目標任務(wù)。水是生態(tài)環(huán)境的控制要素，是生態(tài)之基，水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)涵和組成部分。當前，我國水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)受損等問題交織疊加，對水安全和生態(tài)文明造成了很大的影響，水生態(tài)文明建設(shè)已刻不容緩。加強水生態(tài)文明建設(shè)面臨著體制機制和制度等諸多挑戰(zhàn)。鮮明的流動性、包容性和流域性特征，使水的管理和治理必須樹立系統(tǒng)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、共享的思維，尤其是水資源的配置應(yīng)當既要考慮人類社會生活和生產(chǎn)對水的需要，也要考慮自然環(huán)境生態(tài)平衡對水的需要，以便實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用。長期以來，我國政府通過取水許可方式來配置水資源，取水許可證期限為5年，過去是無償取得，現(xiàn)在取水戶要繳納數(shù)額不等的水資源費。由于用水效率和效益因行業(yè)和用戶的不同而不同，各用水戶的用水量因用水效率的改變會發(fā)生動態(tài)變化。在沒有市場時，政府要判斷水對每個用水戶的價值并把水分配到邊際價值最高用途的成本是非常高的，一旦配置完成，新的用水需求無法解決。因此，取水許可這種單純行政分水方式是無法取得高效率和效益的。實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，只有通過制度和市場雙重手段，才能促進有限水資源的高效利用和合理配置，使水資源利用效率最大化和配置最優(yōu)化。

2.水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)交易是水資源管理的制度變革，為促進水生態(tài)文明建設(shè)提供了市場配置水資源的有效工具

產(chǎn)權(quán)制度是資源實現(xiàn)優(yōu)化配置的重要基礎(chǔ)。水資源是自然資源，具有財產(chǎn)和資源雙重屬性，當水資源短缺時，水資源具有資產(chǎn)的特性。我國法律規(guī)定，“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用?！彼畽?quán)指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)(包括占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能)。水權(quán)是有形實體和無形權(quán)利的有機統(tǒng)一，前者指一定量的水資源，而后者指權(quán)利和義務(wù)。對于水權(quán)的制度安排，即水權(quán)制度，是對傳統(tǒng)水資源管理制度的補充和完善，是現(xiàn)代水資源管理制度的重要組成部分。

我國當前在水資源所有權(quán)和使用權(quán)上有一些制度安排，如流域水量分配方案；在權(quán)利和義務(wù)上也有一些制度安排，集中在水資源節(jié)約和保護方面的強制性規(guī)定，如水資源有償使用制度、排污收費制度、對用水實行分類計量收費和超定額累進加價制度等，但這些更多地體現(xiàn)在水權(quán)持有者的義務(wù)上。目前我國缺乏對生態(tài)環(huán)境用水的保障機制，生態(tài)環(huán)境用水基本上是靠政府的行政指令來實施的，缺乏穩(wěn)定和明確的標準。水源地保護與發(fā)展的長效機制尚未建立。由于水源地與受水區(qū)存在空間上的分離，對水源地補償?shù)碾S意性和不確定性，使水源地的合理利益得不到保障，也影響了水源地的經(jīng)濟社會發(fā)展。用水戶層面的初始水權(quán)尚不明晰。農(nóng)業(yè)用水戶和工業(yè)用水企業(yè)等的初始水權(quán)未明確，可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)無從核算。另外，水資源費征收標準、階梯式水價中的基本用水量的劃分，也需要從水權(quán)的角度進行分析解決。

水權(quán)制度建設(shè)旨在建立起歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是要利用產(chǎn)權(quán)激勵和可轉(zhuǎn)讓功能，提高用水效率，減少水資源浪費，并實現(xiàn)水資源在不同用途之間的轉(zhuǎn)換。

