聶靜港

(山西師范大學 政法學院，山西 臨汾 041004)

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【倫理學研究】

論作為政府公共服務之倫理目標的公共利益

聶靜港

(山西師范大學 政法學院，山西 臨汾 041004)

公共服務是現代民主政府的基礎性活動，也是政府公共性本質和政府倫理關系的直接體現與反映。在理性多元的社會體系中，政府雖然不是唯一的公共服務提供者，但卻是最基本、也是最具有行動能力的提供者。把公共利益確定為政府公共服務的倫理目標不僅與政府的本質和倫理關系相一致，而且還是政府公共服務行為一種倫理行為的根據所在。

政府；公共服務；倫理目標；公共利益

所謂公共服務，是指面向公眾的服務和以公共利益為主要內容的服務。公共服務既關涉到每一個社會成員的基本利益，同時又超越個人的私人利益。由政府提供的公共服務是現代社會生活中最基礎、最全面，也是最根本的一種服務，同時也是最應該具有倫理特質和倫理品格的服務。所謂政府公共服務，是指政府機構以及公共行政人員圍繞社會公共利益的滿足而進行的服務。它不僅涉及具體的公共行政行為，比如制定公共政策，而且還包括抽象的公共行政行為，比如政府制度的供給和政府價值目標的確定；它不僅指向政府公共服務的程序、手段、效率、態(tài)度等過程要素，還指向公共服務的質量、平等等結果要素。從本質上說，政府公共服務作為一種社會交往活動和主體交往關系的獨特呈現，與其說它是客觀的管理活動，不如說是以客觀管理活動為形式的主客觀相統(tǒng)一的倫理行為。

在現代理性多元化的社會中，政府雖然不是唯一的公共服務供給者和提供者，但不容否認的是，在一個國家范圍內，它是最大的、也是最有行動能力的公共服務的供給者。建構政府公共服務體系，就需要我們在確定公共服務提供主體的基礎上，再進一步搞清楚公共利益的基本知識，即什么是公共利益，公共利益的基本內涵表現在哪些方面以及當公共利益與其他利益要求，如個人利益、共同利益、政府利益發(fā)生沖突時如何合道德地解決之。這三個問題依次推進，環(huán)環(huán)相扣，對它們的回答是政府公共服務行為真實且有意義的必要前提，因為政府要想維持持久性的統(tǒng)治和有效的管理，就不得不考慮它的合法性根基牢固與否，而公共服務目標的實現正是政府合法性的主要來源之一。

一、公共利益的界定

公共利益的定義幾乎是百花齊放。不管是在倫理學中，還是在別的社會科學，如法學、政治學、經濟學、管理學、社會學等學科中，只要牽涉到“公共利益”這一詞語，必定是人言言殊，各有其理，幾無一致?！安徽搶ⅰ怖妗ㄎ粸槭裁矗覀兌紩媾R一個基本難題：如果‘公共利益’被定義為一個漫無邊界、包羅萬象的概念，那么它就完全失去了法律意義；如果‘公共利益’是確定并有界限的，那么又如何看待和‘公共利益’對立的社會利益？”[1]盡管這段話是在法學學科的視野內對“公共利益”的認識，但它能夠典型反映“公共利益”詞語所面臨的困難和歧義。與此同時，大家都普遍同意，對公共利益的宣示和追求是政府被支持的倫理基礎，服務型政府的“核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位”，“明確地表達和實現公共利益是政府存在的主要理由之一”。[2]47

