李文靜

（安陽市殷墟管理處，河南　安陽　455000）

殷墟國家考古遺址公園建設(shè)與運營管理研究

李文靜

（安陽市殷墟管理處，河南安陽455000）

文章調(diào)查評估近年來殷墟考古遺址公園建設(shè)的進展與效果，總結(jié)殷墟考古遺址公園運營管理的經(jīng)驗與教訓，梳理遺址保護與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之間存在的矛盾，思考問題癥結(jié)之所在，為殷墟考古遺址公園的建設(shè)和運營管理提出一些策略性建議。

殷墟；考古遺址公園

國家考古遺址公園，是指以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遺址保護和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間。國家文物局于2010年、2013年相繼公布第一批、第二批24家國家考古遺址公園以及44家考古遺址公園立項單位。國家支持建設(shè)國家遺址公園，使多年來一直存在并不時激化的文物保護與經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展的矛盾在一定程度上得到了解決，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生活、美化城鄉(xiāng)環(huán)境、實現(xiàn)文化遺產(chǎn)永續(xù)傳承等方面取得了顯著的成效，受到社會廣泛關(guān)注和贊譽。殷墟自2010年被國家文物局公布為第一批國家考古遺址公園以來，各項工作取得了長足的進步。但是，在新的工作形勢下，如何建立起考古遺址公園有效運營管理機制，承擔整個殷墟大遺址的保護管理責任，處理好運營管理、保護展示、經(jīng)濟發(fā)展、民生改善等方面的問題，仍是擺在我們面前的一道全新的命題。

一、殷墟考古遺址公園建設(shè)與運營管理現(xiàn)狀

1.殷墟遺址管理體制現(xiàn)狀

與國內(nèi)多數(shù)大遺址相似，殷墟遺址的管理體制是典型的雙軌并行的分級屬地管理體制。在業(yè)務上接受自上而下的由中央到地方文化部門（文物部門）的垂直管理，即所謂的“條條管理”，為縱向多層級管理；在行政上接受所屬?。ㄊ?、區(qū)、縣）的分級領(lǐng)導，即所謂的“塊塊管理”，為橫向分部門管理。殷墟博物苑于1987年成立，2008年升格為殷墟管理處，為副縣級差供單位，隸屬安陽市文物局管理。作為殷墟遺址保護利用的常設(shè)機構(gòu)，主要工作職責是：擬定殷墟遺址保護、開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)有關(guān)部門批準后組織實施；承擔殷墟遺址旅游市場的開發(fā)與游客接待；承擔殷墟遺址區(qū)的日常維護、文物安全保衛(wèi)工作；承擔完善景區(qū)建設(shè)、服務設(shè)施建設(shè)工作。

2012公布的《殷墟遺址保護總體規(guī)劃》［修編］將殷墟遺址保護面積劃定為29.47平方公里，其中重點保護區(qū)面積14.07平方公里，一般保護區(qū)面積8.63平方公里，建設(shè)控制地帶面積6.77平方公里。殷墟遺址面積廣闊，除了文物保護展示外，所涉及的社會問題極為廣泛，諸如村莊搬遷安置、失地農(nóng)民再就業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等。殷墟考古遺址公園實際管理區(qū)域僅限于宮殿宗廟、王陵遺址區(qū)兩個開放區(qū)域，現(xiàn)行的“條狀”、“塊狀”管理體制極易造成“各行其道，獨行其事”的局面，產(chǎn)生“利益紛爭、責任推諉”的責、權(quán)、利不明的問題，根本無法統(tǒng)籌兼顧上述問題，這也是近年來殷墟遺址保護利用工作諸多矛盾的根源所在，已經(jīng)越來越不適應新時期遺址保護利用的要求，急需成立一個權(quán)威、統(tǒng)一的管理部門，統(tǒng)籌解決區(qū)域內(nèi)文物保護與民生發(fā)展問題。