二、水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)交易實踐中需要解決的若干重要問題及解決對策

1.初始水權(quán)分配

（1）處理好水資源國有的公權(quán)與水權(quán)的私權(quán)問題

在現(xiàn)行法律框架下，我國水資源權(quán)利配置實踐中存在公共權(quán)利和私人權(quán)利的混合，有“公有公用”和“公有私用”兩種情形，這種權(quán)利配置并不能保證水資源利用的高效率和公平性。水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，其實質(zhì)是全民所有水資源資產(chǎn)采取了委托代理機制和分級行使權(quán)利體制，各級水行政主管部門擔當了水資源管理者的角色。厘清水資源管理者與水資源利用者之間、水資源利用者相互之間的關(guān)系，解決水資源的權(quán)屬問題需要使“公權(quán)的歸公權(quán)，私權(quán)的歸私權(quán)”。流域水量分配方案是將河流取水權(quán)進行行政區(qū)域?qū)用娣峙洌菄宜袡?quán)向水資源管理者的配置；而省級層面向市縣層面的水量分配也是上一級水資源管理者向下一級水資源管理者的配置。這些都是水資源管理者之間的權(quán)利配置，是公權(quán)分配。只有分配到真正用水戶（即水資源利用者）的水量，才會涉及公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及“公有私用”。因此，從流域到省，從省到市縣，水量分配是水資源管理者之間的分配，公權(quán)分配；從市縣到用水戶，牽涉到公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及權(quán)利性質(zhì)的變化，需要給予特別的制度安排。

2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益?！薄皩λ鳌⑸?、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界?！币虼?，初始水權(quán)要體現(xiàn)三個層次：第一層次規(guī)定政府擁有的權(quán)力，如對地表水、地下水、外調(diào)水、再生水等享有的配置權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)。各級政府享有不同級別的權(quán)利，要合理配置環(huán)境水權(quán)、緊急用水權(quán)等，確保公共利益保障和應(yīng)對應(yīng)急事故。第二層次規(guī)定批量水權(quán)，包括授予水庫管理處、自來水公司、灌區(qū)管理局等享有水的批發(fā)權(quán)。第三層次規(guī)定用水者擁有用水權(quán)，明確到具體用戶并登記頒證。

（2）解決好權(quán)益的穩(wěn)定性和水量的變化性的矛盾問題

江河是流動的，江河的來水條件是變化的，因此權(quán)益的穩(wěn)定性和水量的變化性存在矛盾，在水權(quán)分配時要給予解決。

鑒于一條河流的多年平均徑流量是穩(wěn)定的，應(yīng)該建立二元水權(quán)結(jié)構(gòu)，即由保有水權(quán)（目前的取水權(quán)）和取用水權(quán)兩種類型構(gòu)成水權(quán)架構(gòu)。保有水權(quán)是指持有者享有該部分水量的使用權(quán)利，但在沒有轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的條件下，它所規(guī)定的那部分水量是不能取用的，它所給出的權(quán)利具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多體現(xiàn)了公平法則。保有水權(quán)有兩種形式，對區(qū)域而言，保有水權(quán)代表持有者（通常是省級行政區(qū)政府代表所轄區(qū)域的全體用水者）享有按照一定的原則所分得的全流域可持續(xù)利用水資源量（與多年平均水資源量相關(guān)）一定份額的合法權(quán)益，它所規(guī)定的水量指流域水量分配方案規(guī)定的水量；對用水者而言，保有水權(quán)指對用水者規(guī)定的正常年份應(yīng)該享有的水權(quán)。而取用水權(quán)代表持有者可以當期實現(xiàn)的水資源使用權(quán)。保有水權(quán)的有效期限比取用水權(quán)的有效期限長很多，更穩(wěn)定?？梢詫⒍~管理與水權(quán)管理結(jié)合起來，用水戶根據(jù)用水定額享有水的使用權(quán)，用水定額就是水使用權(quán)的量度，可稱為保有水權(quán)；年度用水指標就是實際用水權(quán)，即取用水權(quán)。通過加強用水定額管理進行水權(quán)管理，是妥善解決當前水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏法律依據(jù)的有效途徑。

（3）體現(xiàn)水權(quán)持有者權(quán)利和義務(wù)的完整性問題

水權(quán)所涵蓋的權(quán)利和義務(wù)是通過一系列水權(quán)指標體系來體現(xiàn)的。目前我國水權(quán)的指標體系很大程度上是基于取水量而建立的，關(guān)于耗水和退水缺乏較為硬性的量化指標來規(guī)范，這給水資源管理帶來了很多問題。水權(quán)應(yīng)該包括三要素：一是可以提取的水量，二是可以消耗的水量（ET），三是必須返回當?shù)厮到y(tǒng)中達到一定水質(zhì)要求的水量。在水權(quán)分配、水權(quán)監(jiān)管以及水權(quán)交易過程中，充分考慮水權(quán)的這三項要素，且ET是核心控制要素和水權(quán)管理核心指標。

