●山東省高級人民法院行政庭課題組

關于行政訴訟實質(zhì)性解決爭議情況的調(diào)研報告*

●山東省高級人民法院行政庭課題組**

一、行政訴訟中解決爭議情況以及存在問題

行政訴訟法2015年5月1日起修訂后施行以來，如何實質(zhì)性解決行政爭議，可以用兩個“盡可能”來概括：一是盡可能多地解決行政爭議，降低不適合訴訟的高門檻。二是進了訴訟之門的行政爭議，法院要在司法能力以及司法權限的范圍內(nèi)把司法職責履行到位，救濟盡可能救濟到位，監(jiān)督更要到位。2015年5-11月全省一審案件相關數(shù)據(jù)及1500余份生效裁判文書顯示行政爭議得到了更有效的解決，也仍然存在問題。

（一）新行政訴訟法實施及爭議解決情況

5-11月，全省法院一審收案10970件，審結(jié)8779件。作為衡量行政爭議解決的顯著指標之一，1-5月，全省行政機關改變行政行為后原告撤訴6件，5-11月撤訴120件，顯示新法施行后，行政機關糾正不當行為顯著增多，訴訟中爭議解決情況得到改善。

一般意義上，衡量行政爭議解決水平的指標，包括行政案件實體裁判率、行政機關敗訴率，以及和解撤訴率。和解撤訴率過高并不意味著行政爭議得到了實質(zhì)解決，全省行政案件和解撤訴率2012年達到峰值73%，而后下降。新法實施后，全省一審行政案件呈現(xiàn)“兩上升兩下降”，即實體判決率和行政機關敗訴率上升，和解撤訴率和上訴率下降。5-11月，我省一審作出實體判決案件2840件，實體判決率32.4%，較2014年21.69%增長近11個百分點；實體判決率2012年為12.13%；2013年為15.02%；2014年為21.69%，2015年5-11月達32.35%。新法實施后，行政機關實體敗訴993件，實體敗訴率為35%，總敗訴率為11.31%，較2014年6.9%同比增長近一倍。撤訴結(jié)案2319件，和解撤訴率為26.42%，較2014年51.2%下降近一半。因此調(diào)研顯示，新法實施后司法監(jiān)督職能得到更加有效的發(fā)揮，當調(diào)則調(diào)、當判則判成為實質(zhì)解決行政爭議的突出體現(xiàn)。

（二）行政審判中制約爭議解決的共性問題

1.原告訴訟請求趨于復雜。過去的立案審查職能不再存在，大量案件訴訟請求及所涉爭議較為復雜。一是訴訟主體資格交叉，級別管轄混亂，如：被訴行政行為由政府職能部門作出，但起訴人堅持將政府列為被告以提高管轄級別；原告將適格與不適格被告列為共同的訴訟主體。二是訴訟請求混亂，如：訴訟請求形式上明確，但并不符合行政訴訟請求方式的規(guī)范性要求；將不同法律關系混列，起訴針對不應在同一案件中審理的兩個或多個行政行為。三是實質(zhì)上的重復起訴如：訴訟請求表面不同，實則請求內(nèi)容重復或不當；法院已經(jīng)做出了處理，原告或在形式上改變訴訟請求的表達方式，或增加新的不適格被告主體，再次提起訴訟。

2.審判理念單一化。過去行政訴訟法遵循撤銷訴訟一體化模式，未涉及對原告訴訟請求是否成立、理由是否具備的審查，審判理念較為單一。修法后受案范圍擴大，審查對象不僅局限于具體行政行為，擴展到事實行為，也及于對規(guī)范性文件條款的審查，審判實踐尚未完全適應。對新類型案件如何裁判，仍然缺少細致深入的探討、研究，對權利救濟和當事人訴訟請求缺乏回應。

3.法律適用方面障礙較多。一是新類型案件審理難度大。行政協(xié)議、一并解決民事爭議案件審理處于摸索階段，行政審判法官往往套用對具體行政行為進行合法性審查的思路，無法借鑒民事訴訟類型化理論，對民事爭議進行審理。二是疑難適用法律問題多。5-8月法律銜接適用問題較為突出；目前其他法律理解適用問題開始涌現(xiàn)，缺乏統(tǒng)一裁判標準。三是新制度運行帶來疑難問題。新法增設的行政機關負責人出庭應訴、復議機關作共同被告等新制度運行帶來了新的疑難問題。如對原行政行為和復議決定分別裁判時的標準把握，裁判結(jié)果互相影響的處理等。

