廖志紅

貴州警察學(xué)院，貴州　貴陽(yáng)　550012

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司法體制改革背景下公安刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)路徑探析

廖志紅

貴州警察學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550012

摘要：隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)在嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的同時(shí)，執(zhí)法辦案規(guī)范化進(jìn)入新常態(tài)。面對(duì)新的形勢(shì)，尤其是修改后的《刑事訴訟法》和十八屆四中全會(huì)提出的“以審判為中心”的部署和要求，對(duì)公安刑事執(zhí)法工作的質(zhì)量要求更高，不斷加強(qiáng)、改進(jìn)、發(fā)展和完善執(zhí)法工作新機(jī)制，探索符合基層執(zhí)法實(shí)際的規(guī)范化道路，成為擺在各級(jí)公安機(jī)關(guān)身上的重大歷史使命。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)法；規(guī)范化；問題；對(duì)策

新形勢(shì)下，我國(guó)提出的依法治國(guó)方略和強(qiáng)調(diào)的法治思維，要求公安機(jī)關(guān)的一切執(zhí)法行為必須嚴(yán)格限制在法律的框架之內(nèi)，按照法律、法規(guī)所明確的職權(quán)和程序依法行政。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以審判為中心的司法改革中，公安機(jī)關(guān)不但要強(qiáng)化行政職能，服務(wù)好大局，更應(yīng)順勢(shì)而為，突出司法力量的建設(shè)，強(qiáng)化刑事訴訟工作，才能夠做到對(duì)犯罪活動(dòng)，不枉不縱；才能夠積極適應(yīng)檢法機(jī)關(guān)主審法官、主訴檢察官的改革，不等不靠；才能夠充分滿足公安部提出的“對(duì)公安、安全機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度，并完善相應(yīng)的職業(yè)保障制度”改革要求，不偏不倚。作為公安工作重點(diǎn)之一的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)如何建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)范化管理，將是各級(jí)公安機(jī)關(guān)亟待解決的問題。本文僅就當(dāng)前公安刑事執(zhí)法中存在的共性問題作一點(diǎn)粗線的分析，并就此提出相應(yīng)的對(duì)策，與各位同仁共同探討。

一、當(dāng)前公安基層刑事執(zhí)法存在的主要問題

(一)執(zhí)法程序不夠規(guī)范

1.辦案程序操作不規(guī)范

首先是受理案件。公安機(jī)關(guān)受案的來源有公民扭送、報(bào)案、控告、舉報(bào)、犯罪嫌疑人自首和其他部門移送等六種情況，這當(dāng)中以公民報(bào)案占絕大多數(shù)，而公民報(bào)案往往是向轄區(qū)派出所報(bào)案，或電話或來所。而在我們的刑事案卷中往往缺少派出所的接警登記，反映的是群眾直接向刑警大隊(duì)報(bào)案，不能如實(shí)的、完整反映案件的報(bào)案經(jīng)過。這種情況在一些重大案件的后期訴訟中造成麻煩。比如殺人案件，派出所接到報(bào)案后，先期到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，有的要采取現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)措施、有的要采取緊急措施，比如搶救被害人、救火等；如果受案中將派出所接警這一環(huán)節(jié)省略，會(huì)造成案卷材料前后不一致，導(dǎo)致案件來源不清。

其次是符合立案條件，不及時(shí)依法立案，主要表現(xiàn)在：不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)立案，在調(diào)查的案卷中，21%的立案決定書與接處警登記表時(shí)間間隔較長(zhǎng)，有的超過7天，有的長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月；有部分案件不走案事件系統(tǒng)，以開具紙質(zhì)立案決定書的方式立案，也未開具立案告知書；有的案件立而不偵，未及時(shí)開展相關(guān)偵查工作。

再次是撤銷案件，在何種情況下應(yīng)撤銷案件，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中已作出具體規(guī)定，據(jù)此，轉(zhuǎn)治安處罰的案件、不追究刑事責(zé)任的未成年人作案及雙方協(xié)商處理或被害人自訴(公安機(jī)關(guān)已立案)的輕傷害案件都應(yīng)當(dāng)撤銷案件，但一些該撤銷的案件沒有撤銷。同時(shí)轉(zhuǎn)治安處罰的案件，在撤銷刑事案件后如何走治安處罰的程序也存在一定爭(zhēng)議。