我們認為，“公共利益”的重心和核心詞是“公共”，它是對“利益”的性質限定，是標識各種不同利益形態(tài)的明確指稱。所謂“公共”，意指“共同的”“公眾的”“政府的”“與所有人或大多數人相關的”。任何對象一旦冠之以“公共”的名稱，它就是向全體人開放的，是公眾不需要付出代價或僅需要最低的成本就可以使用的，沒有人會被故意地排除在享用主體之外，而且每個人對公共利益的享有并不會減少和降低其他人享用公共利益的機會與份額。這可以粗略地概括為是公共利益的“量最廣、質最高”的理論[3]。這也是我們談到公共利益時不言自明的含義。但很明顯，這個解釋面臨著一個突出的困難，即無法就“最廣的量”給出確切的判斷，而“質高”與否又顯然與利益相關者的主觀偏好和感情傾向有直接關系。這種困難甚至是“公共利益”本身無法解決的，它與我們一般概括的公共利益的“受益人范圍”和“受益內容”的不特定性相隨相伴。

在上述界定之外，學術界還通過其他方式試圖對公共利益的概念進行說明。比如，把公共利益看作是私人利益的集合式聚集，主張要把握公共利益，必須首先掌握私人利益，因為理解私人利益是談論公共利益的前提和基礎?！白尅病匦抡一仄鋫€體的根基。畢竟，宏觀是由微觀構成的，‘公共’不是抽象的，而是由一個個實實在在的個體構成的?！盵1]“公共”只有落實為具體的個體才是真實的“公共”。公共利益之所以有意義，完全是因為它使屬于“公共”中的所有個體均獲得了應得的利益。這種界定拒絕了以公共利益之名漠視和踐踏個人利益的可能性與吸引力，把公共利益之根基立于現實的、活生生的個體之中，能夠有效防止公共利益“異化”為擠壓個人利益空間和內容的“正義工具”。但不容否認的是，一方面，如果從個人利益的立場理解公共利益，則會因為個人利益的現實性和任何一個個體對個人利益的切身感受力，使個人不愿放棄對自身利益的保有，造成公共利益根本無法凸顯的后果。另一方面，也是更為重要的指責是，我們幾乎沒有辦法完成個人利益的集合這樣的數學計算，即個人利益構成公共利益的過程和程序其實是晦暗不明的。尤其在現代社會，利益本身可以劃分為不同種類的利益，如物質利益、精神利益等，而且利益的多元化以及各種利益主體的沖突也使得利益的計算標準無法統(tǒng)一，也就無法衡量個人利益的多寡、厚薄與優(yōu)劣、高低。總之，“公共利益不僅不是特殊利益的加總，而且它肯定也不是有組織的特殊利益之加總”[1]。況且，同樣要承認的是，“如何把所有的私人利益聚合起來的問題，似乎又是一個無法解決的難題”[4]。

既然各不相同的個人利益以及建立在一群相似個人利益訴求基礎之上的利益集團時常處于沖突和對立的態(tài)勢之中，那么利益之間的競爭和討價還價就不可避免。因為如果沒有這個利益競爭而整合的過程，社會的整體性和存續(xù)性就是不可想象的。正是個人利益的重合部分，或最大公約數使個人愿意停留在特定的社會群體中，而不是退出該群體，從而保證社會共同體的存在與完整。經過公開且合法的過程，包括利益集團在內的不同利益主體會達成某種平衡，利益的重合部分會達到最大化，這在某種程度上就實現了屬于他們的公共利益。或者可以說，公共利益是所有個人利益的有機結合，它與個人利益在本質上并不矛盾。要注意的一點是，利益主體之間的競爭必須在既定的制度框架內展開。換言之，既定政治制度的穩(wěn)固與否直接決定了利益主體的利益競爭會否打破共同體的“外殼”，導致共同體的解散，而使得討論公共利益失去了合理性和必要性。這種狀況恰如美國政治學家塞繆爾·亨廷頓明確指出的：“沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現自己共同利益的手段。創(chuàng)建政治制度的能力就是創(chuàng)建公共利益的能力?！盵5]