二、行政訴訟類型化的爭議解決模式探索

（一）必要性與可行性

訴的類型化研究，在大陸法系國家和地區(qū)中向來是行政訴訟法學的重點，并且已經(jīng)形成了比較成熟的體系，即撤銷之訴、確認之訴和給付之訴。以上3種基本類型在邏輯上基本可以涵蓋行政訴訟請求，有助于實現(xiàn)更全面、更準確、更到位的權利救濟。除此之外，一種值得注意的發(fā)展就是，針對特定領域的權利保護需求出現(xiàn)了新的類型化趨勢，目前主要包括規(guī)范審查之訴、執(zhí)行訴訟、行政合同之訴。規(guī)范審查之訴多屬撤銷之訴。執(zhí)行訴訟基本屬于給付之訴的范疇。行政合同訴訟則具有復合性，針對行政主體的優(yōu)益權或者特權行為可以提起撤銷之訴，針對合同履行爭議可以提起給付之訴或者確認之訴。訴訟類型的上述發(fā)展使當事人的權利保護受到了交叉式的關注。

引入訴訟類型化理念，一是正確審理前述新類型案件的客觀要求。民事訴訟中的類型化理論由來已久，也是我們正確審理行政協(xié)議、一并解決民事爭議案件所無法回避的基本規(guī)則。二是實質(zhì)性解決行政爭議的要求。有些案件，僅僅因為當事人提出的是給付之訴，而法院僅作出了撤銷判決，未能解決當事人的實際問題，造成當事人長期纏訴纏訪。修法前，各界針對行政訴訟解決爭議功能欠缺進行了廣泛討論。其中探討較為深入的意見，即圍繞需解決的行政爭議性質(zhì)，區(qū)分訴訟類型并確立相應的裁判規(guī)則，形成無漏洞的權利救濟機制。尤其是此次修法增設的案件類型，出現(xiàn)了較為明確的類型化需求。如一并審查規(guī)范性文件案件中，當事人訴訟請求一般傾向于撤銷之訴或確認之訴；行政協(xié)議案件中，訴訟請求往往具有復合性，針對行政主體的優(yōu)益權或者特權行為可以提起撤銷之訴，針對合同履行爭議可以提起給付之訴或確認之訴；而當事人申請一并解決民事爭議，則類似于日本行政法中的形式性當事人訴訟。①〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第423頁。新類型案件集中體現(xiàn)了訴訟類型化的迫切性和復雜性，可以且應當從訴訟類型化的角度明確審理規(guī)則，運用好新法的理念和制度設計。

（二）類型化審理規(guī)則

關于行政訴訟類型化模式學界存在多種觀點。如果訴訟類型過于復雜和精細，也必將影響個人和組織的訴權行使，此次修法適當引入的訴訟類型化思路，也主要體現(xiàn)在判決方式的豐富和完善上。

同時立案登記制施行后，立案階段要做到完全根據(jù)當事人訴訟請求劃分訴訟類型，不啻為一項②前引①。過于精細豐富的工作，目前可操作性不強，因此我們建議以“審理規(guī)則明確化”作為行政訴訟類型化的核心，并不需要過分強調(diào)當事人起訴時對訴訟類型的選擇。因此，可以成文法規(guī)范出發(fā)點，除立案階段要對當事人訴訟請求給予適當關注外，強調(diào)以“判決方式和效力”為基本分類標準，行政審判法官通過審查當事人提出的訴訟請求，事實、理由和依據(jù)，對訴訟請求進行分類，以確定該案所屬的訴訟類型，進而從審查原告資格、起訴期限、審判方式等方面，遵循不同的審理規(guī)則。

1.撤銷之訴。撤銷之訴針對行政機關已經(jīng)作出的行政行為，審查對象是行政行為的合法性；如果行政行為違法，并且侵害了當事人的合法權益，則應判決撤銷。一是關于原告資格。撤銷之訴當中，如果是不利處分，一般是相對人；如果是有利處分，則一般是有利害關系的第三人。二是關于起訴期限。撤銷之訴的起訴期限通常以行政行為的作出時間作為起算點，告知訴權和起訴期限的，一般為6個月。三是關于審判方式。撤銷之訴強調(diào)合法性審查，采用職權主義訴訟模式，由被告對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，在被訴行為違法且侵害當事人合法權益時作出撤銷判決。