另外還有一個(gè)關(guān)于“犯罪嫌疑人歸案情況的說明”的問題，這項(xiàng)內(nèi)容在《刑事訴訟法》及辦案程序規(guī)定中都沒有提及，是近年來公安部根據(jù)辦案實(shí)際作出的要求。由于沒有統(tǒng)一的格式，各地寫法也不一樣。以犯罪嫌疑人被抓獲歸案為例，有的是以抓獲單位出具說明，有的是參與抓捕的民警以第一人稱“我們”共同書寫由單位加蓋公章，有的是參與抓捕的民警以個(gè)人第一人稱分別書寫加蓋或不加蓋單位公章等等，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還有一個(gè)毋庸諱言的環(huán)節(jié)就是程序倒置現(xiàn)象的存在，表現(xiàn)在先偵查后立案，有的甚至案件破了再立案，有的先采取強(qiáng)制措施后立案；有的受案、立案、采取強(qiáng)制措施、移送起訴等不依法履行告知程序；有的先搜查后補(bǔ)手續(xù)；有的對(duì)拘逮捕行情況不按規(guī)定及時(shí)通知檢察院等等。

2.取證程序不規(guī)范

表現(xiàn)在以下幾方面：(1)忽視見證人的作用。見證人作為獨(dú)立的第三方對(duì)保證執(zhí)法公正有至關(guān)重要的法律地位。在現(xiàn)場(chǎng)勘查、搜查、扣押物品、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)等時(shí)都要有見證人見證。在實(shí)際辦案中見證人往往是派出所的協(xié)警。協(xié)警作為派出所的協(xié)助力量，從法律地位上說，不能成為獨(dú)立的第三方。(2)對(duì)重大案件犯罪嫌疑人使用傳喚。根據(jù)《刑事訴訟法》第117規(guī)定：傳喚適用于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人。而辦案中在一些重大案件甚至殺人案件中對(duì)嫌疑人使用傳喚措施。傳喚不屬于強(qiáng)制措施，嫌疑人可來可不來，有的專家甚至提出如果犯罪嫌疑人在傳喚期間主動(dòng)供述的，應(yīng)當(dāng)以自首論。此外，對(duì)傳喚時(shí)間的延長(zhǎng)，多數(shù)辦案單位均無延長(zhǎng)傳喚時(shí)間的呈請(qǐng)報(bào)告，未經(jīng)審批直接就延長(zhǎng)至24小時(shí)。(3)對(duì)嫌疑人、被害人權(quán)利義務(wù)告知不夠重視。讓嫌疑人和被害人知曉自己的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)保證訴訟的公正性有重要意義，也可避免在訴訟過程中出現(xiàn)不必要的麻煩。告知的程序在筆錄中都有所反映，但多流于形式。對(duì)權(quán)利義務(wù)告知書只是交給嫌疑人、被害人、證人閱讀或讀給他們聽，而沒有對(duì)內(nèi)容作必要的解釋。

(二)案件取證不到位

1.犯罪構(gòu)成的四要素是取證的四個(gè)方面。在辦案中往往最重視的是犯罪的客觀方面，對(duì)案件的時(shí)間、地點(diǎn)、起因、經(jīng)過、結(jié)果等都調(diào)查的較清楚，但對(duì)犯罪的主體和主觀方面都有所忽視。(1)對(duì)嫌疑人身份的認(rèn)定。有的是根據(jù)嫌疑人自報(bào)的身份從全國(guó)人口資源庫(kù)中調(diào)取的打印資料，這種情況在協(xié)同辦案系統(tǒng)運(yùn)行之前較突出；有的甚至缺失，這在一些未成年嫌疑人輕微案件中較多，有的辦案人員一看嫌疑人在上小學(xué)，肯定不到責(zé)任年齡，干脆連身份證明都省略了。(2)犯罪主觀方面，包括嫌疑人實(shí)施犯罪的動(dòng)機(jī)和目的。犯罪動(dòng)機(jī)更能反映犯罪人的主觀惡性，更需要全面的調(diào)查。在實(shí)際辦案中反映犯罪動(dòng)機(jī)的往往只有嫌疑人自己的供述，缺少相應(yīng)的調(diào)查材料相印證。

2.收集證據(jù)不全面。有些辦案人員先入為主，只注意收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據(jù)，而對(duì)犯罪嫌疑人無罪的證據(jù)收集不全甚至不去收集，或未收集另一當(dāng)事人的過錯(cuò)，導(dǎo)致案件事實(shí)模棱兩可，證據(jù)之間不能很好地相互聯(lián)系和相互印證，不能夠形成完整的證據(jù)鎖鏈，甚至相互矛盾。

