岳巍

余景兵決定當(dāng)一回“出頭鳥”。他做出這個(gè)決定時(shí)，正是2016年元旦假期。

“事關(guān)我們企業(yè)甚至行業(yè)的未來生存發(fā)展問題，不站出來，將來就是個(gè)死。”余景兵對《中國新聞周刊》“吐槽”。

2015年12月30日，中國民用航空局官方網(wǎng)站發(fā)布了《使用民用無人航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》征求意見稿（以下簡稱《征求意見稿》），并計(jì)劃于2016年2月1日起實(shí)施。

《征求意見稿》甫一發(fā)布，在行業(yè)內(nèi)就引起較大爭議，尤其是其中關(guān)于“使用無人機(jī)經(jīng)營活動，需取得通用航空經(jīng)營許可”以及“購買或租賃不少于兩架的無人機(jī)，該無人機(jī)應(yīng)當(dāng)在中國登記、取得適航證”等前置條款。

該意見稿隨后引發(fā)了無人機(jī)相關(guān)企業(yè)以及業(yè)界相關(guān)人士的聯(lián)名上書，并建議民航局取消通用航空經(jīng)營許可前置審批。

聯(lián)名上書的發(fā)起人、全球鷹（深圳）無人機(jī)公司總裁余景兵認(rèn)為，征求意見稿操作性不強(qiáng)，“就連農(nóng)民用無人機(jī)打農(nóng)藥都要辦證且報(bào)批，這讓人難以理解。”

法律邏輯待理順

2000年，從北京航空航天大學(xué)本科畢業(yè)一年之后，余景兵到深圳發(fā)展。2005年，他創(chuàng)辦了自己的第一家公司，主要做液晶產(chǎn)品。10年之后，余景兵覺得公司需要尋找新的方向。在朋友的提示下，他將目光轉(zhuǎn)向無人機(jī)行業(yè)。

2015年3月開始調(diào)研，7月正式進(jìn)行工商注冊，余景兵成了無人機(jī)行業(yè)的新兵。

“沒有正式進(jìn)入的時(shí)候，覺得無人機(jī)行業(yè)看上去很美，調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)前景無限好，但是也有無數(shù)個(gè)坑。”余景兵對《中國新聞周刊》說。

015年10月20日，江蘇南通一架正在進(jìn)行航拍的無人機(jī)。圖/CFP

將要面對的“無數(shù)個(gè)坑”讓余景兵如履薄冰，每一步都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。他開始關(guān)注國家政策，尤其是針對無人機(jī)的，具體說就是關(guān)于行業(yè)管控的。

“政策也是需要考慮的風(fēng)險(xiǎn)之一，政策風(fēng)險(xiǎn)會直接導(dǎo)致行業(yè)沒法發(fā)展，前期的投資全都打了水漂兒。”余景兵說。

在余景兵計(jì)劃中，公司未來主要業(yè)務(wù)是農(nóng)業(yè)植保，包括研發(fā)制造用于農(nóng)業(yè)植保無人機(jī)，提供農(nóng)業(yè)植保無人機(jī)服務(wù)，以及培訓(xùn)相關(guān)駕駛員。

余景兵發(fā)現(xiàn)，想要找到一個(gè)做過兩三年甚至一兩年的有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)植保方面的無人機(jī)駕駛員，非常困難，“高薪都找不到，在這種情況下，我們需要先培訓(xùn)駕駛員?！?/p>

按照余景兵的計(jì)劃，先從培訓(xùn)入手，隨后有了產(chǎn)品和人，再去做相關(guān)的農(nóng)業(yè)植保服務(wù)。

不過，征求意見稿的一些條款讓他的計(jì)劃變得阻力重重。

《征求意見稿》中規(guī)定了無人機(jī)“經(jīng)營活動”的范圍：無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)、貨物（郵件）運(yùn)輸、空中噴灑（撒）、電力作業(yè)、航空探礦、航空攝影、空中拍照、 空中巡查、空中廣告、海洋監(jiān)測、氣象探測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等項(xiàng)目。

而要從事這些經(jīng)營活動，需要同時(shí)滿足十項(xiàng)準(zhǔn)入條件。這些條件中，除了與安全相關(guān)的普適性技術(shù)要求外，還包括：按照《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》的要求，取得通用航空經(jīng)營許可;活動主體應(yīng)為企業(yè)法人，企業(yè)的法定代表人為中國籍公民;購買或租賃不少于兩架的無人機(jī)，該無人機(jī)應(yīng)當(dāng)在中華人民共和國登記、取得適航證;所使用的航空無線電頻率應(yīng)符合國家及民航無線電管理法規(guī)和規(guī)定的要求;需在無人機(jī)上設(shè)置無線電設(shè)備的，應(yīng)取得民用航空器無線電臺執(zhí)照或相應(yīng)許可。