2.殷墟遺址區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

殷墟遺址橫跨安陽市殷都區(qū)、北關(guān)區(qū)兩個行政區(qū)，大部分保護區(qū)集中在殷都區(qū)。殷都區(qū)轄區(qū)現(xiàn)有土地面積69.5平方公里，其中殷墟保護區(qū)及建設(shè)控制地帶約22平方公里，約占全區(qū)總面積的三分之一，再加上安鋼、電廠等國有大中型企業(yè)、南水北調(diào)工程等占地，全區(qū)可利用土地僅0.67平方公里，其余土地因無法發(fā)放規(guī)劃許可證和土地劃撥、出讓，致使招商項目無法落地，殷都區(qū)發(fā)展空間嚴重受限。再加上區(qū)財政收入長期依賴的鋼鐵產(chǎn)業(yè)也走向夕陽，近年殷都區(qū)各項經(jīng)濟發(fā)展指標在全省倒數(shù)。受文物保護限制，遺址區(qū)內(nèi)村莊仍以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為主，部分村莊有一定規(guī)模的蔬菜、果樹種植產(chǎn)業(yè)，但是生產(chǎn)效率不高，農(nóng)民增收不明顯。

殷都區(qū)也在致力尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，投入了大量的精力和財力規(guī)劃建設(shè)“殷墟國家大遺址公園”，包括殷墟大遺址主題公園、周邊旅游景區(qū)、開發(fā)建設(shè)區(qū)三部分。其中主題公園核心區(qū)9.2平方公里，包括殷墟宮殿區(qū)、王陵區(qū)、后岡區(qū)、洹北商城區(qū)；周邊旅游景區(qū)和開發(fā)建設(shè)區(qū)共40平方公里。在這份規(guī)劃中，殷都區(qū)曾主張將保護區(qū)外圍建設(shè)成為“休閑居住、商務會所、娛樂購物、游覽觀光、度假療養(yǎng)”等都市休閑旅居新城區(qū)，并將保護區(qū)村民全部搬遷至保護區(qū)外圍，農(nóng)民在新的文化園區(qū)就業(yè)。最終，這份規(guī)劃因為“太商業(yè)”，而被國家文物局否定。目前殷都區(qū)也沒有找到殷墟遺址區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新途徑，當?shù)夭糠指刹咳罕妼σ笮孢z址保護的態(tài)度變得消極和不滿。

3.殷墟遺址區(qū)內(nèi)群眾生活狀況

殷墟遺址保護區(qū)共涉及小屯、四盤磨、武官、大司空等28個行政村的土地，其中村落建筑位于遺址區(qū)內(nèi)的村落有20個。這20個村中，花園莊、范家莊已實施搬遷集中安置，其余 18個村共有人口19945人，5261戶，且這一數(shù)字仍在逐年增長（殷墟保護區(qū)范圍內(nèi)村莊的人口統(tǒng)計信息來源于安陽市殷商派出所、殷蒙派出所和北航派出所，統(tǒng)計時間截止到2014年8月）。

自2001年啟動殷墟申遺以來，保護區(qū)內(nèi)村民為申遺及殷墟保護做出了巨大貢獻和犧牲。保護區(qū)內(nèi)涉及殷都區(qū)的78家集體企業(yè)、門市、鋼材市場、木材市場全部被拆除，變成了綠化用地。按文物保護規(guī)定，殷墟保護區(qū)內(nèi)企業(yè)不能建，項目不能引，許多村莊集體收入由原來的幾十萬變成了幾乎為零。同時，各村莊人均耕地數(shù)量偏少，如小莊村居民人均耕地只有0.33畝，小屯村不足0.2畝，而王?？诖逯挥?.12畝，難以發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。由于殷墟遺址文化旅游經(jīng)濟尚未形成規(guī)模，游客較少，周邊農(nóng)村難以從中獲取利益，當?shù)剞r(nóng)民收入主要依靠外出打工。根據(jù)2013年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，保護區(qū)內(nèi)村民年人均收入為6340元，保護區(qū)外村民年人均收入為13417元，保護區(qū)內(nèi)村民收入水平明顯低于周邊地區(qū)。

目前，適婚年齡青年的住房問題是殷墟遺址區(qū)民眾最關(guān)心、矛盾最多的民生問題。由于人口增長，大量年輕人需要宅基地建房結(jié)婚，部分已婚青年因與父母甚至兄弟住在一起，也需要宅基地，村民對住房用地的需求不斷擴大，而各村土地資源嚴重不足，基本沒有可供分配的宅基地。當?shù)卣嗄陙頌楸Ｗo遺址實施行嚴格的禁建令、限建令，“只堵不疏”的思路也使群眾正常的住房需求長期得不到有效解決，導致土地利用中的不合理或違法利用行為越來越嚴重，殷墟遺址的完整性和真實性受到較大威脅。