2.確認之訴。確認之訴可以分成3種情況：針對已經(jīng)作出的行政行為中的特殊情形，屬于這種情形的有情況判決、確認無效之訴、繼續(xù)確認之訴；針對將來可能出現(xiàn)的行政行為，比如預防性確認之訴；針對事實行為、行政合同行為等其他行政活動方式。一是關于原告資格。訴訟標的如果是行政行為，則原告的范圍與撤銷之訴相同；如果某種特定法律關系，則原告一般限于爭議法律關系的當事人。二是關于起訴期限。訴訟標的如果是行政行為，則起訴期限與撤銷之訴相同。如果是其他法律關系，則區(qū)分兩種不同情況：法律關系處于存續(xù)狀態(tài)，隨時可以起訴，不受起訴期限限制；如果不存續(xù)狀態(tài)，則自終結(jié)爭議法律關系的事實發(fā)生之日起計算，可以參照撤銷之訴的規(guī)定。三是關于審判方式。以合法性審查為基礎，分兩步走，首先對所涉行政行為的合法性進行審查，然后結(jié)合當事人訴訟請求對法律關系作出評價，其中第二步是重點。確認之訴采取職權主義訴訟模式，但較撤銷之訴可有所弱化。首先由被告承擔行政行為有關的舉證責任，然后由原告承擔證明法律關系應然狀態(tài)的舉證責任。大多數(shù)情況下，只要查明爭議的法律關系是否存在就可以作出相應的確認判決。

3.給付之訴。給付之訴也有3種情況：義務之訴，針對的是不作為或者作為不到位的情形；一般給付之訴，針對的是基于所有行政活動方式而產(chǎn)生的特定給付義務，比如政府不履行為新建酒店提供配套水電氣和道路條件的承諾而引起的給付之訴，“所有行政活動方式”包括行政行為；停止作為之訴，針對的是將來可能出現(xiàn)的行政行為。一是關于原告資格。義務之訴原告一般限于申請人或者具有實體請求權的人；停止作為之訴，原告范圍與撤銷之訴基本相同；一般給付之訴原告范圍限于行政機關拒絕或者停止給付而受到實際影響并能夠提出權利主張的人。二是關于起訴期限。給付之訴可以分成3種情況。義務之訴中，如果行政機關作出了拒絕請求或者申請的決定，則適用撤銷之訴的規(guī)定。如果行政機關未作任何答復，應在合理履行期限屆滿后計算起訴期限。一般給付之訴中，如果是金錢等財產(chǎn)利益的給付，可參照民事訴訟時效；如果是行政法上的給付義務，則可以參照撤銷之訴關于起訴期限的規(guī)定。一般停止作為之訴沒有起訴期限的限制，只要在行政行為作出之前就可以起訴。三是關于審判方式。給付之訴中合法性審查色彩較弱，特別是一般給付之訴中，職權主義色彩較淡，可以采用當事人主義的訴訟模式。給付之訴中，不僅要確認被告負有法律義務，還需要確認原告請求或者申請的理由成立，才作出具有特定內(nèi)容的給付判決。

(三)類型化判決方式

新行政訴訟法在訴訟類型化的探索方面，擴大了受案范圍，完善了裁判方式。一是取消了維持判決，代之以駁回訴訟請求判決。二是在撤銷判決中增加了明顯不當情形。三是擴大了變更判決的范圍；四是增加了確認給付判決、確認無效判決等。新法關于判決方式有兩種主要表述，部分法條以“行政行為”或“行政行為有下列情形之一的”作為起始句，部分法條以“人民法院經(jīng)過審理，查明……”為起始句。這種立法表述的差異，也反映了審判中不同的審查標的、審查方法，與不同裁判方式間的邏輯關系。關于如何主動準確適用各種判決方式，總的路徑是，在審理過程中即根據(jù)訴訟類型化的要求，遵循不同的審理規(guī)則，裁判文書說理部分按照訴訟類型化的要求，遵循不同的模式有所側(cè)重，適用相應的判則，水到渠成地得出準確判項。