如果把公共利益理解為不同利益主體競爭的結果之顯現，很容易造成對公共利益本身的“反對”。現代社會的階層分化已經達到了相當復雜的階段，每個階層所擁有的資源數量、質量以及獲取資源的機會差異甚大，由此帶來的議價能力必然高低不一，那么社會中的弱勢群體與階層的利益呼吁就不可能在利益競爭中獲勝，也就不可能進入到公共政策制定的考量范圍內，而被強勢群體與階層掩蓋與吞沒。這種狀況與我們的“公共利益”直覺是不相符合的。如果把公共利益理解為是勝利者的“私有物”和“獎賞品”，那么就是對公共利益的扭曲，它的這種實然表現恰恰是我們討論政府公共服務議題所要竭力反對的。我們追求的是努力使公共利益“在規(guī)范目標的指引下對各種利益的協(xié)調和平衡，其目的是使社會中各種沖突利益能夠和諧共存，為各種利益和價值目標的實現營造一個共同的、堅實的基礎?！盵6]

綜而言之，有關公共利益的界定與爭論仍然會無休止地展開，并且橫跨多個社會科學學科，這一方面反映了公共利益的吸引力和重要性，另一方面也反映了公共利益的包容性和開放性。我們當然可以在公共利益的實質性定義的道路上繼續(xù)思考和前行，但要承認的是，目前要提出一個被普遍認同、理論自洽和現實可操作性的定義是不可能完成的任務。我們可以試著換一種解決爭議性概念的思路，借助于特征的總結，輔之以與相似或相對概念的區(qū)別來描述公共利益的內涵。

二、公共利益的基本內涵

在政府公共服務倫理主題中，公共利益的基本內涵表現在以下幾個方面：

第一，公共利益是內容上的客觀性與形式上的主觀性的統(tǒng)一體。這要從公共利益的類概念“利益”說起。我們通常把利益理解為一種“需要”，凡是能夠滿足人的需要的對象就是屬于利益的范疇?！靶枰笔侨藗儞孕袆拥膭恿?，它促使個體為著需要而進行生產、交往與合作、互動。在此一過程中，個人不斷獲得支持其生存、發(fā)展和享受的各種物質資料和條件。從另一方面來說，個體對“需要”的理解是千差萬別的，同一種對象對不同的主體而言，具有明顯且深刻的意義區(qū)別。“需要”與否以及“需要”在多大程度上對主體具有價值，更多的是主觀評價與偏好的問題。如此，圍繞所有人或大多數社會成員的公共利益就具備了內容的客觀性和形式的主觀性的特征。公共利益的客觀性體現著它是以公共物品，如堅固的國防、穩(wěn)定的社會秩序、潔凈而衛(wèi)生的飲用水與空氣等和公共服務，如合理公共政策的制定、公開公正的民主程序等為主要內容和基本表現形式，它們都是可見的、物質的需要。公共利益的主觀性表現在不同個體對公共需要的判斷和評價不可避免地會帶有強烈的個人印記，尤其是當關系到個人利益得失的狀況時。盡管公共利益最終會普遍地增進所有人的利益，但在每一個具體的情形中，對個人利益的影響是直接而即時的。想達到對公共利益的一致評價和統(tǒng)一認識，要么是不切實際，要么是自欺欺人。

值得再次強調指出的是，我們雖然不能無視公共利益的主觀性，但不至于像有的研究者就此主張的那樣，認為公共利益是一個虛無縹緲的概念，是一個海市蜃樓，沒有討論的必要。我們“不需要解釋”它。應該說，這只是看到了公共利益的一個側面，并不能從根本上否認公共利益是不存在的，否則充斥在我們周圍的政府對公共服務和公共物品的供給就是一種難以合理解釋的現象。而且更為重要的是，正是由于個體的社會性本質以及理性局限和能力局限為公共利益的發(fā)生和起作用提供了一個必要的前提。如果個人完全可以自我滿足，就不會形成社會，而存在于其中的公共利益自然也就失去了土壤和環(huán)境。