4.殷墟考古遺址公園展示利用現(xiàn)狀

1982年安陽市政府在殷墟王陵區(qū)建成了“王陵館”，對1976年發(fā)掘的一批祭祀坑進行初步展示。1987年在殷墟宮殿宗廟區(qū)建成“殷墟博物苑”，將宮殿區(qū)的乙二十基址和婦好墓享堂基址，建成“茅茨土階”、“四阿重屋”式的仿殷宮殿建筑，其余夯土基址則是地下封存保護，地上用卵石或植被標識。2001-2006年殷墟申報世界文化遺產(chǎn)期間，對殷墟博物苑、王陵館進行了擴建，改進、增添了部分展示項目，建成了殷墟宮殿宗廟遺址區(qū)（面積430畝）、王陵遺址區(qū)（面積180畝）兩個展示區(qū)。宮殿區(qū)新建了車馬坑展廳、YH127甲骨窖穴展廳、甲骨碑廊等，對甲、乙、丙組以及54號建筑基址進行了保護與展示，與中國社會科學院考古研究所合作建成了“殷墟博物館”，對出土文物進行集中展示；王陵區(qū)對大墓進行了植被標識，對M260重新發(fā)掘建廳展示等；并對殷墟周邊環(huán)境進行了大規(guī)模的整治，分別在宮殿宗廟遺址和王陵遺址建成了2000余畝和500余畝的遺址公園。

殷墟遺址蘊含的價值極為豐富，雖然得到一定程度的闡釋與利用，但是隨著國內(nèi)外文化遺產(chǎn)保護展示理念與技術(shù)的日益進步，以及考古研究的不斷深入，殷墟目前保護、展示的內(nèi)容和方式，已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不足：展現(xiàn)的只是一些片段性遺存，且數(shù)量少、規(guī)模小，沒有把握住殷墟遺址的整體格局；各展廳、博物館的展覽經(jīng)過近十年的開放未進行更新，一成不變、缺少創(chuàng)新的陳展削弱了游客的興趣；缺少參與性、互動性展示項目，仍以靜態(tài)展示為主，學術(shù)味太濃，沒有做到寓教于樂、寓教于游。殷墟文化旅游仍是低端的門票經(jīng)濟，每年游客人數(shù)僅30萬人次、旅游收入1000余萬元，旅游要素形不成產(chǎn)業(yè)鏈條，對當?shù)亟?jīng)濟的貢獻極為有限。殷墟旅游規(guī)模經(jīng)濟效益與國內(nèi)甚至省內(nèi)的自然景觀景區(qū)、人文歷史旅游景區(qū)的收入無法相比，不僅形不成國內(nèi)觀光旅游目的地，也無法給當?shù)鼐用駧硌苌姆招允杖?，影響了當?shù)卣腿罕姳Ｗo遺址的積極性。

5.殷墟考古遺址公園基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

近年來，隨著自駕游的興起，全國許多旅游景區(qū)都在修建旅游專用道路。目前，安陽市尚未開通通往殷墟的專用旅游道路，從火車站、高鐵站、高速站口至殷墟的道路與市區(qū)主干道安鋼大道、人民大道相重合，通行能力不足、交通擁堵；殷墟停車場面積較小，僅5000平方米，旅游淡季基本能夠滿足游客需求，但每到節(jié)假日殷墟宮殿宗廟區(qū)停車場“車滿為患”，附近小屯村民也在道路兩旁私拉圍線，劃地收錢，游客與村民因停車造成的沖突已成為殷墟旅游投訴的重災區(qū)，直接損害了游客的財產(chǎn)、人身安全，也給殷墟、安陽城市形象造成了嚴重的負面影響。