1.駁回訴訟請求判決的適用規(guī)則。一是關于對應的訴訟類型。新法將“維持”判決改為“駁回訴訟請求”是一個重大改進。由于原告不可能提起行政訴訟要求“維持”某行政行為，“維持”判決不對應任何訴訟請求。駁回訴訟請求判決是針對行政行為合法，或原告申請履行法定職責或給付義務理由不成立，幾乎可對應所有訴訟類型。二是關于合法性審查。新法關于合法性審查內(nèi)容的規(guī)定主要體現(xiàn)在第69、70條。撤銷之訴和確認之訴對合法性審查的強度要求不同，撤銷之訴對應的審查強度更高，如果行政行為出現(xiàn)第70條所列舉的情形，則應轉(zhuǎn)為判決撤銷。確認之訴如訴請確認行政行為違法或無效，則行政行為進行合法性審查；如要求確認某種法律關系成立，則審查行政行為僅是基礎，重點在于審查當事人申請確認的法律關系是否成立。三是關于對訴訟請求的審查。在給付之訴和部分確認之訴中，對訴訟請求的考察主要圍繞當事人提出的理由是否能夠成立。其中，給付之訴可采當事人主義訴訟模式，訴請確認法律關系是否成立時，可能涉及行政協(xié)議案件或一并解決民事爭議，如果民事主張不能成立，也可判決駁回訴訟請求，而不必對民事爭議另案審理判決。

2.撤銷判決的適用規(guī)則。一是關于對應的訴訟類型。首先判斷是否屬于撤銷之訴，如果是撤銷之訴，按第70條所確定的標準審查行政行為的合法性。二是關于行政行為的合法性審查。當事人提出撤銷之訴，應從第69條入手決定對被訴行政行為進入合法性審查；審查完成后依據(jù)第70條得出準確結(jié)論和判項。三是關于其他訴訟類型與撤銷判決。撤銷判決的適用有一種例外情況，即原告并未提出撤銷之訴，司法審查中發(fā)現(xiàn)所涉行政行為存在第70條規(guī)定的撤銷情形的，能否予以撤銷。過去，撤銷訴訟一體化情況下，訴判不對應情形普遍存在，合法性審查中發(fā)現(xiàn)存在撤銷情節(jié)，一般判決撤銷。修法之后還是應根據(jù)個案情況酌情考慮。如果不撤銷會對公共利益、公民、法人或其他組織合法權益造成不利影響的，可以判決撤銷；如果并無產(chǎn)生不良效果的可能性，當事人又未提出的，可以不予適用撤銷判決。

3.確認判決的適用規(guī)則。新法明確規(guī)定的確認判決方式包括兩種，即確認違法和確認無效，這是針對對行政行為效力的判決。從廣義的確認之訴來講，可能還包涵確認某種法律關系成立，如要求行政訴訟中一并解決民事爭議，屬于典型民事確認之訴。一是關于對應的訴訟類型。確認判決一般對應的訴訟類型是確認之訴，訴訟請求為申請對行政行為的效力進行確認，或?qū)Ψ申P系進行確認。但確認判決可能由其他訴訟類型轉(zhuǎn)化而來。如撤銷之訴中，法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政行為依《行政訴訟法》第74條規(guī)定，存在不宜或不可撤銷情形的，則應判決確認違法。二是關于確定行政行為的審查強度。如果是對行政行為效力的確認之訴，則合法性審查強度基本與撤銷之訴相同。如果當事人提出了確認無效之訴，則意味著該行為可能在職權依據(jù)或正當程序方面，存在重大明顯違法情形，審理過程中可以重點關注。如果是對特定法律關系的確認之訴，則對行政行為合法性審查的強度可適當弱化。三是對訴請確認法律關系的考察。如果確認之訴涉及行政行為合法性，應當以合法性審查為基礎；但在行政行為合法性不具有明顯重大違法的情況下，確認之訴中，對所涉法律關系無效或成立的理由，應當予以重點關注。必要時，可援引民事法律法規(guī)對訴請民事法律關系進行認定。

4.義務和給付判決的適用規(guī)則。一是關于對應的訴訟類型。給付判決一般對應的是給付之訴，但在其他訴訟類型中，也可能出現(xiàn)廣義上的給付判決，或者在一并解決民事爭議案件中，出現(xiàn)給付的判決內(nèi)容。二是關于審查訴訟請求是否成立。如確定屬于給付之訴，則可重點圍繞給付要求進行審查。若成立，原則上應直接判決行政機關履行給付義務，而不必再對行政行為進行全面審查。若不成立，則應當在裁判文書說理中，明確針對給付請求予以分析論證，從而判決駁回訴訟請求。三是選擇概括判決抑或具體判決。除直接判決給付特定利益外，廣義上給付判決還有一種情形，即給付并不是一種獨立的判決方式，而是作為判決的組成部分，與撤銷的判項同時存在。依據(jù)第70條在判決撤銷的同時判決被告重新作出行政行為時，由于涉及司法與行政權的關系，概括判決可能多一些，但如果訴訟請求有明顯的給付內(nèi)容，也可酌情判決行政機關作出有明確給付內(nèi)容的行政行為。