3.對(duì)證據(jù)的固定，方法簡(jiǎn)單，形式單一。實(shí)踐中，偵查員為圖簡(jiǎn)便，往往只以一種形式固定證據(jù)(通常以言詞證據(jù)和書證居多)，不太注重運(yùn)用視聽資料固定證據(jù)。當(dāng)前，雖然運(yùn)用錄音錄像固定證據(jù)已逐步增多，但卻存在視聽資料制作不規(guī)范、制作質(zhì)量不高，有的甚至不能當(dāng)庭正常播放的情況，起不到證明作用。

(三)偵查措施運(yùn)用不規(guī)范，突出表現(xiàn)在扣押、辨認(rèn)和詢問

1.扣押，《刑事訴訟法》139條規(guī)定“在偵查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財(cái)物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押”，這一規(guī)定擴(kuò)大了扣押適用的范圍，改變了刑訴法修改前只能在勘查和搜查時(shí)實(shí)施扣押的規(guī)定。當(dāng)前，對(duì)扣押措施的運(yùn)用較為普遍，存在的問題主要有：無《呈請(qǐng)扣押報(bào)告》和《扣押決定書》、扣押貴重財(cái)物時(shí)拍照和錄像固定扣押的意識(shí)不強(qiáng)，且未及時(shí)進(jìn)行必要的鑒定和估價(jià)等手段來補(bǔ)充證明扣押的法律效力、有時(shí)扣押嫌疑人與案件無關(guān)的物品。

2.辨認(rèn)，作為一項(xiàng)很重要的偵查措施，在我國(guó)《刑事訴訟法》只將辨認(rèn)筆錄規(guī)定為證據(jù)的一種，而對(duì)相關(guān)操作沒有具體規(guī)定，這是立法的缺陷，雖在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中有一定規(guī)定，也不盡完善。在具體辦案中存在最大的問題是指認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)或物品取代對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或物品的辨認(rèn)。本身應(yīng)該由嫌疑人進(jìn)行辨認(rèn)的物品和場(chǎng)所，很多辦案單位都按照以往的思維和作法搞成了指認(rèn)，導(dǎo)致辨認(rèn)筆錄制作不夠規(guī)范，影響了作為證據(jù)的“辨認(rèn)筆錄”的證明力。此外，除制作必要的辨認(rèn)筆錄外，多數(shù)辦案部門未對(duì)辨認(rèn)的過程進(jìn)行錄音錄像，在一定程度上影響了辨認(rèn)結(jié)果的真實(shí)性，導(dǎo)致辨認(rèn)結(jié)果的證明力大打折扣。

3.詢問，作為最常用的一項(xiàng)偵查措施，實(shí)踐中，出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在：對(duì)在現(xiàn)場(chǎng)以外的地點(diǎn)進(jìn)行詢問時(shí)，辦案民警未出具公安機(jī)關(guān)的證明文件，即《詢問通知書》。對(duì)這一程序的忽略和缺失，在一定程度上影響了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，也削弱了詢問筆錄的證據(jù)效力。

(四)筆錄制作不規(guī)范

主要表現(xiàn)有：有的詢、訊問不分；有的詢問筆錄未經(jīng)證人、被害人簽名(蓋章)、捺手?。挥械挠崋柟P錄未經(jīng)犯罪嫌疑人簽名、捺印；有的提訊證上簽署的偵查員姓名、時(shí)間與訊問筆錄上偵查員、時(shí)間不相符合；有的同一民警在同一時(shí)間對(duì)不同犯罪嫌疑人制作訊問筆錄；有的筆錄沒有制作的起止時(shí)間、地點(diǎn)或者只有一位民警簽名；有的筆錄內(nèi)容殘缺不全；有的筆錄涂改后未捺指??；有的筆錄制作水平不高，該問的問不到，無關(guān)的情節(jié)記了不少；問話方式不正確，有的先入為主或有指供、誘供的嫌疑；若干筆錄中同一人姓名記錄不一致；有的訊問筆錄除時(shí)間不同外，其它內(nèi)容存在粘貼復(fù)制現(xiàn)象；有的案材料缺少偵查員簽收；電腦制作的文書或筆錄，錯(cuò)別字、漏字、多字的情況常常出現(xiàn)，等等。

(五)法律文書制作不規(guī)范

特別是在報(bào)立案、制作《呈請(qǐng)立案報(bào)告書》，一些民警未認(rèn)真參考文書制作范文，過于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確反映該案件的時(shí)間、地點(diǎn)、參與人、起因、過程、導(dǎo)致的結(jié)果及涉嫌違反的法律條文。

