柳長順，楊彥明，戴向前，王志強(qiáng)

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

取水權(quán)與取水許可證期限研究

柳長順1，2，楊彥明1，戴向前1，王志強(qiáng)1

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

取水權(quán)；許可證；期限；建議

水法第四十八條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，獲得取水權(quán)?！度∷S可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）第二十五條規(guī)定，取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年，有效期屆滿，需要延續(xù)的，取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿45日前向原審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，原審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前作出是否延續(xù)的決定。目前對(duì)取水權(quán)與取水許可證期限有不同的理解。

一、取水權(quán)的接續(xù)性受法律法規(guī)保護(hù)

按照有關(guān)規(guī)定，盡管取水許可證具有期限，但取水權(quán)可以延續(xù)，具有接續(xù)性，一定程度上具有長期性、穩(wěn)定性，受行政許可法、水法等法律法規(guī)保護(hù)。行政許可法第八條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”。第五十條規(guī)定“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。但是法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)”。行政許可的延續(xù)，是對(duì)行政許可有效期的延長，不涉及對(duì)行政許可內(nèi)容的改變，一般來說行政機(jī)關(guān)對(duì)延續(xù)申請(qǐng)的審查程序較初次申請(qǐng)的審查程序簡單，如果法律、法規(guī)沒有修改，或者客觀情況沒有變化，被許可人又沒有違法的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以延續(xù)。

上述規(guī)定體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是國家行政管理的一項(xiàng)基本原則，其基礎(chǔ)是公眾對(duì)國家及國家權(quán)力的信任，其基本內(nèi)涵是公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，不得隨意變更或者撤銷，具有明確穩(wěn)定的預(yù)期。《條例》明確取水許可證可以依法延續(xù)。根據(jù)信賴保護(hù)原則，只要用水單位或個(gè)人履行法定義務(wù)，就可以繼續(xù)擁有依法取得的取水權(quán)，可以持續(xù)、穩(wěn)定地取用水，這樣取水權(quán)就具有事實(shí)上的長期性、穩(wěn)定性。

二、現(xiàn)行取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理符合我國國情水情和國際做法

我國取水許可證期限的設(shè)定綜合考慮了水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、取用水結(jié)構(gòu)等情況的變化及其規(guī)律。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，水資源供需矛盾長期存在，歷次國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)水資源節(jié)約保護(hù)提出更高要求，全社會(huì)用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，用水效率持續(xù)提高，用水水平5年左右發(fā)生一次較大變化。如“十二五”期間全國萬元工業(yè)增加值用水量和萬元GDP用水量分別下降35%和31%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高6%。這些變化均要求對(duì)取水條件重新進(jìn)行審查，以保障水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此對(duì)取水許可證規(guī)定5~10年期限并進(jìn)行延續(xù)管理符合我國國情水情，符合取用水變化基本規(guī)律。

從世界范圍看，為了控制用水總量和規(guī)范用水方式，實(shí)行取水許可管理的國家普遍對(duì)取水許可證設(shè)置合理的期限。以色列每年對(duì)取水許可進(jìn)行審核，即期限為1年。韓國地下水的開發(fā)利用許可期限為5年，如果延期，延長期為5年。澳大利亞取水許可證期限為5~15年。英國取水許可證期限為6~18年。日本許可水權(quán)（水力發(fā)電水權(quán)除外）每10年更新一次。俄羅斯聯(lián)邦國家所有的水體用水許可期限分為兩類，短期使用期限為3年,長期使用期限為3~25年。從國內(nèi)外對(duì)比來看，我國對(duì)取水許可證規(guī)定5~10年期限是合理的。

三、現(xiàn)行取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理可以有序維護(hù)取水權(quán)的穩(wěn)定性

取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理基于對(duì)取水單位或者個(gè)人履行義務(wù)的審核，旨在規(guī)范取用水行為，并進(jìn)一步保障合理取用水權(quán)益，有效維護(hù)取水權(quán)的穩(wěn)定性。

取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理是在不確定性和風(fēng)險(xiǎn)條件下進(jìn)一步保障合理取用水的重要措施。目前全國各地取水許可延續(xù)審核的主要依據(jù)是用水單位或者個(gè)人近3~5年的實(shí)際計(jì)量取用水量和繳納的水資源費(fèi)或水費(fèi)票據(jù)記錄、取水項(xiàng)目的用水計(jì)劃執(zhí)行情況、行業(yè)用水水平、產(chǎn)品用水定額等。如果用水單位或者個(gè)人落實(shí)了水資源論證報(bào)告提出的相關(guān)要求，安裝了計(jì)量設(shè)施并按時(shí)繳納水資源費(fèi)，用水符合定額要求，取水許可證有效期屆滿前履行一定手續(xù)即可換證延續(xù)，對(duì)合理用水權(quán)進(jìn)行再次確認(rèn)和賦權(quán)。近年來氣候變化影響加劇，水資源系統(tǒng)不確定性增加，時(shí)空分布不均更加突出，同時(shí)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)用水節(jié)水提出更高要求。在審核取水許可證延續(xù)申請(qǐng)時(shí)，需要重點(diǎn)審核許可水量，核減用水效率不高的單位或者個(gè)人的許可水量，有明確的政策要求，非暗箱操作，不具歧視性。通過最嚴(yán)格的定期延續(xù)審核工作，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)變化條件下所有取用水單位或者個(gè)人的合理用水權(quán)益，消除不合理用水和取水權(quán)沖突，不但不會(huì)削弱取水權(quán)穩(wěn)定性，反而提高了取水權(quán)的時(shí)效性，增強(qiáng)了穩(wěn)定預(yù)期。