三、實質(zhì)性解決爭議的相關機制建設

（一）理順行政案件審理流程

從立案環(huán)節(jié)開始，“既抓入口，也抓出口”。案件當事人訴訟請求過于混亂，不利于行政訴訟中實質(zhì)性解決行政爭議。立案登記制實施后仍應當注意起訴是否符合起訴條件。立案中可以根據(jù)類型化思路，初步判斷當事人的訴訟請求類型，作為判斷是否具有原告主體資格，是否應予立案，以及是否應分別立案。如果已經(jīng)立案則應重點抓好行政審判的“出口”，即在審理過程中適當引入訴訟類型化思路，審查主體資格、起訴期限等，充分適用駁回起訴裁定；在行政案件判決環(huán)節(jié)，嚴格裁判標準，準確適用各類判決的適用規(guī)則。

（二）提升行政案件裁判藝術

行政案件裁判水平與能否實質(zhì)性解決行政爭議息息相關。提升裁判藝術，牽好定紛止爭的“牛鼻子”，很大程度上取決于法官對當事人訴求和爭議焦點的把握，能否平衡各方面價值訴求。一是強調(diào)裁判文書說理作用。裁判文書說理尤其不能忽視對當事人訴求的準確回應，力求使說理成為訴訟中實質(zhì)性解決爭議的重要手段。二是優(yōu)化裁判文書說理內(nèi)容。可以訴訟類型化為標準，確定各種訴訟類型對應的裁判文書樣式，側(cè)重不同的說理重點。以最高人民法院發(fā)布的行政訴訟文書樣式為主要框架，根據(jù)類型化和繁簡分流的原則，實現(xiàn)裁判文書簡化、格式化和說理重點類型化。

（三）發(fā)揮調(diào)研指導杠桿作用

在修法范圍較大，案件審理難度加大的情況下，尤其重視發(fā)揮調(diào)研指導對裁判水平的提升作用。一是從個案出發(fā)，解決疑難適用法律問題，由點到面地進行示范引導，在類型案件審理中統(tǒng)一裁判標準。二是通過理論研究，解決案件審理中的重大復雜問題，有效提升行政案件裁判水平。三是發(fā)揮典型案例示范指導作用，明確選報案例原則和標準，建立典型案例庫，完善選報制度。

（四）推動行政機關依法應訴

新法明確要求行政機關負責人出庭應訴。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，爭議的解決取決于行政機關及其負責人的重視程度。行政機關負責人出庭應訴有助于促成行政爭議的實質(zhì)性解決。實踐中，一些行政官員仍視法律為其權衡利益的工具，根據(jù)自身需求開展選擇形態(tài)執(zhí)法，對行政訴訟仍然表現(xiàn)出排斥抵觸心理。③韓俊 、凡振峰：《責令履行行政判決循環(huán)訴訟現(xiàn)象研究》，載《人民司法》2015年第19期。可以從以下方面推動：一是積極宣傳引導。對已經(jīng)出庭的領導干部加大通報和宣傳力度。二是幫助提高出庭應訴能力。通過為行政機關授課，組織庭審旁聽等途徑，提高行政機關負責人的應訴技能。三是推動行政機關將負責人出庭應訴納入考核指標。建議開展行政機關負責人出庭應訴執(zhí)法專項檢查活動。四是依法審理復議雙被告案件。共同被告制度初衷是為督促復議機關充分發(fā)揮復議層級監(jiān)督職能。審判實踐中既要促進發(fā)揮層級監(jiān)督職能，又要注意在訴訟中實質(zhì)性解決爭議，避免出現(xiàn)“推磨”式裁判結(jié)果。

（五）完善生效裁判執(zhí)行機制

生效裁判的執(zhí)行是爭議實質(zhì)性解決的最后一步，強調(diào)對生效裁判的執(zhí)行，可以保證勝訴人權益的及時實現(xiàn)，可建議行政機關加大對此類情形的考核力度。司法建議是傳統(tǒng)的司法行政互動形式，目前全省行政案件司法建議反饋率不高，應進一步強調(diào)對司法建議的重視。一并審查規(guī)范性文件判決作出后應層報備案。上級主管部門承擔職工安置

責任編校：王文斌

*本文系2015年全省重點調(diào)研課題調(diào)研報告，有刪節(jié)。

**課題組組長：張成武；成員：劉長玉、侯勇、山瑩 、孫曉峰、趙軼寧、宋海東。