第二，公共利益的供給者主要是政府，而且是服務型政府。從最一般和抽象的層次上講，政府及其背后的國家被看作是超越于社會各個集團之上，以公共利益代表者的面目出現的一種公共權力。按照社會契約論和馬克思主義的人民主權理論，政府應該做好人民的“公仆”，著力于提供公共服務和公共物品。政府及其行政人員就“必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念?！瓌?chuàng)立共同的利益和共同的責任。”[2]47但在政府公共服務倫理理論中，政府絕對不是公共利益的唯一供益者。除政府之外，還應該積極鼓勵各種非政府組織以及公民參與到公共服務的過程當中，發(fā)揮他們的主動性，尊重他們的主體意愿。政府“不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構在內的更大治理系統(tǒng)中的關鍵角色。”[2]59政府和公民的最終目標是超越自身利益而發(fā)現公共利益并為實現公共利益進行活動。

第三，公共利益的受益者是不特定的，而是針對所有人或大多數人。公共利益是與公眾有關的利益，而在公眾之中并不存在一條明確的界限以相互區(qū)隔。也就是說，以公共服務和公共物品形式出現的公共利益為所有的公眾開放，為他們共享。公共利益能夠直接或間接、清晰或隱晦地增進所有人的共同利益。如果公共利益的受益者被限定在某一個或某些特殊群體與集團之中，就是對公共利益的背離。只有每一個人能夠從中獲益或在很大程度上有可能從中獲益的才是公共利益，才符合公共服務的本質要求?？梢哉f，“公共利益的歷史，就是一部反對或阻止某些特定群體濫用政府權力為它們自己謀求不正當利益的權力斗爭的歷史?！盵7]

我們同意公共利益的受益者是不特定的，而且是關于所有人或大多數人的，這是一條判明公共利益是真實的還是虛假的、是完全的還是半截子的基本標準。但并不妨礙或反對公共利益就與少數人無關，尤其不反對保護少數人的利益也是屬于公共利益范疇的人道主義主張。少數人或國家中弱勢群體的利益需求在實踐中經常被無意地忽略，自我理解及其滿足利益的能力相比而言十分欠缺。對他們的特殊照顧與有意識的傾斜與社會的共同價值目標相一致，充分而全面地照顧他們的利益訴求，讓他們有尊嚴地留在共同體內反映了政府的道德層次和倫理關懷，也是一個政府自我標榜為民主政府的主要依據。

第四，公共利益具有“不可分性和公共性”。羅爾斯認為，“有許多人(可以說他們構成了一個共同體)要求或多或少的公共利益，但是如果他們都想享有它，那么每個人就必須享有同樣的一份。公共利益所具有的數量不能像私人利益那樣被劃分，不能由個人按照他們的偏愛多要一點或少要一點?！盵8]209公共利益對所有人都是平等的，每個人都會從公共利益中獲得自己利益的增進，社會成員之間互不排斥，公共利益也不會因為某個人的享有而有所減少或損失，它具有強烈的非排他性和非競爭性。這是公共利益與私人利益相區(qū)別的重要一點，也是從公共利益的不可分性和公共性中派生出來的基本特征。

第五，公共利益是非盈利性的，意即公共利益的供給者不會從這個過程中獲得收益。就政府公共服務來講，公共利益是其本質目標，也是政府公共性的最有力保障。實現公共利益是政府的主要任務，是它的道德責任，也是它被人民認同的最可靠依據。一旦從服務中獲利，就是一種市場活動，因而也就要遵從市場交易原則。公共利益的提供“必須通過政治過程而不是市場來安排”[8]209。政府不能以經營者和交易者的角色來提供公共服務，但并非不能要求受益者為公共服務付出必要且有限的成本。在政府實踐中存在著所謂的“搭便車”現象，尤其是在公共利益已經出現之后，任何一個人不會因為他沒有為公共利益做出貢獻而減少對公共利益的享有。這種情況的持續(xù)發(fā)生和普遍化最終會傷及社會中的每一個成員。因此，政府為了能夠促進公共利益就需要從公民中汲取某種支持力量，比如征稅。盡管是強制手段，但因其是以公共利益為目標，故而能得到正當性證明。

