涂　瑤

四川大學(xué)法學(xué)院，四川　成都　610207

淺談我國(guó)農(nóng)村低保制度

涂瑤

四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207

摘要：自2007年在我國(guó)全面推行至今的農(nóng)村居民最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，它是以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為主要目標(biāo)的社會(huì)救助制度。該制度實(shí)施以來(lái)，經(jīng)歷了從無(wú)到有并逐步發(fā)展的過(guò)程，取得了一些令人矚目的成就，但仍存在一些重大迫切的問(wèn)題需要我們解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保制度；現(xiàn)狀完善

一、我國(guó)農(nóng)村低保制度概述

(一)農(nóng)村低保制度簡(jiǎn)介

農(nóng)村低保制度的保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。它的資金來(lái)源主要依靠各級(jí)人民政府籌集，并且以地方各級(jí)人民政府為主，其中，省級(jí)人民政府要加大投入。另外，對(duì)于財(cái)政困難地區(qū)由中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。

(二)農(nóng)村低保制度的建立與發(fā)展

我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，也是最大的農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了人口總數(shù)的百分之七十。那么“三農(nóng)”問(wèn)題就自然的成為了新中國(guó)成立以來(lái)我們黨和國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注和大力解決的問(wèn)題，而農(nóng)村低保制度就是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一大歷史性的舉措。

其實(shí)，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度的探索要早于城市，只是由于農(nóng)村形勢(shì)復(fù)雜，農(nóng)民人口眾多，加上受農(nóng)村稅費(fèi)改革等政策的影響，所以該項(xiàng)制度的建設(shè)才一直進(jìn)展緩慢。直到2003年，我國(guó)的城市低保制度取得了重大突破后，農(nóng)村低保制度的建設(shè)才開(kāi)始逐步落實(shí)。當(dāng)然，在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度并非“另起爐灶”。一是此前我國(guó)就有部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)全面建立了農(nóng)村低保制度，如：北京和上海等地，因此有足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒；二是盡管當(dāng)時(shí)我國(guó)并沒(méi)有建立農(nóng)村低保制度，但是卻有其他的救助制度，如：農(nóng)村特困戶救助制度等，可以在此基礎(chǔ)上再根據(jù)各個(gè)地區(qū)的不同情況對(duì)原有的救助制度做出一些調(diào)整以過(guò)渡到農(nóng)村低保制度上來(lái)。于是，在黨的十六大提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”和“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”兩大戰(zhàn)略目標(biāo)后，農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作快速開(kāi)展起來(lái)。尤其是在2004年到2006年間，我國(guó)相繼有17個(gè)省份加入了建立農(nóng)村低保制度的行列，在四千多個(gè)縣、市、區(qū)范圍內(nèi)建立起了農(nóng)村低保制度。2007年后，我國(guó)開(kāi)始全面推行農(nóng)村低保制度。直到今天，可以說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)村低保制度經(jīng)過(guò)十幾年的探索和發(fā)展，目前在實(shí)現(xiàn)全國(guó)建制的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，在全國(guó)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)基本達(dá)到。[1]

二、我國(guó)農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

從2007年我國(guó)實(shí)施低保制度城鄉(xiāng)全覆蓋以來(lái)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是取得了相當(dāng)大的成就。隨著各級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)農(nóng)村低保制度的資金投入，農(nóng)村低保制度的覆蓋面明顯擴(kuò)大，救助的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，越來(lái)越多的農(nóng)民得到了實(shí)惠。而低保制度本身的建設(shè)也日趨成熟，各地在執(zhí)行的過(guò)程中也逐漸規(guī)范。但是，由于我國(guó)農(nóng)村低保制度的建設(shè)起步較晚，加之我國(guó)在“三農(nóng)”問(wèn)題上的復(fù)雜國(guó)情，實(shí)踐中仍然存在不少的問(wèn)題。這些問(wèn)題大致可以歸納為制度層面和實(shí)踐層面兩個(gè)方面。

