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如何改變“半城市人”的逼仄人生

國家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)顯示，2015年我國城鎮(zhèn)常住人口超過7.7億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1％。其中包括了以農(nóng)民工為主體的2億多外來常住人口，他們中的很多人在城鎮(zhèn)還無法享受子女教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、公共醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)。而在農(nóng)村留守的兒童、婦女、老人，也易產(chǎn)生一系列社會(huì)問題。

為此，“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”，是“十三五”規(guī)劃建議中提出的今后五年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)核心目標(biāo)，以此加快落實(shí)中央確定的、使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)。根據(jù)規(guī)劃建議，這1億人，主要指農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

充實(shí)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍

實(shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶意義重大。從供給看，在勞動(dòng)年齡人口總量減少的情況下，對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍具有重要意義。從需求看，對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資同樣具有重要意義。

從1978年的17.9％到2015年的56.1％，在我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高的同時(shí)，每年有成百上千萬農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活。然而，持續(xù)了近三十年的勞動(dòng)力“供大于求”曲線正處拐點(diǎn)。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書：2015年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，在2020年之前，勞動(dòng)年齡人口減幅相對(duì)較小，但仍年均減少155萬人。

中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長張車偉表示，受勞動(dòng)年齡人口總量減少影響，有些城市確實(shí)面臨著勞動(dòng)力人口供給不足的問題。1億人在城鎮(zhèn)落戶并長期居住，有望最大限度地穩(wěn)定就業(yè)和工資成本，減少勞動(dòng)力流動(dòng)的成本。

“同時(shí)，這1億人帶來的人口集聚效應(yīng)，也利于促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！睆堒噦フf，有些產(chǎn)業(yè)可能不適合在當(dāng)?shù)匕l(fā)展或面臨升級(jí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后的城鎮(zhèn)有望吸引新的年輕勞動(dòng)力，穩(wěn)定勞動(dòng)力供給。

培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，已成為我國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)的重要基礎(chǔ)。缺乏熟練技能工人，則會(huì)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥分析，1億人在城鎮(zhèn)落戶，可以幫助農(nóng)民工相對(duì)穩(wěn)定地學(xué)習(xí)相關(guān)技能?！叭绻麩o法在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)民工總流動(dòng)，政府部門想通過培訓(xùn)幫助農(nóng)民工‘變身’產(chǎn)業(yè)工人，卻無法形成連續(xù)性?！?/p>

過去城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以制造業(yè)和建筑業(yè)為主，最近幾年則轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。但不管哪個(gè)產(chǎn)業(yè)，人心的安定都是提升行業(yè)水平的關(guān)鍵。北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華認(rèn)為，只有積極推動(dòng)1億人在城鎮(zhèn)落戶，享受相應(yīng)的基本公共服務(wù)，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的難度才會(huì)明顯減小。

擴(kuò)大多重需求

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)。轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力，成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要潛力?！俺擎?zhèn)不同于農(nóng)村，很多生活物資都需要購買。”張車偉說，穩(wěn)定居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口越來越多，消費(fèi)需求毫無疑問也會(huì)擴(kuò)大。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001- 2011年，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)拉動(dòng)中國消費(fèi)增長1.8個(gè)百分點(diǎn)。

“與城鎮(zhèn)戶籍人口相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可能在消費(fèi)能力和愿望上有差距，但是如果能夠長期居住并最終落戶，他們?cè)诔擎?zhèn)的消費(fèi)驅(qū)動(dòng)性也會(huì)不斷增強(qiáng)，逐漸接近戶籍人口的消費(fèi)水平?！标懡苋A認(rèn)為，特別是對(duì)于子女的教育消費(fèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大都不遺余力。這種類似的消費(fèi)，甚至?xí)母旧细淖兯麄冊(cè)诔擎?zhèn)生活的方式。

國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題組的研究報(bào)告曾指出，農(nóng)民工市民化的平均成本在8萬元左右。1億人在城鎮(zhèn)落戶，勢(shì)必帶來教育、醫(yī)療、社保等方面的多重消費(fèi)需求。

“此外，目前很多城鎮(zhèn)出現(xiàn)住房空置。對(duì)于中小城鎮(zhèn)而言，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過買房的方式落戶，也可以消化當(dāng)?shù)氐牟糠址康禺a(chǎn)庫存，對(duì)內(nèi)需拉動(dòng)作用巨大?！睂W(xué)者李國祥認(rèn)為。

1億人在城鎮(zhèn)落戶，對(duì)應(yīng)的是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資需求的增長。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)拉動(dòng)中國投資增長3.7個(gè)百分點(diǎn)。

“1億人在城鎮(zhèn)落戶，意味著需要更多的住房、交通、電力和燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施,必定會(huì)創(chuàng)造不少投資需求,也有助于化解鋼鐵、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能過剩?！睂W(xué)者丁元竹認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率的提高會(huì)帶動(dòng)城鎮(zhèn)生活基本設(shè)施的完善和公共服務(wù)均等化的需求?！拔覈擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上還算不錯(cuò)，關(guān)鍵要在公共服務(wù)配置均等化方面下功夫?！睆堒噦フf。