第六，公共利益要以合法性程序實現。論證了公共利益是政府的主要目標和道德責任，并非等于說公共利益會自動實現。實際上，如何實現公共利益是比如何定義公共利益更為重要的問題，而“體現公共利益正當性與合法性的核心是程序系統(tǒng)的設置”[9]。我們同意，民主是最有效的實現公共利益的制度安排和合法程序，民主為公民提供了發(fā)表自己關于公共利益態(tài)度和看法的機會與渠道。“任何缺乏自由與平等選舉的非民主體制都不能保證政府將致力于實現公共利益的最大化，而后者正是政府的正當性基礎。沒有民主選舉，就沒有理由認為立法本身將符合公共利益。”[1]缺乏民主的最可能后果是政府以公共利益作為追逐自身利益或少數人利益的幌子，搞暗箱行政，傷害社會的整體利益和長遠目標。

三、公共利益與其他相關概念

在人們的日常話語中，公共利益還經常與其他利益形態(tài)，如個人利益、共同利益、政府利益等糾結在一起。梳理清楚它們之間的關系，能夠幫助我們更全面地理解公共利益，處理公共利益問題。

第一，公共利益與個人利益。公共利益和個人利益是自人類社會出現公共領域和私人領域之時就產生的一對基本關系。我們反對把公共利益看作是虛幻的利益形態(tài)，認為公共利益不可捉摸，沒有意義。我們同時也反對只有個人利益才是真實利益，個人利益是唯一值得我們去追求和實現的目標。關于公共利益與個人利益的關系，我們主張馬克思主義唯物史觀的基本觀點，即個人利益是人的具體和現實的利益，它“推動著個人進行社會實踐活動和社會交往聯系”，是“人們的基本需要之一”，具有“現實合理性。”[10]但同時，個人利益不可能完全依靠個人來完成，尤其在社會分工空前細化和社會交往合作體系空前深刻的今天，個人利益的產生和滿足都離不開他所生活的具體的社會環(huán)境和條件。加之人的社會性本質以及人的理性能力的有限性，都使得個人必須在一定程度上放棄個人性，與他人一起結成社會關系，在社會中實現自己的利益。

要特別強調的是，公共利益和個人利益并無質的優(yōu)劣區(qū)分，公共利益也非天然具有絕對的優(yōu)先性，它的道德色彩也不是永恒地濃于個人利益。政府在決定舍個人利益而保公共利益的時候，要做出價值判斷和評價，認真權衡二者的大小、重要性與緊迫程度。如果公共利益的實現對損害了的個人利益能夠做出恰當的補償或平衡，即超出了個人因為正常利益受挫而遭受的損失，那么以公共利益干涉?zhèn)€人利益就是合理且必要的。如果不能提前完成這種證明，則應該保證個人利益不會受到任意侵犯。尤其還需注意的是，公共利益優(yōu)先要符合法律，尤其是憲法的規(guī)定?！氨仨毎凑諔椃ㄒ髮Ρ徽魇照咛峁┕a償。通過憲政，民主和自由、效率和公正、多數人的利益(‘公共利益’)和少數人的權利最終獲得了協(xié)調與統(tǒng)一?！盵1]