當(dāng)前我國正處于取水許可證延續(xù)的高峰期。2013年全國審批和發(fā)放取水許可證共計(jì)4.85萬套，其中延續(xù)取水許可證3.43萬套。2014年全國審批和發(fā)放取水許可證共計(jì)3.53萬套，其中延續(xù)取水許可證1.95萬套。實(shí)踐證明如此大規(guī)模辦理取水許可證延續(xù)工作，沒有引發(fā)取水權(quán)糾紛，也沒有對(duì)水權(quán)交易造成阻礙。

四、現(xiàn)行取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理對(duì)水權(quán)交易無實(shí)質(zhì)性限制

從水權(quán)交易與取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理實(shí)施具體聯(lián)系看，無論是在程序意義上還是在實(shí)體意義上二者都不沖突。取水許可證期限及其延續(xù)管理是政府對(duì)取水單位或者個(gè)人的行政行為，水權(quán)交易則是不同取水單位或者個(gè)人合同關(guān)系之上的市場行為。期限和延續(xù)管理是在合同關(guān)系之外進(jìn)行，既不影響對(duì)取水權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期，也不影響保障取水權(quán)穩(wěn)定的管理程序，不會(huì)限制水權(quán)交易。

其一，水權(quán)交易依賴于交易雙方對(duì)取水權(quán)穩(wěn)定性的合理預(yù)期，這種預(yù)期不受取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理的影響。根據(jù)信賴保護(hù)原則，取水許可管理本以保護(hù)合理取用水及其權(quán)利穩(wěn)定性為宗旨；在依法合理取用水和按照最嚴(yán)格水資源管理要求進(jìn)行必要調(diào)整之外，取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理并沒有增加政府部門的自由裁量權(quán)，不會(huì)弱化取水權(quán)的穩(wěn)定性。實(shí)踐證明，取水單位或者個(gè)人對(duì)政府部門公正實(shí)施法律、保護(hù)合法取用水權(quán)益抱有信心和期望。在水資源系統(tǒng)本身發(fā)生變化和實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理普遍要求造成的風(fēng)險(xiǎn)之外，取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理并沒有額外強(qiáng)加其他不確定性，而上述風(fēng)險(xiǎn)是取水單位或者個(gè)人本應(yīng)承擔(dān)的。取水許可證期限是明確的，在水權(quán)交易中可以提前預(yù)知，且這個(gè)期限并不排除其持續(xù)穩(wěn)定性。水利部新近出臺(tái)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》明確規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方與受讓方約定的交易期限超出取水許可證有效期的，審批受讓方取水申請(qǐng)的取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同原取水審批機(jī)關(guān)予以核定，并在批準(zhǔn)文件中載明。在核定的交易期限內(nèi)，受讓方只要依法申請(qǐng)，其取水許可證可優(yōu)先予以延續(xù)。因此，水權(quán)交易雙方在評(píng)估取水權(quán)價(jià)值及其穩(wěn)定性的時(shí)候，基于法律本身的合理預(yù)期，而取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理并不影響這種預(yù)期。

其二，水權(quán)交易中取水權(quán)的變化通過取水許可管理程序得以體現(xiàn)，不受延續(xù)管理的后續(xù)影響?！稐l例》第二十七條規(guī)定，依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝及節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可證有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓方的轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)報(bào)告審查、轉(zhuǎn)讓方和受讓方辦理取水許可證或者取水許可變更手續(xù)作出明確規(guī)定。水權(quán)交易中影響取水權(quán)穩(wěn)定性的問題和矛盾，通過審批和變更程序已經(jīng)解決，而不會(huì)留給后面的延續(xù)管理環(huán)節(jié)；延續(xù)管理按照變更后的取水許可對(duì)取水單位或者個(gè)人履行義務(wù)加以審核和確認(rèn)，并不特別區(qū)分取水許可是否來自水權(quán)交易，因此也談不上影響通過交易取得取水權(quán)的穩(wěn)定性。

五、相關(guān)建議

一是盡快出臺(tái)取水許可延續(xù)管理辦法?！稐l例》《取水許可管理辦法》《水權(quán)交易管理暫行辦法》對(duì)取水許可證到期延續(xù)程序作了原則性規(guī)定，但缺乏細(xì)化措施。近年來，長江水利委員會(huì)以及江蘇、山東、河北等地水行政主管部門出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，完善了取水許可延續(xù)管理的內(nèi)容和方式，實(shí)施效果得到用水單位或者個(gè)人的認(rèn)可。目前，水利部正在制定全國層面的規(guī)范性文件，建議要著重明確直接核發(fā)許可證、評(píng)估后核發(fā)許可證與不予核發(fā)許可證的具體情形，核減許可水量的計(jì)算規(guī)則，確定延續(xù)期限的用途分類體系，進(jìn)一步強(qiáng)化取水權(quán)穩(wěn)定性的社會(huì)預(yù)期。

二是進(jìn)一步明確水權(quán)交易合同期限和取水許可證期限之間的關(guān)系?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方取水許可變更登記與受讓方辦理取水許可證作出明確規(guī)定，對(duì)于交易期限超出取水許可證期限的情況也有針對(duì)性的規(guī)定。建議進(jìn)一步明確水權(quán)交易中取水權(quán)期限與取水許可證期限的關(guān)系，即前者基于商業(yè)合同關(guān)系，后者基于行政法律規(guī)定，交易的取水權(quán)期限不是無條件的，而是必須服從于取水許可證期限設(shè)定及其延續(xù)管理制度，并按照特定條件，在依法合理取水的前提下、通過取水許可延續(xù)管理制度得以實(shí)現(xiàn)。 ■

責(zé)任編輯 李建章

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：1000-1123（2016）19-0047-02

2016-09-19

柳長順，教授級(jí)高級(jí)工程師。