有專家指出，從目前的城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平測(cè)算，對(duì)于現(xiàn)有流動(dòng)人口，至少需要1萬所小學(xué)和50萬張醫(yī)院床位投資建設(shè)?？梢娫谡麄€(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，教育和醫(yī)療保障建設(shè)的投資市場(chǎng)空間廣大。

丁元竹建議，提升基本公共服務(wù)設(shè)施的投資重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向中小城鎮(zhèn)。“大中城市的生態(tài)環(huán)境壓力較大，學(xué)校、醫(yī)院等投資可以向中小城鎮(zhèn)配置?！?/p>

深化戶籍改革須重點(diǎn)突破

2015年12月，《居住證暫行條例》正式公布，自2016年1月1日起施行。這對(duì)于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和深化戶籍制度改革，都具有標(biāo)志性意義。

“十三五”規(guī)劃建議中指出，深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)?？梢哉f，深化戶籍制度改革的成效，直接關(guān)系到這1億人能否落戶城鎮(zhèn)，以及落戶質(zhì)量如何。這項(xiàng)改革的兩大重點(diǎn)，一是解決“城鎮(zhèn)接納能力”問題，二是解決“流出地權(quán)益保障”問題。

“深化戶籍制度改革，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的過多權(quán)益和福利，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)全部常住人口?！标懡苋A說，在戶籍制度改革尚無法一步到位的情況下，實(shí)施居住證制度，已成為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由“戶籍人口”向“常住人口”擴(kuò)展的一項(xiàng)重要手段。

2010年，廣東省開始實(shí)施居住證制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口憑借居住證可享受職業(yè)培訓(xùn)、社保、疾病防治、計(jì)劃生育、法律服務(wù)援助、公共就業(yè)、職業(yè)資格證考試等權(quán)益和公共服務(wù)。同時(shí)，也可以居住證為載體，通過積分方式實(shí)現(xiàn)入戶和子女入學(xué)。丁元竹認(rèn)為，實(shí)施居住證制度，對(duì)廣東省的人口管理和社會(huì)管理以及社會(huì)體制改革，都產(chǎn)生了非常重要的影響。

然而，居住證制度在實(shí)踐中也暴露出一些深層次問題。陸杰華表示，比如部分地區(qū)申領(lǐng)條件偏高。合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)是大多數(shù)城市的申領(lǐng)要求，但一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既無法繳納社會(huì)保險(xiǎn)，也很難提供租房合同，這就使他們無法達(dá)到申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件。

再如，各地居住證承載的福利與國家相關(guān)規(guī)定的銜接問題。對(duì)于特大城市而言，根據(jù)國家規(guī)定，憑居住證就可以享受規(guī)定的各項(xiàng)基本公共服務(wù)，為避免財(cái)政負(fù)擔(dān)增加、人口繼續(xù)膨脹等后果，特大城市必然會(huì)選擇提高申領(lǐng)居住證和通過積分落戶的門檻。

居住證制度能否真正顯效，關(guān)鍵點(diǎn)之一就是“錢從哪里來”。要想解決這1億人口落戶城鎮(zhèn)后的基本公共服務(wù)，就需要有公共財(cái)政資金和政策的支持。對(duì)此，“十三五”規(guī)劃建議中提出，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。簡稱“雙掛鉤”。

近年來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協(xié)調(diào)方面，做了許多有益的探索。比如在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對(duì)常住人口超過戶籍人口的部分進(jìn)行了一定比例的折算，在一定程度上考慮了常住人口的因素。

丁元竹表示，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，既是中央地方共擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，又是激勵(lì)地方政府，特別是財(cái)政能力不足的地方政府提高戶籍人口比例的舉措，幫助當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和相關(guān)體系建設(shè)。

“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制,則是既承認(rèn)城鎮(zhèn)化中地方政府對(duì)于土地空間的合理訴求，又將這種訴求與‘人的城鎮(zhèn)化’激勵(lì)相容，避免過去的‘土地城鎮(zhèn)化’，防止出現(xiàn)亂鋪攤子、亂占耕地的現(xiàn)象。”丁元竹說。

“‘雙掛鉤機(jī)制’主要是解決地方政府的改革動(dòng)力問題?！崩顕檎J(rèn)為，“只有把‘事’與‘費(fèi)’真正掛上鉤，才能激勵(lì)地方政府?dāng)U大公共服務(wù)供給，提升公共服務(wù)水平。這1億人也才能夠真正在城里落下戶、扎下根?！?/p>

解決“城鎮(zhèn)接納能力”的同時(shí)，還要解決“流出地權(quán)益保障”問題?！爱?dāng)前，涉及農(nóng)村的改革和戶籍制度改革的協(xié)同性還不夠?！睆堒噦フf，雖然戶籍制度改革意見專門指出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但具體怎樣保護(hù)、如何操作，還需進(jìn)一步研究。

李國祥也認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等原屬于農(nóng)民的權(quán)利，如果處理得好，就可以化解社會(huì)矛盾，否則容易產(chǎn)生沖突。目前，各地出臺(tái)的政策正在努力保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后的權(quán)益，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遺留在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益，則成為下一步的規(guī)制重點(diǎn)。

（《瞭望》2016年第4期、《人民日?qǐng)?bào)》2016.2.2等）