(一)制度層面

1.制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，低保水平城鄉(xiāng)差距大

首先，在制定農(nóng)村低保制度的時(shí)候，就有專家提出應(yīng)該將農(nóng)村地區(qū)的低保水平在城市的低保水平上減少一部分。他們認(rèn)為，農(nóng)村居民還占有一定的耕地，而城市居民一旦失業(yè)則毫無(wú)保障。并且城市的人均消費(fèi)水平要高于農(nóng)村地區(qū)。所以要將城鄉(xiāng)之間的保障水平區(qū)別開(kāi)來(lái)。這從一開(kāi)始就使低保制度在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了不平衡，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城市。其次，財(cái)政在農(nóng)村低保上的資金投入不及城市，卻要保障更多人的基本生活水平也是造成上述現(xiàn)象的重大原因。再次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和人民生活水平的提高，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該作出相應(yīng)的調(diào)整。以現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看顯然無(wú)法滿足農(nóng)民的基本生活保障。

2.農(nóng)民家庭收入難以核查，沒(méi)有建立一套合理的保障對(duì)象界定機(jī)制

盡管各級(jí)政府都對(duì)農(nóng)民家庭收入的評(píng)估、核算相繼出臺(tái)了統(tǒng)一的辦法。但是由于農(nóng)村居民收入存在較大的隱蔽性、不穩(wěn)定性，并且難以用貨幣量化，這就使得在收入界定工作上存在一定困難。加上在實(shí)際操作的過(guò)程中，基本都是當(dāng)?shù)氐拇甯刹繉?duì)農(nóng)民的收入進(jìn)行評(píng)估、核算。他們自身素質(zhì)良莠不齊，雖然也因地制宜的采取了一些“土辦法”，如：以家庭銀行存款是否超過(guò)固定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為享受低保的核心條件。這些做法看似簡(jiǎn)單易行，但是實(shí)際上卻缺乏法律依據(jù)，并且忽視了農(nóng)村家庭之間的差異性，很難保證公平合理。此外，在實(shí)際中還有很多人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)但因家庭成員重大疾病、子女上學(xué)負(fù)擔(dān)重等不可抗拒因素難以維持基本生活的家庭，他們往往因?yàn)榈捅Ｖ贫茸陨淼穆┒炊貌坏骄戎?。同時(shí)，由于監(jiān)督的缺失，致使在確定保障對(duì)象時(shí)存在“親疏遠(yuǎn)近”的區(qū)別，實(shí)踐中不乏一些“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！薄?/p>

3.農(nóng)村低?；I資模式單一

目前，低保制度的資金來(lái)源主要以地方財(cái)政投入為主，一般是省、市、縣三級(jí)政府，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。這樣的籌資方式渠道單一，忽視了社會(huì)上的慈善力量，給地方財(cái)政造成了相當(dāng)大的壓力，尤其是一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在落實(shí)低保制度時(shí)顯得“心有余而力不足”。

4.低保制度建設(shè)不完善，缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制

目前，除民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》以及《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》對(duì)建立農(nóng)村低保制度提出原則性指導(dǎo)意見(jiàn)外，國(guó)家尚未出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)。[2]盡管各省也針對(duì)各自地區(qū)的具體情況出臺(tái)了一些規(guī)章制度，但是缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性，只能對(duì)農(nóng)村低保工作給予一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而無(wú)法妥善解決基層在執(zhí)行低保制度的過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。另外，目前，農(nóng)村低保制度只能保障農(nóng)村居民最基本的生活要求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度缺乏協(xié)調(diào)，雖然許多部門(mén)已經(jīng)著手對(duì)低保戶有一些優(yōu)惠措施，但實(shí)際上低保工作還沒(méi)有真正形成部門(mén)齊抓共管、社會(huì)互助互濟(jì)的氛圍。[3]這就大大的限制了農(nóng)村低保制度的功能發(fā)揮。

(二)實(shí)踐層面

1.農(nóng)村低保工作缺乏資金

資金是農(nóng)村低保制度成敗的核心所在。但是，如前文所述，農(nóng)村低保制度的資金來(lái)源單一，僅僅依靠各級(jí)人民政府的財(cái)政投入很顯然是無(wú)法滿足我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民需求的。一是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的地域差距，中西部地區(qū)的很多城市自身財(cái)政本來(lái)就已經(jīng)很困難了，自然就不可能在農(nóng)村低保制度上有太多的資金投入。二是我國(guó)目前并未完全建立與低保制度相配套的機(jī)制，資金在投入和發(fā)放的過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督，最終發(fā)到農(nóng)民手上的錢(qián)就會(huì)縮水。實(shí)踐中就不乏村干部侵吞或挪用低保救助款的情況。再者，有很多農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)狀況改善后，已經(jīng)不符合繼續(xù)享受低保的條件，但是并沒(méi)有“退保”，這樣就使資金沒(méi)有得到有效利用。鑒于以上原因，可以想象低保資金的供需矛盾之大。

