文/張玨芙蓉

加快媒體融合法律規(guī)制建設的對策

文/張玨芙蓉

任何行業(yè)的發(fā)展都離不開科學完善的規(guī)制體制，傳媒行業(yè)自然也不例外。我國傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是媒介融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更是需要政府的正確引導，但如何尋求最佳的突破點和契合點，既可以推動傳媒行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又不會對其帶來束縛，是目前需要深入思考的話題。對此，本文在簡要概述媒體融合法律規(guī)制建設現(xiàn)狀的基礎上，分析了當前媒體融合的法律規(guī)制難點，并重點探討了加快媒體融合的法律規(guī)制建設路徑，以期對業(yè)內同仁和學者帶來一定思考和啟發(fā)。

媒體融合 法律規(guī)制 建設路徑

2014年8月18日，《關于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導意見》（下稱《意見》）正式通過并出臺?！兑庖姟穼π聲r期如何推動媒體發(fā)展做出了戰(zhàn)略性指示和部署，如何加快媒體融合發(fā)展已經(jīng)成為各界關注的焦點。但是，作為媒體融合創(chuàng)新管理的核心內容，有關媒體融合法律規(guī)制的理論研究卻落后于媒體融合的現(xiàn)實發(fā)展，存在明顯的滯后性。因此，加快媒體融合法律規(guī)制建設具有非常重要的必要性和迫切性。

一、媒體融合法律規(guī)制的現(xiàn)狀

2014年，我國媒體融合取得了很大成效，屢有突破，創(chuàng)新不斷，但傳統(tǒng)媒體也陷入了全媒體時代的轉型困境，亟需法律和政策層面的引導扶持。此外，新興媒體領域負面信息和版權侵權等問題嚴峻，對現(xiàn)行法律法規(guī)的合理性提出了新的質疑和挑戰(zhàn)。為此，政府將加快媒體融合提升到國家戰(zhàn)略高度，有關加快媒體融合發(fā)展的政策不斷出臺，為媒體融合發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境。

2014年上半年，在經(jīng)過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）、《關于促進信息消費擴大內需若干意見》、廣播影視業(yè)“營改增”試點等充分的政策預熱后，同年8月18日，《意見》正式通過并出臺，成為深化媒體融合法律規(guī)制層面的一把利器，為新型媒體集團的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。此外，《決定》提出加強互聯(lián)網(wǎng)領域立法，構建完善的有關互聯(lián)網(wǎng)服務、安全和管理的法律法規(guī)體系，對網(wǎng)絡行為加以全面的科學引導。不難發(fā)現(xiàn)，我國政府已經(jīng)下決心提高互聯(lián)網(wǎng)管理的法制水平，以期為媒體深入融合提供強有力的法律保障。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”理念廣泛普及的背景下，2015年度《政府工作報告》再次強調，要進一步加快互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等與現(xiàn)代生產(chǎn)制造業(yè)的結合，全面拓展新媒體的發(fā)展空間，并為媒體融合法律規(guī)制的落實提供技術支撐。

二、媒體融合法律規(guī)制的難點

1.行政規(guī)制與法律規(guī)制平衡性難點。在媒體融合領域，行政規(guī)制與法律規(guī)制并存，兩者對媒體融合發(fā)展都具有重要的規(guī)范與引導作用。但是兩者各有特征，對媒體融合的作用也有很大區(qū)別。法律規(guī)制具有強制性和穩(wěn)定性，內容規(guī)定全面具體，可以為媒體融合提供強有力的法治保障，是避免行政權力膨脹的有效手段。但法律規(guī)制也存在過于僵化、天然滯后的弊端。而行政規(guī)制具有靈活性、原則性和整體性特征，適合于行政部門對媒體融合展開及時調整，可以靈活應對媒體融合發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題。長期以來，我國對傳媒行業(yè)的規(guī)制都以行政規(guī)制為主。2014年以來，政府先后在《決定》《意見》等政策性文件中提出加快媒體融合發(fā)展的要求，為媒體融合發(fā)展提供了政策指引和扶持。但是，行政規(guī)制也很容易成為阻礙媒體融合發(fā)展的“絆腳石”，如現(xiàn)行的四級廣播體制，在跨區(qū)域融合方面帶來“各自為政”的問題。這種媒介管理模式，成為媒介跨地區(qū)、跨平臺融合的桎梏，加劇了傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟舉步維艱的局面。因此，在媒體融合的法律規(guī)制建設中，如何處理好行政規(guī)制和法律規(guī)制的關系，就成為了難點。

2.輿論功能與市場發(fā)展平衡性難點。為了提高意識形態(tài)安全性，我國政府始終對傳媒行業(yè)采取嚴苛的市場準入機制。我國的傳媒行業(yè)具有事業(yè)和企業(yè)的雙重身份，而法律對傳媒產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權關系、利益關系和市場關系等方面的規(guī)范，可以有效確保其可持續(xù)發(fā)展。換句話說，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開法律規(guī)制，尤其是在傳媒市場化發(fā)展的當下。但是，媒體作為黨政喉舌，肩負著輿論監(jiān)督和引導的重要職責，必須要確保輿論導向的正確性。為了構建社會主流價值體系，維護意識形態(tài)安全，傳媒市場準入機制非常嚴格，甚至連運營主體改制上市都有著嚴格要求。過于強調傳媒的輿論功能，必然會限制其市場化發(fā)展，帶來媒體融合步伐緩慢和市場培育落后等問題。