殷墟宮殿宗廟遺址區(qū)和王陵遺址區(qū)隔洹河相望，兩區(qū)之間雖有道路連接，但需繞行并經(jīng)過若干村落，全長達到5.5千米，且道路通行能力有限、沿線景觀與遺址區(qū)環(huán)境不協(xié)調(diào)。景區(qū)開通的由宮殿宗廟遺址——王陵遺址往返一次需要1個小時，載客能力太低，一到節(jié)假日游客量激增，景區(qū)不得不租用公交車來緩解，仍然難以滿足需求?？傊?，殷墟考古遺址公園的道路交通、停車場、游客中心、餐飲設(shè)施、廁所等基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、規(guī)模狹小、功能簡陋，影響了游客的旅游體驗和殷墟景區(qū)的形象。

6.殷墟考古遺址公園規(guī)劃執(zhí)行及資金投入現(xiàn)狀

《殷墟遺址保護總體規(guī)劃》［修編］自2012年7月公布實施以來，至今已有4年，近期規(guī)劃內(nèi)的保護利用項目，由于缺少政策、資金、人才支持，絕大多數(shù)仍然停留在紙面上，未能有效執(zhí)行。與國內(nèi)其他大遺址情況相似，殷墟遺址保護范圍內(nèi)真正屬于國家使用的文物保護用地量很少，遺址公園一些大型建設(shè)項目的建設(shè)用地需要確權(quán)，以完成建設(shè)項目的法律程序，這就需要政府以征用劃拔的方式落實工程建設(shè)用地。2013年根據(jù)規(guī)劃啟動的“殷墟出土重要遺跡保護展示項目”（原殷墟車馬坑博物館項目），兩次變更選址，均未得到批準，導致項目停滯不前，出土的車馬坑等重要遺跡長期得不到有效的保護和展示，造成了文物資源的浪費。

殷墟管理處的運營收入基本能滿足日常運營維護的需要，但無力進行保護展示項目的投資。近5年來，殷墟只申請到國家文物保護專項資金兩項，共1000萬元。這些資金僅是針對遺址本體或展示項目本身，而這些項目要想成功盤活、正常運作下去，地方政府需要在土地補償、移民搬遷、環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供數(shù)倍、數(shù)十倍的配套資金。安陽市作為內(nèi)地省份經(jīng)濟欠發(fā)達城市，無力負擔巨大的資金缺口，政府對投資大、回報少、見效慢的大遺址保護積極性不高。

二、建議與對策

殷墟國家考古遺址公園建設(shè)和運營管理過程中出現(xiàn)的問題，有些需要地方政府和管理單位去努力克服，有些則需要國家站在更高的層面來統(tǒng)籌考慮并加以解決。在此提出以下建議：

1.建立國家補償機制，提供配套政策與資金支持

大遺址保護工作錯綜復雜，不是文物部門一家所能解決的問題，也不是一個地方政府能承擔的事情。因此，我們再次呼吁，希望國家重視大遺址區(qū)域內(nèi)群眾和政府為保護大遺址做出的巨大犧牲和貢獻，建議國家參照風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、博物館免費開放的管理模式，從國家管理層面制定專項行政法規(guī)，為大遺址保護利用提供法律保障，積極爭取將大遺址納入主體功能區(qū)體系；加大對國考古遺址公園建設(shè)和管理的投入力度，借鑒生態(tài)紅線、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度等自然資源保護政策措施，研究建立文化遺產(chǎn)的補償制度。另外，國家還應出臺大遺址保護利用的土地政策，保障遺址保護專門用地，實行大遺址用地指標單列，引導地方政府采取土地置換和占補平衡的辦法，逐步搬遷遺址區(qū)內(nèi)的村莊、企事業(yè)單位；支持在非重點區(qū)域適當發(fā)展與遺址保護配套的相關(guān)服務業(yè)。2016年3月，國務院印發(fā)《關(guān)于進一步加強文物工作的指導意見》明確提出要研究制定文物保護補償辦法。相信，隨著國家政策的制定與落實，殷墟遺址也將和國內(nèi)諸多大遺址一起得到實在的支持。

2.理順管理體制，統(tǒng)籌大遺址保護與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展

目前，國內(nèi)杭州良渚、無錫鴻山、西安漢長安城、集安高句麗等大遺址已經(jīng)進行了管理體制的改革，劃出了大遺址保護特區(qū)，成立了遺址管理委員會，在更大地域范圍內(nèi)和更高層級上開展遺址保護管理工作，為我國大遺址保護提供了可以借鑒的范例。