2.農(nóng)村低保工作缺乏專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和工作人員

目前我國(guó)縣級(jí)以下民政部門(mén)只有少數(shù)設(shè)立了低保科，大多數(shù)地方的農(nóng)村低保都是由民政部門(mén)下屬的社會(huì)救災(zāi)救濟(jì)科室統(tǒng)一負(fù)責(zé)，相關(guān)工作人員缺少且身兼數(shù)職，日常性事務(wù)繁忙，要在短時(shí)期內(nèi)完成低保對(duì)象的調(diào)查審核，很難保證工作的客觀、公正和細(xì)致。由于缺乏專項(xiàng)辦公經(jīng)費(fèi)致使農(nóng)村低保工作信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理水平低，“應(yīng)保不保”、“應(yīng)退不退”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.低保制度宣傳力度不夠，操作中缺乏有效監(jiān)督

為生活困難者提供基本生活保障，是政府的義務(wù)而不是恩賜，同時(shí)，生活困難者享受政府提供的基本生活保障是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，政府有責(zé)任向群眾宣傳有關(guān)低保的政策和知識(shí)，群眾對(duì)此有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，正是因?yàn)樵S多農(nóng)民對(duì)低保制度不了解，一些人才可以暗箱操作，搞關(guān)系保、人情保，把一些真正的困難戶拒之門(mén)外；正是因?yàn)檫@些人對(duì)農(nóng)村低保不宣傳、不透明、不規(guī)范操作，群眾才會(huì)如此“無(wú)知”，給了就要，不給也不要，或者是給多少就拿多少，完全沒(méi)有權(quán)利意識(shí)。[4]

三、對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村低保制度的建議

(一)充分重視農(nóng)村低保制度，進(jìn)一步提高農(nóng)村低保水平，縮小城鄉(xiāng)差距

我國(guó)的社會(huì)保障體系一直是典型的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會(huì)保障一直得不到重視。黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，其中的重要標(biāo)志之一就是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。顯然，農(nóng)村低保制度的全面建立無(wú)疑為該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是低保制度逐漸拉大的城鄉(xiāng)差距仍然是阻礙低保制度充分發(fā)揮保障功能的重大原因。加上受當(dāng)前國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)增長(zhǎng)緩慢的影響，農(nóng)村困難群眾的生活更加艱難。因此進(jìn)一步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)差距顯得十分迫切。筆者認(rèn)為主要可以從以下幾個(gè)方面著手：1.主觀上要轉(zhuǎn)變思想觀念。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，絕大多數(shù)生活必需品在價(jià)格上并沒(méi)有什么城鄉(xiāng)差距，并且土地能夠提供給農(nóng)民的生活保障也十分有限，因此城鄉(xiāng)之間的低保水平不應(yīng)該被區(qū)別對(duì)待。2.客觀上要加大對(duì)農(nóng)村低保制度的資金投入。農(nóng)村的困難群眾遠(yuǎn)比城市的要多，并且生活更加困難，更何況現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)很大了，因此在資金的投入上應(yīng)該適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。3.還要做好城市低保制度與農(nóng)村低保制度的銜接和整合工作。隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程將達(dá)到一個(gè)空前的高度。到時(shí)候，勢(shì)必會(huì)對(duì)城市和農(nóng)村兩種低保體系進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)一規(guī)劃和管理。這樣就很容易使一些困難人群被遺漏掉，尤其是已經(jīng)進(jìn)入城市生活的農(nóng)村籍困難人口無(wú)法被納入低保體系，成為低保制度的“邊緣人”。為此筆者建議，有關(guān)部門(mén)必須盡早謀劃，做好充足的準(zhǔn)備，采取有力的措施有計(jì)劃、分階段的對(duì)兩種低保制度進(jìn)行整合，確保不管是在城市還是農(nóng)村有低保需求并符合低保條件的貧困人口，都可以獲得最低生活保障制度的保護(hù)。