3.行業(yè)利益與部門利益平衡性難點。在媒體融合發(fā)展過程中，不同利益主體之間的沖突，對媒體融合的深入開展形成了重重阻礙。以三網(wǎng)融合來講，早在2009年“兩會”期間，三網(wǎng)融合就被正式寫入政府工作報告。并且政府在全國多個重點城市開展相關領域的試點工作。但截至目前，三網(wǎng)融合并沒有取得預期良好成效和實質性突破，而造成這一局面的根源就是廣電與電信的利益博弈相持不下。兩大利益主體都擔心自身利益受損，于是在融合中也必然處處掣肘。更需要指出的是，隨著三網(wǎng)融合的深入開展，電信和廣電兩大行業(yè)在業(yè)務層面的交叉必然需要構建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，需要進行融合性的法律規(guī)制。但目前的法規(guī)規(guī)范，都屬于行政性文件，不具有行業(yè)普適性。而行政性文件不同程度地代表著部門利益，因此，根本無法從法律層面對三網(wǎng)融合加以有效規(guī)制，這就形成了行業(yè)利益與部門利益的平衡性難點。

三、加快媒體融合法律規(guī)制建設的建議

1.基于市場發(fā)展的法律規(guī)制。解決媒體融合法律規(guī)制建設中存在的問題，必須充分確保媒體的市場競爭力，實現(xiàn)傳媒輿論功能和市場發(fā)展之間的平衡。在2014年出臺的《意見》中，政府對媒體的企業(yè)制度作出了全面規(guī)定，為促進媒體融合發(fā)展營造了良好政策環(huán)境，對于所有媒體來講，只要具有輿論引導力、市場運營力，都應該得到法律法規(guī)層面的引領扶持。長期以來，我國政府過于強調媒體的事業(yè)屬性，但采取的事業(yè)單位、企業(yè)化管理模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)實的發(fā)展需要，管理方式不協(xié)調制約了其市場化發(fā)展。因此，在進行媒體融合法律規(guī)制建設時，不僅要充分考慮媒體輿論引導與市場發(fā)展的雙重屬性，而且要充分考慮媒體事業(yè)資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)的混合屬性。

2.針對媒體平臺的法律規(guī)制。近年來，有關內容為王還是平臺為王的爭論始終沒有停止，產(chǎn)生分歧的原因主要是觀察角度不同。從受眾角度出發(fā)，內容為王更為合適。而從媒體機構角度出發(fā)，平臺為王則更為專業(yè)。將媒體平臺作為媒體融合法律規(guī)制的一大對象更契合媒體融合發(fā)展的法律規(guī)制要求和目標。基于現(xiàn)代通訊技術的媒體產(chǎn)業(yè)模式，已經(jīng)成為媒體融合的核心驅動，如微博、微信等社交應用技術，都已經(jīng)催生巨大的產(chǎn)業(yè)鏈條，所以不管傳統(tǒng)媒體還是網(wǎng)絡媒體，創(chuàng)新媒體產(chǎn)業(yè)模式都要成為法律保護的對象。在全媒體時代，媒介平臺具有獨立的市場價值，并已經(jīng)成為新媒體產(chǎn)業(yè)鏈的核心端，所以針對媒體平臺的法律規(guī)制，要以推動其健康發(fā)展為主旨。

3.基于內生性組織的法律規(guī)制。要想打破行業(yè)利益與部門利益平衡性難點，一個可行的思路是，根據(jù)依法治業(yè)的原則，構建加快媒體融合發(fā)展的法律體系。因為法律能夠對媒體融合明確規(guī)制依據(jù)、標準、目標、機構和方式等，進而形成對傳媒業(yè)管理的強力支撐，只有這樣，才能超越行業(yè)利益格局，實現(xiàn)“高端監(jiān)管”。我國要學習西方發(fā)達國家的傳媒規(guī)制模式，要成立專門的傳媒管理部門，如此才能加強政府規(guī)制的針對性，實現(xiàn)行業(yè)規(guī)制的科學制定和全面落實。一直以來，媒介管理比較混亂，嚴重制約了傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，并造成了傳媒資源的大量浪費?；诖耍覈枰闪ｉT的傳媒管理部門，對各個環(huán)節(jié)加以協(xié)調引導。取消各級傳媒機構和管理部門的多頭管理，實行由政府牽頭和引導的綜合協(xié)調管理，以加強傳媒行業(yè)規(guī)制的針對性。這樣一來，不僅有利于有效解決各部門分歧，推動產(chǎn)業(yè)融合，而且有利于國家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的大政方針的全面貫徹與落實。

需要指出的是，媒體融合的法律規(guī)制并非全部內容。根據(jù)我國媒體融合的現(xiàn)狀和特征，媒體的輿論屬性不可改變，必須要保持正確的輿論導向，正如《意見》所指出的，要融合與管理兩不誤，要確保媒體融合發(fā)展方向的正確性。也就是說，媒體融合的法律規(guī)制要結合媒體融合發(fā)展實際，保持動態(tài)平衡，協(xié)調好行政規(guī)制與法律規(guī)制、輿論功能與市場發(fā)展、行業(yè)利益與部門利益之間的關系，以進一步推動媒體融合的深入開展。

作者單位 西南政法大學

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