由于只有取水量可以直接監(jiān)控，而ET在用水過程完成之后才能被監(jiān)測，如果水權(quán)三要素之間的關(guān)系沒有很好地確定，或者用水方式發(fā)生了變化，現(xiàn)實中可能會出現(xiàn)取水量符合分配的水權(quán)指標，但是產(chǎn)生的ET值超過分配的ET指標的現(xiàn)象。因此，有必要建立取水指標的調(diào)整制度，即當發(fā)現(xiàn)區(qū)域、取水單位和個人、用水戶產(chǎn)生的ET和退水量超過分配的指標時，相應(yīng)地減少下一年度（下一輪次）的取水指標。需要在取水許可的有關(guān)法律法規(guī)中明確，管理機構(gòu)有權(quán)根據(jù)ET監(jiān)測結(jié)果對取水指標進行調(diào)整，從而有效控制對水資源的消耗。

（4）解決好農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配問題

對耗用水量最大的農(nóng)業(yè)用水者而言，當前最重要的是盡快結(jié)合農(nóng)業(yè)用水定額管理制度，建立并實施農(nóng)業(yè)用水權(quán)初始分配制度和流轉(zhuǎn)制度，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水內(nèi)在動力機制的建立。農(nóng)業(yè)初始用水權(quán)需要分配到農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)種植企業(yè)，與農(nóng)田面積和作物掛鉤。在配置農(nóng)業(yè)用水權(quán)的水量時應(yīng)考慮五大部分，即農(nóng)田面積、作物的基本需水量、輸水環(huán)節(jié)需水量、臨時性補充水量和專用需水量。其中，作物的基本需水量是基本水量配置，相當于作物的灌溉需水量，有些情況下要考慮一個作物調(diào)整系數(shù)。輸水環(huán)節(jié)需水量是超出作物基本需水量以外的，合理、有效的需水量，主要考慮輸水過程中的蒸發(fā)損失和深層滲漏損失。臨時性補充水量是對用水需求超過其水量配置的灌溉用水戶提供的，以便這些用水戶有充分的時間調(diào)整灌溉制度。但這種臨時性補充水量對正在減少水量配置的管理區(qū)不予考慮。專用需水量是指在作物生長過程中，除基本水量配置和輸水環(huán)節(jié)需水量以外，還需要的一部分水量。

2.水權(quán)交易

（1）解決好水權(quán)交易規(guī)則問題

水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以流域或區(qū)域水資源的可持續(xù)利用為基本前提，轉(zhuǎn)讓后不能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方和受讓方總的ET和取水量的增加，滿足取用水總量控制要求；受讓方的退水水質(zhì)指標必須符合相應(yīng)水功能區(qū)的要求；水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須考慮到對本地區(qū)未來經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿Φ挠绊?，不得向國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用水戶轉(zhuǎn)讓，限制向低效益、高污染行業(yè)轉(zhuǎn)讓，以符合水資源高效配置的原則。要注意的是，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中要保障基本農(nóng)田用水，防止因農(nóng)業(yè)用水被過量轉(zhuǎn)換或水質(zhì)下降或渠系輸水無法保障，而對灌區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：①依法獲得區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)以及水資源使用權(quán)的政府、單位和個人，通過提高水分生產(chǎn)率減少ET的，可以按照規(guī)定的審批程序依法轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的ET指標及其相應(yīng)的取水指標，僅減少取水量，而耗水量沒有減少的，不能轉(zhuǎn)讓。②出讓水權(quán)的區(qū)域不屬于水資源超采區(qū)。③考慮到目前用水效率差別很大，如果要進行水權(quán)交易，交易方就必須同意實行取水量的調(diào)整制度，服從調(diào)控，以避免交易后總的ET增加。對于那些已經(jīng)出讓水權(quán)的，應(yīng)該規(guī)定5年內(nèi)不允許其申請增加ET指標。④原則上，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限應(yīng)該與水權(quán)分配中明確的期限相一致，不能超過轉(zhuǎn)讓者已獲得水權(quán)的剩余期限。對于農(nóng)業(yè)用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者對土地的使用期限；對于其他用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者的水權(quán)期限。

要注意保有水權(quán)交易和取用水權(quán)交易的區(qū)別。在二元水權(quán)架構(gòu)中，保有水權(quán)交易是以保有水權(quán)為標的，由于保有水權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)，其交易更多的是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，追求權(quán)利的財富價值，不以取用水資源為直接目的，不涉及水量的交割。而取用水權(quán)交易是以取用水權(quán)為標的，與保有水權(quán)交易不同，它是以直接取用水資源為目的，交易涉及具體水量的交付，多在交易完成后改變原來的取水用途。

