（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水資源稅改革是一項重要制度創(chuàng)新
——析《水資源稅改革試點暫行辦法》

王冠軍，戴向前，王志強

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水資源稅；改革；制度創(chuàng)新

財政部、國家稅務總局、水利部聯(lián)合印發(fā)《水資源稅改革試點暫行辦法》（財稅〔2016〕55號，下稱《辦法》），明確從2016年7月1日起在河北省實施水資源稅改革試點，具體實施辦法由河北省人民政府制定。水資源稅改革是落實黨中央、國務院決策部署，促進水資源節(jié)約保護和合理利用的重要舉措，是加強水資源管理的重要制度創(chuàng)新。深刻領會改革精神，深入研究重大問題，積極推進試點工作，必將有利于我國節(jié)水型社會建設。

一、水資源稅改革是國家資源稅改革的重要組成

黨的十八大以來，黨中央、國務院全面部署推進資源稅改革，水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，因此作為資源稅改革的一項重要任務。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。2014年水資源稅費改革列為落實中央關于保障水安全重要部署的任務之一?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“加快資源稅改革”。2015年《水污染防治行動計劃》要求加快推進資源稅稅費改革工作。《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求“加快資源稅從價計征改革，清理取消相關收費基金，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。同年，財政部、國家稅務總局、水利部組織開展水資源稅費改革方案研究，成果納入資源稅改革方案一并實施。

2016年5月9日，財政部和國家稅務總局聯(lián)合印發(fā)《關于全面推進資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53號，以下簡稱《通知》），要求逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅。同日印發(fā)《辦法》，明確在河北省開展水資源稅改革試點。

二、借力稅收的強制性有利于更好落實水資源有償使用制度

水資源費征收三十多年來得到社會各界的廣泛認同和支持。國務院2006年出臺了《取水許可和水資源費征收管理條例》，有關部門制定了《水資源費征收使用管理辦法》《關于水資源費征收有關問題的通知》等規(guī)范性文件，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了水資源費征收管理辦法，水資源費征收機制不斷完善，征收規(guī)模不斷擴大，截至2014年年征收規(guī)模達到164億元。但是應清醒地看到水資源有償使用制度還存在的一些問題：征收范圍覆蓋不全，征收標準偏低，征收率、用水計量率不高，促進水資源合理開發(fā)利用、節(jié)約保護的經(jīng)濟杠桿作用有待進一步發(fā)揮。

本次河北水資源稅改革試點，通過“改名變姓”，在多年水資源費征收管理實踐基礎上，開征水資源稅，由省政府細化分類征收范圍或提出征收標準建議，由稅務機關征繳水資源稅，仍由水行政主管部門承擔取用水管理基礎工作。通過借力稅收的強制性和部門協(xié)作合力，將更好地推動水資源有償使用制度完善和落實，進一步體現(xiàn)國有資源有償使用，促進水資源可持續(xù)利用。

三、《辦法》適用于河北，著眼于為全國提供試點經(jīng)驗

從資源稅改革趨勢看，水資源稅改革將在河北試點基礎上全面推行。2016年財政部、國家稅務總局聯(lián)合印發(fā)的《通知》強調(diào)：鑒于取用水資源涉及面廣、情況復雜，為確保改革平穩(wěn)有序?qū)嵤?，先在河北省開展水資源稅試點；在總結試點經(jīng)驗基礎上，財政部、國家稅務總局將選擇其他地區(qū)逐步擴大試點范圍，條件成熟后在全國推開。

《辦法》第二條雖然明確規(guī)定本辦法適用于河北省，但并不是為河北省“量身定制”的，而是適用于全國的普遍性規(guī)定。關于征收對象，《辦法》明確規(guī)定為地表水和地下水，其中地表水包括雪山融水等水資源，主要針對西藏、新疆、青海、云南等高海拔地區(qū)。關于農(nóng)業(yè)用水開征水資源稅，《辦法》規(guī)定超過規(guī)定限額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水，從低制定稅額標準。目前全國有 10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了農(nóng)業(yè)用水限額標準，而河北省尚未出臺限額標準。關于分配體制，《通知》明確水資源稅仍按水資源費中央與地方1∶9的分成比例不變；河北省在繳納南水北調(diào)工程基金期間，水資源稅收入全部留給河北。這一規(guī)定適用于南水北調(diào)工程受水區(qū)及其他省區(qū)?！掇k法》其他規(guī)定同樣適用于全國。

四、授權地方探索，著力破解水資源稅改革中的難題

《辦法》對水資源稅改革相關問題作了原則規(guī)定，其中涉及的人員安置、地方水資源節(jié)約保護經(jīng)費、征收機關、征收標準等難題，授權地方探索、積累經(jīng)驗。

一是人員安置問題。目前全國形成了比較穩(wěn)定的水資源費征管隊伍，大約6萬人，其中河北省近5 000人。水資源稅改革后，可能會出現(xiàn)原有征管機構壓縮編制、部分人員下崗分流等問題。《辦法》要求：對原有水資源費征管人員，由地方政府統(tǒng)籌做好安排。在試點過程中，要密切跟蹤人員安置情況以及對基層水資源管理帶來的影響，研究水資源管理機構編制問題，確?；鶎铀Y源管理工作和相關人員待遇不受影響。