建議安陽市委、市政府借鑒上述大遺址管理體制改革的成功經(jīng)驗，從保護殷墟的完整性、真實性出發(fā)，以殷墟遺址規(guī)劃范圍為基礎(chǔ)，將殷墟遺址所在區(qū)域統(tǒng)一調(diào)整為一個行政區(qū)劃，設(shè)立殷墟世界文化遺產(chǎn)保護特區(qū)。并將殷墟遺址建設(shè)控制地帶外可發(fā)展區(qū)域適度劃入特區(qū)，使其作為殷墟遺址經(jīng)濟平衡用地，進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，用于遺址區(qū)內(nèi)群眾搬遷安置。從而緩解遺址區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、生活壓力，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟社會整體發(fā)展。

在調(diào)整現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，在特區(qū)內(nèi)設(shè)立一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)——殷墟世界文化遺產(chǎn)保護特區(qū)管委會（以下簡稱殷管委）。殷管委作為安陽市政府派出機構(gòu)，為正縣級行政單位，實行獨立的運行機制和考核標準，設(shè)置管委會主任、副主任若干名，組建高度集中的綜合和管理部門，并享有同“安陽新區(qū)”和“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”相類似的整套的財政、稅收、土地規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策。

殷管委的設(shè)立，將殷墟規(guī)劃范圍內(nèi)區(qū)域從現(xiàn)有行政區(qū)域剝離出來，可以有效避免條塊分割管理、各自為政的格局，便于實現(xiàn)殷墟遺址統(tǒng)一有效的管理，通過統(tǒng)一管理、統(tǒng)一策劃，統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一建設(shè)，實現(xiàn)文物保護與區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，做大做強殷墟文化品牌。也使殷墟遺址地的政府部門徹底擺脫遺址保護與經(jīng)濟民生發(fā)展等多種制約，集中全部精力投身當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

3.深入挖掘遺址內(nèi)涵，活化殷墟文化遺產(chǎn)

建議管理單位盡快啟動《殷墟國家考古遺址公園保護利用規(guī)劃》編制工作，整合文保、文研、城建及旅游等相關(guān)部門，立足考古遺址公園的核心保護區(qū)，放眼大品牌、大區(qū)域進行統(tǒng)籌完成。充分利用考古研究新成果和科學新技術(shù)，實施文化遺產(chǎn)解讀工程，在遺址保護展示手段、內(nèi)容和宣傳推介上下大功夫，改造完善遺址公園基礎(chǔ)設(shè)施，打造兼顧科研、教育、游覽、休閑等多項功能的城市公共文化空間；建議采用市場化運作手段，以投融資平臺公司的方式引入資金進行投資打造和深度提升，將品牌樹立、市場拓展、景區(qū)運營、安全管理、協(xié)助文保管制等職能交給公司來具體完成。從殷墟文化遺產(chǎn)資源中提取可利用元素進行文化再創(chuàng)造，如將殷墟出土的甲骨文字、青銅器及獨特的紋飾、玉雕形象等，設(shè)計生產(chǎn)出一批叫好又叫座的文化創(chuàng)意產(chǎn)品，將“死”文物變“活”，使殷墟遺址“有說頭、有看頭、有品頭”，真正成為安陽經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“活力之源”。

三、結(jié)語

當前，殷墟考古遺址公園建設(shè)與運營管理方面存在著諸多問題，同時也面臨著難得的發(fā)展機遇。我們要以更加開放的思維、更加靈活的方式和更加積極的態(tài)度來應對殷墟保護所面臨的各種問題，通過科學、有效、系統(tǒng)的實施大遺址保護，展示重要遺跡，整治遺址環(huán)境，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，使殷墟成為遺跡景點眾多、環(huán)境優(yōu)美宜人的考古遺址公園，從整體和根本上解決殷墟遺址保護與發(fā)展的矛盾和困局，努力將殷墟考古遺址公園建設(shè)成為遺址保護和民生發(fā)展和諧共生的典范。

［責任編輯：郭昱］

K878

A

1001-0238（2016）02-0121-04

2016-02-26

李文靜，女，主要從事考古遺址公園建設(shè)與運營管理研究。