保有水權(quán)與取用水權(quán)之間在一定條件下可以轉(zhuǎn)換。由于保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)意味著實際取用水量的增加，必須進行轉(zhuǎn)換評估。而取用水權(quán)轉(zhuǎn)換為保有水權(quán)意味著實際取用水量的減少，不需要進行嚴格的轉(zhuǎn)換評估，但要在水權(quán)交易管理機構(gòu)進行轉(zhuǎn)換登記備案。此外，由保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的，應(yīng)在許可期限內(nèi)完成取用水，否則將轉(zhuǎn)換回保有水權(quán)。

（2）解決好農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享和農(nóng)民權(quán)益保護問題

用水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該明確轉(zhuǎn)讓收入的受益人或者轉(zhuǎn)讓收入的用途。應(yīng)當體現(xiàn)共享發(fā)展理念，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機制。要考慮各個環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的實際貢獻和真正損失，田間用水環(huán)節(jié)的節(jié)余水量應(yīng)明確規(guī)定為農(nóng)戶所有，按照一定的規(guī)則，由其享有該部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。

在農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，由于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，而水是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)民的作物收益依賴于水，所以農(nóng)民應(yīng)該從其用水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得其過去使用水資源的全部價值補償，以及農(nóng)民在用水權(quán)轉(zhuǎn)換后逢枯水年減產(chǎn)損失的風(fēng)險保障。

農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費除了體現(xiàn)市場交易成本（發(fā)現(xiàn)買賣雙方、協(xié)商、談判的費用）、行政性交易成本（簡稱AIC，買主承擔的向水市場管理機構(gòu)繳納的管理費用等）和政策性交易成本（簡稱PIC，賣主承擔的按照相關(guān)法規(guī)需要支付的經(jīng)濟補償費用，用于防止對水權(quán)擁有者的傷害，防止破壞水環(huán)境，防止對水的原出售地區(qū)第三方的負面影響等）之外，還應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)民耕種靠灌溉水所獲得的全部收益?，F(xiàn)實中有幾種常見的農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓情形：第一種是農(nóng)民失地，過去的農(nóng)地改變?yōu)楣I(yè)園區(qū)。由于水與土地一樣是生產(chǎn)要素，農(nóng)民除獲得土地補償外，還應(yīng)享受水的附加值收益，要按照一定的貼現(xiàn)率計算灌溉分攤的年收益現(xiàn)值作為用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費補償農(nóng)民。第二種是農(nóng)民將節(jié)余水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)和城市用水，用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費必須使該農(nóng)民能夠收回售出這部分水所付出的全部成本，包括損失的機會成本，以及節(jié)水投入的機會成本。第三種是農(nóng)民將多余水量轉(zhuǎn)讓給其他用水戶。用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費也必須使該農(nóng)民能夠收回售出這部分水所付出的全部成本。

（3）解決好水權(quán)轉(zhuǎn)讓生態(tài)環(huán)境保護問題

水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能影響和損害公共利益和第三方利益，對于對第三方利益產(chǎn)生影響的，必須有適當?shù)难a償，并征得利益相關(guān)者的同意。尤其是農(nóng)業(yè)用水權(quán)向非農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)中要保障基本的生態(tài)環(huán)境用水，減少水量轉(zhuǎn)換對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的不利影響。為防止水權(quán)轉(zhuǎn)讓對生態(tài)環(huán)境的損害，建立農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換的可行性論證制度、聽證公示制度和后期影響評估制度，實施第三方影響的專業(yè)評估機制；建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益補償制度，明確利益保護和補償?shù)幕驹瓌t，并對損失的評估、補償主體、補償標準、補償額的確定、補償?shù)那阑蛲緩健⒀a償?shù)姆绞?、補償?shù)钠谙?、相關(guān)罰則等進行詳細規(guī)定；建立規(guī)范的水權(quán)補償協(xié)商談判機制，確保利益補償有切實可行的操作方法。