上述條件中，其核心條款是經(jīng)營許可證的取得。而相關(guān)企業(yè)申報(bào)通用航空經(jīng)營許可證時(shí)，必須提交的材料中包括“無人機(jī)的國籍登記證、適航證，需裝配的機(jī)載無線電臺的執(zhí)照”。

在余景兵看來，取得通用航空經(jīng)營許可證是“不可能完成的任務(wù)”。“取得經(jīng)營許可后，才能到工商注冊登記，但是要取得經(jīng)營許可，需要擁有無人機(jī)，但是沒有工商登記，又不能開銀行賬號對外付款買無人機(jī)?！?/p>

中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、北京法學(xué)會航空法學(xué)研究會常務(wù)副會長張起淮亦認(rèn)為，管理辦法應(yīng)該首先理順法律邏輯。

張起淮向《中國新聞周刊》表示，征求意見稿規(guī)定使用無人機(jī)開展通航經(jīng)營活動應(yīng)滿足取得通用航空經(jīng)營許可，所購買或者租賃的無人機(jī)在國內(nèi)登記、取得適航證，取得民用航空器無線電臺執(zhí)照或相應(yīng)許可等條件，審批手續(xù)的設(shè)置和先后順序，不適用于無人機(jī)企業(yè)現(xiàn)實(shí)情況，法律邏輯沒有理順，將使無人機(jī)企業(yè)合法合規(guī)管理陷入死循環(huán)。

無法可依

“如果不修改就執(zhí)行的話，許多企業(yè)就沒法搞了。單就一個(gè)適航證，沒有一兩年甚至兩三年的功夫去磨是搞不下來的?！庇嗑氨鴮Υ藨n心忡忡。

依據(jù)余景兵的經(jīng)驗(yàn)，適航證、電臺證和國籍證這三個(gè)證件沒有兩三年的時(shí)間拿不下來，相應(yīng)地，需要這三個(gè)證件才能申請的經(jīng)營許可證至少也要拖這么長時(shí)間，“這兩三年的時(shí)間里，企業(yè)怎么生存?！?/p>

按照余景兵的理解，無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)需要保證自己的產(chǎn)品在出售時(shí)就具有適航證、電臺證與國籍證。也就是說，這三個(gè)證件的取得是生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。而提供無人機(jī)服務(wù)的企業(yè)，則需要憑借這三個(gè)證件獲得通用航空經(jīng)營許可證。

包括余景兵的公司在內(nèi)的許多無人機(jī)企業(yè)，本身除了生產(chǎn)之外，同時(shí)還提供無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)與無人機(jī)相關(guān)服務(wù)，也就是說除了生產(chǎn)無人機(jī)，他們還從事無人機(jī)經(jīng)營活動。

這對于無人機(jī)企業(yè)來說，核心問題還是必須取得的“通用航空經(jīng)營許可證”。

基于這個(gè)核心問題，無人機(jī)應(yīng)不應(yīng)該劃入“通用航空”范疇，自然成為一個(gè)爭議的焦點(diǎn)。

中國對通用航空實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，未經(jīng)中國民用航空總局或其設(shè)立的民航地區(qū)管理局批準(zhǔn)，無法取得經(jīng)營許可權(quán)，任何單位和個(gè)人不得擅自籌建通用航空企業(yè)、購租通用航空器、從事通用航空經(jīng)營活動。而中國通用航空的審批周期長，程序復(fù)雜。

余景兵介紹，“現(xiàn)在真實(shí)的情況是，很多無人機(jī)屬于個(gè)人擁有，比如做農(nóng)業(yè)植保的農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)民，這些與通用航空的運(yùn)營企業(yè)不同，要求這些農(nóng)業(yè)合作社或者個(gè)體農(nóng)民取得經(jīng)營許可后再進(jìn)行工商注冊，幾乎沒有可操作性?！?/p>

一位不愿具名的擁有十年以上資歷的通航業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》表示，即便通航業(yè)內(nèi)部對于當(dāng)前的通航標(biāo)準(zhǔn)都“意見非常大”，無人機(jī)如果按照通航的辦法管理，“基本上90%以上的企業(yè)都要死掉”。