第二，公共利益與共同利益。共同利益可以說就是共同體的利益，而共同體有非常清晰的層次性。至少兩個人就可以組成為一個共同體，一個部門、一個機構、一個單位、一個社區(qū)、一個集團、一個地區(qū)、一個國家，甚至地球上的全人類都可以成為一個共同體。共同體十分寬泛，各種各樣，規(guī)模大小不一，因而共同利益與公共利益并不總是保持一致的。低層次的共同利益相對于較高層次的共同利益來說，就不一定是公共利益，較高層次的共同利益相對于最高層次的共同利益來說，也就只是局部利益，而不一定是公共利益。很明顯，國家是人的社會共同體的最高層次的共同體形式，它較之一般共同體更為高級，國家是公共利益的代表和象征，國家利益也時常被當作是公共利益的代名詞。共同體除了具有層次的區(qū)分之外，還因為共同體內成員數量的多寡與共同體的目標指向是公共的還是私人的，而有更進一步的劃分。簡而概之，共同利益是否能夠等于公共利益，“取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態(tài)變化性”[11]。

第三，公共利益與政府利益。政府利益有狹義和廣義兩種理解。狹義的政府利益專指政府部門，包括公共行政人員在行政行為過程中獲取的利益，有時候也叫做政府自利。既有合理的政府利益，又有不合理的政府利益，如設租、尋租等各種形式的腐敗行為。廣義的政府利益還包括公共利益在內，因為公共利益是政府的本來要素。假如政府利益是政府實現公共利益的“正外部效應”，則這種政府利益不應該受到道德指責。我們這里談的主要是得不到倫理支持的政府利益，即與政府利益不相容的屬于狹義范圍的那部分政府利益。從最一般的意義來看，政府利益也是一種共同體利益，但政府共同體又根本不同于其他形式的共同體，如行業(yè)協(xié)會等利益集團，甚至都不同于階級統(tǒng)治的工具——國家。政府被賦予強烈的公共性色彩，由于公共權力被政府壟斷，它的行政行為就應該著力于全體人民，公共服務則是其法律規(guī)定和道德責任。政府是公共利益的維護者、保障者和追隨者，這在現代民主政治下是任何人皆承認的“公理”。但政府利益與公共利益之間卻呈現出了與此不一致的關系狀態(tài)。政府的雙重角色——公共權力的行使者和相對獨立的組織——使得政府具有兩種面孔：為公的面孔和為私的面孔。我們觀察和體驗到的恰恰是政府浪費著大量的公共資源，無視公共利益的需要，成為公共利益的最大侵犯者，用以滿足政府利益，甚至以權謀私，運用公共權力達到個人利益的最大化。政府的應然面目或本來面目被政府利益掩蓋了，應該追求的公共利益被不正當的政府利益取代甚至是取消了。盡管我們認為政府不應該以自身利益為本，但它還是能夠去追求合理的自身利益，畢竟政府是由理性的“經濟人”充任的。我們始終強調的是政府應該把公共利益持之以恒地作為政府的本質利益和根本所在，而不是本末倒置，棄公共利益于不顧，最終損害政府本身的合法性基礎。

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[10]郭湛,譚清華.公共利益:馬克思唯物史觀的解讀[J].哲學研究,2008(5)：16-21.

[11]張慶東.公共利益:現代公共管理的本質問題[J].云南行政學院學報,2001(4)：22-26.

[責任編輯 王銀娥]

On the Public Interest of the Ethical Goal ofthe Government’s Public Service

NIE Jing-gang

(SchoolofIdeologyandLaw,ShanxiNormalUniversity,Linfen041004,China)

Public service refers to the basic activity of modern democratic government, and the direct embodiment and reflection of the government’s publicity and ethical relationship. In the rational pluralistic social system, the government isn’t the only public service’s provider, but is the most fundamental and functional provider. Setting the public interest as the ethical goal of the government’s pubic service is in coordination with the nature of the government and its ethical relationship, moreover, it serves as the basis that the government’s public service as an ethical conduct.

government; public service; ethical goal; public interest

B82-05

A

1001-0300(2016)03-0035-06

2016-01-16

國家社科基金項目：“服務倫理體系建構與實踐研究”(11BZX071)

聶靜港，男，山西運城人，山西師范大學政法學院講師，哲學博士，主要從事政治哲學和西方倫理學研究。