三、建議

①積極開展水權(quán)制度理論創(chuàng)新和不同層級水權(quán)交易平臺建設(shè)，為解決水資源管理中的許多難點提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)手段。建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機制，讓農(nóng)業(yè)用水者分享轉(zhuǎn)讓收益，實現(xiàn)共享發(fā)展。在水市場建立和培育過程中，政府的角色限定在管理和服務(wù)活動之中，一般不應(yīng)成為水權(quán)的主體，以保障水權(quán)制度的公平性。充分利用互聯(lián)網(wǎng)探索建立“農(nóng)業(yè)水銀行”，政府負責搭建水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露平臺，提供信息服務(wù)，充當中間人。政府從水權(quán)轉(zhuǎn)讓方回購節(jié)余水權(quán)進行統(tǒng)一配置，將其轉(zhuǎn)讓給大的用水戶，可通過設(shè)立農(nóng)業(yè)節(jié)水基金來回購，維護好良好的市場秩序。水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生后，必然會導(dǎo)致出讓方和受讓方原有的水權(quán)指標發(fā)生改變，需要對原來的相關(guān)水權(quán)分配方案、取水許可證、水權(quán)使用證進行調(diào)整，重新界定雙方的水權(quán)，并作為水權(quán)監(jiān)管新的依據(jù)。

②鼓勵“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合開展水權(quán)制度建設(shè)實踐探索，尤其要重視基層的實踐。在實踐探索中不斷修正和完善水權(quán)制度的理論、方法和適用性等，不斷提高其可操作性和應(yīng)用性。要更多地在水權(quán)持有者的權(quán)利和義務(wù)，尤其是權(quán)利安排上進行實踐探索。要重視并充分發(fā)揮用水者協(xié)會的作用。

③不斷完善水權(quán)制度實踐的實施條件。需要得到政府部門特別是水利部門、用水者對水權(quán)行政管理體系的切實認同和理解；需要完善水資源計量、供用耗排監(jiān)控、水量調(diào)度等基礎(chǔ)設(shè)施支撐；需要建立科學(xué)測算生態(tài)需水的方法和能夠真實反映水循環(huán)規(guī)律的水文模型，開發(fā)不同層次（流域、省、市、縣、灌區(qū)）的水權(quán)管理工具等；需要對現(xiàn)有法律法規(guī)中與之相抵觸的規(guī)定進行修訂，依法保障水權(quán)人的權(quán)利和責任；需要通過長期的、廣泛的技術(shù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，加強各級水權(quán)管理機構(gòu)的能力建設(shè)。

④水權(quán)制度建設(shè)是一個長期的過程，應(yīng)該遵守循序漸進、突出重點、穩(wěn)步推進的原則，合理劃分實施階段，逐步明晰水權(quán)，建立健全水權(quán)制度體系。尤其是基于ET的水權(quán)管理必須是一個循環(huán)的過程：在水資源利用之前，通過制定用水計劃確定用戶每年可以取用的水資源量、可以產(chǎn)生的ET以及退水量；在水資源利用過程中，通過取用水資源量的監(jiān)控從源頭上對水權(quán)進行監(jiān)管；在水資源利用完成后，通過對ET的監(jiān)測結(jié)果來檢驗水資源開發(fā)利用是否控制在分配的水權(quán)指標內(nèi)，并根據(jù)監(jiān)測的結(jié)果對下一年的取水指標進行調(diào)整或核減。這種不斷循環(huán)校正的過程可能需要持續(xù)幾年的時間，才有可能使得取水指標、ET指標以及實際監(jiān)測的ET達到最終的一致。應(yīng)發(fā)揮政府的推動、調(diào)控和監(jiān)管作用，通過出臺相關(guān)政策法規(guī)，推動試點建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范水資源合理流動，保障水權(quán)持有者的合法權(quán)益?！?/p>

[1]谷樹忠，李維明.建立健全水生態(tài)文明建設(shè)的推進機制[J].中國水利，2013(15).

[2]鐘玉秀.水生態(tài)文明建設(shè)的實踐路徑認識及政策建議[J].中國水利，2013(15).

責任編輯 韋鳳年

Issues related to water right system and entitlement trading and solutions

Zhong Yuxiu

Issues related to water right system and entitlement trading are raised based on analysis on the relationship between water right system and construction of water ecological civilization.Discussion are made on the issues such as how to define the pubic attribute of stated-owned resources and stabilize private rights and interests to water entitlements;how to deal with changes of water quantity,make rules for water right trading and transfer water entitlement for agricultural use,and how to realize benefit sharing,protect rights and interests of farmers and encourage environment protection.

water entitlement;system;trading;construction of water ecological civilization

F205

A

1000-1123（2016）01-0012-04

2015-11-14

鐘玉秀，教授級高級工程師。