二是地方水資源節(jié)約保護經(jīng)費保障問題。長期以來，水資源費是地方開展水資源節(jié)約、保護和管理的主要經(jīng)費渠道。水行政主管部門擔負著實行最嚴格水資源管理制度的各項工作，涉及取水許可、水資源論證、節(jié)約用水、水資源保護等各個方面。推進水資源稅改革，如果相關投入政策不能及時調(diào)整到位，可能對水資源管理工作帶來嚴重影響?！掇k法》要求：水資源稅改革試點期間，水行政主管部門相關經(jīng)費支出由同級財政預算統(tǒng)籌安排和保障。在試點過程中，受地方財力等限制，可能出現(xiàn)低水平的保障等問題。建議在具體實施辦法中明確按需安排相關經(jīng)費，原則上不得低于現(xiàn)有保障水平，并保持合理的增幅。

三是稅務征收機關與水行政主管部門銜接問題。當前，我國水資源費征管主要是按照取水許可審批權限，由地方水行政主管部門收取。《辦法》明確河北省區(qū)域內(nèi)取用水的水資源稅由取水審批部門所在地的地方稅務機關征收，流域管理機構審批取用水的水資源稅由取水口所在地的地方稅務機關征收，基本保持了權限層級的一致性。但地方稅務機關、地方水行政主管部門、流域管理機構在信息交流、審核納稅人相關申報材料等方面仍需密切協(xié)作配合。在試點過程中，可能出現(xiàn)取水許可審批、監(jiān)管以及水資源稅征收機關的有效配合與銜接問題，要密切跟蹤實施情況，適時研究建立協(xié)作征稅機制等問題。

四是征收標準問題?！掇k法》明確了取用水分類體系、水資源稅最低征收標準、從低與從高征收標準、免征范圍，具體取用水分類及適用稅額標準由河北省人民政府提出細化建議。在試點過程中要及時評估政策實施效果，總結經(jīng)驗，特別要關注水資源稅的征收對于地下水壓采的作用等。

五、積極開展水資源稅改革相關重大問題研究和探索

水資源稅改革是一項系統(tǒng)工程，目前面臨一些亟待研究解決的問題。

1.抓緊研究全國水資源稅征收標準

2013年，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部印發(fā)了《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，明確各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十二五”期末水資源費征收標準，目前各地已按要求調(diào)整到位，為水資源稅改革奠定了很好的基礎?！掇k法》規(guī)定河北試點的地表水、地下水水資源稅征收標準，基本沿用了上述文件的規(guī)定。建議盡快研究明確全國“十三五”水資源費最低標準。在制定征收標準時，應充分考慮落實最嚴格水資源管理制度的需要，進一步完善分水源、分行業(yè)的標準，為擴大水資源稅試點范圍和全國推開提供基礎支撐。

2.處理好水資源稅、費、金的關系

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度”。目前，水利部按照中央要求正在組織開展水資源有償出讓制度研究，其中一個重要制度設計是通過繳納水資源出讓金有償獲得水權。這樣，隨著水資源有償出讓、水資源稅等改革深入推進，未來一段時間取用水將出現(xiàn)同時繳納水資源費（稅）、水資源出讓金的情況。處理好稅、費、金三者間的關系，既體現(xiàn)水資源的稀缺性和生態(tài)價值，又兼顧用水戶的承受能力，促進水資源優(yōu)化配置、高效利用、節(jié)約保護，是亟須研究的問題。建議及時跟蹤河北試點進展，剖析水資源稅、費、金改革面臨的問題以及對水資源管理的影響等，統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進各項改革。

3.探索農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅

我國農(nóng)業(yè)用水量大，占到全國總用水量的60%以上，但農(nóng)業(yè)用水水資源費僅占征收總額的0.52%，相當一部分省區(qū)未征收；農(nóng)業(yè)用水效率偏低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.53，節(jié)水潛力巨大。征繳農(nóng)業(yè)用水水資源稅，既充分體現(xiàn)國有資源的有償使用，也有利于促進水資源的高效利用和節(jié)約保護，但涉及問題眾多：一是用水結構復雜，包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等多個行業(yè)；二是用水性質(zhì)多樣，既有體現(xiàn)保障國家糧食安全的“公益性”用水，又有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增產(chǎn)創(chuàng)收的“經(jīng)營性”用水，還有兩者兼有的“準公益性”用水；三是稅額標準制定不易，要考慮不同水源、不同用水結構，同時要兼顧用水戶承受能力；此外，還涉及農(nóng)業(yè)用水限額確定、限額內(nèi)開征等問題。建議專題研究農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅相關問題，為有關部門決策提供參考。 ■

責任編輯 李建章

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2016-09-28

王冠軍，副主任，研究員。