二、解決對(duì)策和建議

(一)提高思想認(rèn)識(shí)，明確規(guī)范執(zhí)法的重要性

思想是行動(dòng)的指南，決定了行動(dòng)的方向。每個(gè)公安民警都應(yīng)樹立規(guī)范執(zhí)法是公安工作生命線、是公安機(jī)關(guān)永恒的主題的理念，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)始終是公安工作的核心問題，更是當(dāng)前適應(yīng)我國(guó)法制建設(shè)快速發(fā)展的必然要求，因此，理性、文明、規(guī)范執(zhí)法應(yīng)成為全體公安民警的一種自覺行為和行動(dòng)要求。同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不僅是增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)履職能力、提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的重大舉措，也是提高公安隊(duì)伍整體素質(zhì)的有力保障。

(二)規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，細(xì)化執(zhí)法要求

近年來，公安部雖然出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作細(xì)則》，對(duì)各警種日常執(zhí)法的范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確規(guī)定，但隨著日常警情的不斷變化所呈現(xiàn)出的多樣性和復(fù)雜性，為確保民警的每個(gè)執(zhí)法行為都有法可依、有章可循，提高現(xiàn)場(chǎng)接處警的可操作性和有效性，就應(yīng)對(duì)執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)一一細(xì)化，并將與之對(duì)應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)、注意事項(xiàng)和要求作出明確規(guī)定，還可借助現(xiàn)代化設(shè)備對(duì)信息的采集、證據(jù)的固定、現(xiàn)場(chǎng)處警的操作指導(dǎo)等來提高執(zhí)法的效果和質(zhì)量。

(三)開拓創(chuàng)新，以刑偵息化建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

信息化建設(shè)是將民警從人海戰(zhàn)術(shù)中解放出來、使傳統(tǒng)偵查模式瓶頸得以突破、使有限警力得以增加的有效途徑。通過網(wǎng)上辦公，海量信息的采集錄入、各類信息數(shù)據(jù)的梳理、分類、分析、關(guān)聯(lián)，推行執(zhí)法辦案的網(wǎng)上流程管理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)上考評(píng)，把信息化手段滲透到執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)。通過執(zhí)法平臺(tái)固定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，從而不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作向縱深發(fā)展。

(四)完善執(zhí)法監(jiān)督管理體系

一是構(gòu)建完善執(zhí)法監(jiān)督體系。法制、紀(jì)檢、督察、信訪等部門要密切配合，形成合力，切實(shí)改變力量分散、監(jiān)管不力的狀態(tài)，努力在執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)上求突破、見成效；二是完善網(wǎng)上監(jiān)督巡查機(jī)制。建立網(wǎng)上監(jiān)控、網(wǎng)上巡查、網(wǎng)上督查、網(wǎng)上預(yù)警等四項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，隨時(shí)在網(wǎng)上掌握各單位的接處警信息、發(fā)破案動(dòng)態(tài)、使用強(qiáng)制措施情況、涉案人員和財(cái)物處理結(jié)果，及時(shí)查糾普遍性、苗頭性的執(zhí)法問題，對(duì)接處警、治安調(diào)解、監(jiān)視居住、取保候?qū)徥欠褚?guī)范等問題開展重點(diǎn)整治；三是要落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲，形成執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。要按照“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”的原則，切實(shí)加大執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究力度；四是利用公安網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法透明度。一方面，可以充分發(fā)揮視頻監(jiān)控系統(tǒng)作用。通過視頻信號(hào)接入各級(jí)監(jiān)控中心，由專人對(duì)值班人員、窗口人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范民警的執(zhí)法行為。另一方面拓寬網(wǎng)上舉報(bào)渠道，通過互聯(lián)網(wǎng)公開接受人民群眾的監(jiān)督。

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，是公安工作的生命線，探索一直在路上，永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)，規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。只要我們每位民警從自身作起，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力，作好每一份筆錄、每一份法律文書，完成好每一項(xiàng)偵查措施，辦理好每一起案件，忠于法律賦予我們的職責(zé)，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)“理性、平和、文明、規(guī)范”執(zhí)法這個(gè)中國(guó)170多萬人民警察追求的執(zhí)法理念。

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作者簡(jiǎn)介：廖志紅(1966-)，女，四川成都人，畢業(yè)于中國(guó)刑事警察學(xué)院偵查系，現(xiàn)任貴州警察學(xué)院偵查系副主任，刑事偵查學(xué)副教授。

中圖分類號(hào)：D631.4；D922.14

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0014-03