(二)加大宣傳力度和工作透明度

農(nóng)村低保制度是黨和政府在廣大農(nóng)村實(shí)行的一項(xiàng)基本的社會(huì)保障制度，目的是為了保障符合低保條件的農(nóng)村困難群眾的基本生活權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平正義，群眾對(duì)其不但有知情權(quán)，而且有監(jiān)督權(quán)，這是做好農(nóng)村低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有首先做到了這一點(diǎn)，做好農(nóng)村低保工作才會(huì)真正具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。1.各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)充分利用廣播、電視、報(bào)刊等媒介向社會(huì)全民進(jìn)行農(nóng)村低保政策和制度的宣傳，把黨和政府的農(nóng)村低保政策原原本本地向群眾講清楚，讓農(nóng)村低保政策家喻戶曉。這樣就引進(jìn)了社會(huì)監(jiān)督

機(jī)制，低保制度實(shí)踐的透明化就有了保障。2.在鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立公示欄，對(duì)于符合參保條件的農(nóng)民情況以及實(shí)際享有的保障標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，同時(shí)設(shè)立舉報(bào)箱，舉報(bào)電話等方便隨時(shí)接受廣大群眾的監(jiān)督。3.在宣傳的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)注意到由于農(nóng)民普遍文化素質(zhì)不高，在宣傳的過(guò)程中不能廣而告之的“走形式”，而是要將低保制度的相關(guān)信息送入“田間地頭”，讓農(nóng)民了解清楚。只有充分了解了低保制度之后，他們才知道自己能不能享受低保，能夠享受多少，如果權(quán)利得不到保障應(yīng)該如何進(jìn)行救濟(jì)。這樣他們自然就會(huì)對(duì)關(guān)乎自己切身利益的低保制度進(jìn)行關(guān)注并監(jiān)督。只有讓低保制度“在陽(yáng)光下運(yùn)行”，才能有效避免暗箱操作，切實(shí)做到“應(yīng)保盡?！?，讓農(nóng)村低保制度充分發(fā)揮保障作用。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村低保的配套措施建設(shè)

一是加強(qiáng)農(nóng)村低保法律法規(guī)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)以法律法規(guī)的形式將低保制度的相關(guān)問(wèn)題確立下來(lái)，讓低保制度做到“有法可依”。其中要重點(diǎn)規(guī)定如何加強(qiáng)低保資金在籌集和發(fā)放的過(guò)程中的監(jiān)督和管理措施，另外當(dāng)農(nóng)民享受低保的權(quán)利受到侵害時(shí)，要賦予他們充分的救濟(jì)權(quán)利以維護(hù)自身利益。二是搞好農(nóng)村低保對(duì)象技能培訓(xùn)及就業(yè)援助工作。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象技能培訓(xùn)的投入，對(duì)于有勞動(dòng)能力但是沒(méi)有技術(shù)的困難農(nóng)民，要給予技能培訓(xùn)，為他們?cè)黾邮杖雱?chuàng)造機(jī)會(huì)。只有做到“以輸血帶動(dòng)造血”，才能夠緩解農(nóng)村低保制度的供需矛盾，讓低保資金真正幫助到需要幫助的人。三是在各級(jí)政府組建專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)低保制度的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和管理，并且可以考慮給基層配備專門(mén)從事低保工作的辦事人員。

(四)拓寬農(nóng)村低?；I資模式，制定科學(xué)的農(nóng)村低保經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制

1.積極整合和統(tǒng)籌農(nóng)村現(xiàn)有的其他救助制度，優(yōu)化財(cái)政資源的配置

實(shí)施優(yōu)惠的財(cái)稅政策激勵(lì)社會(huì)各界捐贈(zèng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象援助，充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)力量滿足農(nóng)村低保對(duì)象的實(shí)際需要。

2.要使農(nóng)村低保有可靠的資金保證，中央財(cái)政的投入必不可少

筆者建議應(yīng)將中央財(cái)政納入農(nóng)村低保籌資模式當(dāng)中來(lái)，而不僅僅只是讓中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。從而建立起一個(gè)由中央、省、市、縣等四級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)、分級(jí)負(fù)責(zé)的籌集農(nóng)村低保經(jīng)費(fèi)的大渠道。并可以在對(duì)各地的財(cái)力狀況、低保人數(shù)、人均補(bǔ)助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及績(jī)效等綜合考慮的基礎(chǔ)上，確定中央政府與地方政府承擔(dān)比例，以保證制定的農(nóng)村低保經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制科學(xué)合理。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李忠林，崔樹(shù)義.我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].東岳論叢，2009，8(8).

[2]同[1].

[3]石秀河等.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]同[1].

中圖分類號(hào)：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)17-0073-03

作者簡(jiǎn)介：涂瑤(1991-)，女，湖北荊州人，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生。