而這還不是唯一的難題。

無人機(jī)適航證與無線電許可，目前則是根本無法可依。依據(jù)《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》，當(dāng)前中國無人機(jī)適航管理是對無人機(jī)做適航檢查而不做適航審定，暫不辦理標(biāo)準(zhǔn)適航證，只對無人機(jī)頒發(fā)I類特許飛行證。

因此，對于中國無人機(jī)研制企業(yè)來說，取證所取的也是I類特許飛行證，而非標(biāo)準(zhǔn)適航證。當(dāng)前，關(guān)于無人機(jī)適航及無線電頻譜、電臺執(zhí)照的相關(guān)規(guī)定還沒有出臺，雖然工信部提供了一個(gè)三段公用頻率，但是民航無線電委員會辦公室到現(xiàn)在也沒有出文為無人機(jī)指認(rèn)頻率。

“也就是說，即便去辦了適航證和電臺證，也都算是臨時(shí)的，不是正式的標(biāo)準(zhǔn)證件，而用臨時(shí)證件怎么申請經(jīng)營許可證？”余景兵向《中國新聞周刊》表示。

聯(lián)名書

2016年元旦下午，余景兵將一些內(nèi)心感想分享給朋友們以后，在無人機(jī)企業(yè)的“朋友圈”里獲得熱烈響應(yīng)，隨后“朋友圈”決定聯(lián)合起來向中國民航局提意見。

提交給中國民航局的聯(lián)名書中包括三方面內(nèi)容：無人機(jī)行業(yè)需要監(jiān)管，業(yè)內(nèi)也呼吁相關(guān)部門能夠盡快制定監(jiān)管政策;但是不希望依照通用航空的管理辦法來對無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管;希望2月1日之前，這個(gè)管理辦法暫停執(zhí)行。

這份聯(lián)名意見以電子郵件形式發(fā)給管理辦法的起草單位中國民用航空局運(yùn)輸司并同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上公布。

隨信附上的是超過180個(gè)相關(guān)企業(yè)與個(gè)人簽名。

參與簽名的企業(yè)基本上都是中小型新興企業(yè)。對于余景兵們來說，已經(jīng)在行業(yè)內(nèi)排名靠前的大企業(yè)可以相對輕松地拿出資金安排人員甚至成立專門的部門來運(yùn)作與經(jīng)營許可相關(guān)的諸多事項(xiàng)，但是對于他們這些新興企業(yè)來說，這是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)，沉重到有可能完全將企業(yè)壓垮。

北京航空航天大學(xué)通用航空研究院副院長、通用航空產(chǎn)業(yè)研究中心主任高遠(yuǎn)洋接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，“對于民航局來講，根據(jù)新的情況，與時(shí)俱進(jìn)，出臺相關(guān)管理政策，是值得肯定的，也是非常必要的?！?/p>

不過高遠(yuǎn)洋同時(shí)認(rèn)為，出臺這樣的文件，需要充分考慮無人機(jī)的特點(diǎn)，不能照搬通用航空經(jīng)營許可的管理規(guī)定。

“完全照搬通用航空的管理辦法，就會把無人機(jī)行業(yè)管死。”高遠(yuǎn)洋對《中國新聞周刊》表示。

對于管理辦法本身，高遠(yuǎn)洋認(rèn)為需要改進(jìn)的地方主要在于，對于無人機(jī)經(jīng)營活動的管理需要有可操作性，同時(shí)門檻不要設(shè)計(jì)得過高。

張起淮認(rèn)為征求意見稿比照通用航空企業(yè)制定，并未針對無人機(jī)企業(yè)深入調(diào)研，原則性、概括性的條款無法落地，難以實(shí)現(xiàn)對無人機(jī)市場有序管理的目標(biāo)。

作為企業(yè)主，余景兵坦言希望能有有效監(jiān)管，“民航局也好，政府監(jiān)管單位也好，要對無人機(jī)進(jìn)行有效監(jiān)管，不然各種沒有認(rèn)證的飛機(jī)滿天飛，影響民航，乃至影響軍方?！钡麖?qiáng)調(diào)，這種嚴(yán)管，不是簡單地把通用航空的帽子戴到無人機(jī)頭上。

監(jiān)管者的澄清

業(yè)界的反彈令民航局運(yùn)輸司有些意外，雖然未在公開場合對于業(yè)內(nèi)的反對聲浪進(jìn)行解釋，但據(jù)知情人士透露，運(yùn)輸司還是在小范圍內(nèi)利用微信對《征求意見稿》的誤解進(jìn)行了澄清。

運(yùn)輸司解釋稱，擬出臺辦法的大背景是“媒體反映要加強(qiáng)對無人機(jī)管理、確保國家安全和飛行安全，引起國家重視后，責(zé)成民航局研究具體措施”。

因此民航局組織飛標(biāo)、適航、空管、運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)部門，“立足自身職責(zé)，統(tǒng)一步驟、分別制定無人機(jī)的相關(guān)管理文件”。

運(yùn)輸司透露其管理的思路是：依據(jù)民航法，要開展通用航空經(jīng)營活動，應(yīng)該取得經(jīng)營許可;取得許可的基本條件是，人員有執(zhí)照、無人機(jī)有證、使用空域符合規(guī)定，要有三者險(xiǎn)等等。

運(yùn)輸司還表示，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司關(guān)于無人機(jī)的人員資質(zhì)、運(yùn)行管理的文件已經(jīng)出臺;調(diào)整后的無人機(jī)適航管理文件正在制定中。運(yùn)輸司文件中的有關(guān)要求均與其保持一致，“只是有的大家見到了，有的還沒見”。

知情人透露，在微信上，民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人做出的解釋，最后提及：“余總（余景兵）所提意見中，有的具有討論余地，有的屬理解上有局限，有的則純屬沒看仔細(xì)”。

中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會執(zhí)行秘書長、無人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶直言，余景兵們的確對相關(guān)法律法規(guī)有“不是很了解”的地方，盡管站在自己行業(yè)利益角度上說出了一些問題，一些觀點(diǎn)的確“未必是對的”。

在柯玉寶看來，這一爭議的核心問題還是在“經(jīng)營許可”上。運(yùn)輸司出臺的管理辦法套用了通用航空的經(jīng)營許可制度，但是無人機(jī)作為特定新型的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)就這么直接套用，肯定有很多不適應(yīng)的地方。

柯玉寶向《中國新聞周刊》解釋稱，即便通用航空的經(jīng)營許可制度也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，1995年《民航法》中有這樣的規(guī)定，當(dāng)時(shí)因?yàn)楹娇展径际菄械?，為了避免過度投資，出臺相關(guān)條文，用經(jīng)營許可加以限制?！暗乾F(xiàn)在無人機(jī)生產(chǎn)以及服務(wù)企業(yè)95%以上都是民營企業(yè)，如果把20年前制定的對通用航空的規(guī)定套用到無人機(jī)身上，人為地設(shè)置一個(gè)門檻，對整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展確實(shí)不太好?！?/p>

“按照通用航空的管理辦法，要求至少要有兩架無人機(jī)，這就給許多中小企業(yè)造成很大的負(fù)擔(dān)，這不利于這個(gè)行業(yè)的充分競爭?！备哌h(yuǎn)洋也持有類似觀點(diǎn)。

柯玉寶表示，出臺管理辦法是必要的，但是管理是為了有序，有序是為了更好地發(fā)展，如果一個(gè)管理辦法出臺的結(jié)果是制約了這個(gè)行業(yè)的發(fā)展，那么這一管理的意義就不大了。

高遠(yuǎn)洋樂見民航局運(yùn)輸司通過《征求意見稿》的方式與業(yè)界溝通，也充分肯定公眾的參與熱情，但是他強(qiáng)調(diào)一種良性的互動更有利于對《征求意見稿》的修改。

1月6日，征求意見期限結(jié)束之前，余景兵等人的聯(lián)名書還沒有發(fā)送到民航局運(yùn)輸司郵箱的時(shí)候，他接到民航局運(yùn)輸司工作人員打來的電話，對方表示“領(lǐng)導(dǎo)想邀請你去座談”。

工作人員還說，將有5家企業(yè)人員參與座談。

但是，原本定在1月11日舉行的座談會并沒有如期舉行。運(yùn)輸司方面告知余景兵，“領(lǐng)導(dǎo)最近比較忙，時(shí)間待定?！?/p>

按《意見稿》的規(guī)定，管理辦法將在2月1日正式施行。1月8日，中國民航局運(yùn)輸司一位不愿具名的工作人員向《中國新聞周刊》透露，管理辦法的修改工作正在進(jìn)行中，而《征求意見稿》結(jié)尾處寫明的“2月1日正式施行”，“那是一個(gè)筆誤”。