潘兆龍

東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)科技創(chuàng)新局，廣東　東莞　523080

地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律成因及策略淺談

潘兆龍

東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)科技創(chuàng)新局，廣東東莞523080

摘要：近些年來(lái)地方融資平臺(tái)的構(gòu)建開(kāi)始引起人們的關(guān)注和重視，其債務(wù)激增的情況也引起人們的焦慮情緒，嚴(yán)重情況下則有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。正因?yàn)榇耍疚膶?duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，探討其法律成因和解決策略，希望通過(guò)筆者淺顯的分析可以為其風(fēng)險(xiǎn)的降低貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。

關(guān)鍵詞：地方融資；融資平臺(tái)；法律成因；解決策略

所謂地方融資平臺(tái)，就是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。近些年地方在進(jìn)行融資平臺(tái)構(gòu)建方面出現(xiàn)了一些問(wèn)題，其運(yùn)行的方式較為單一，很多公司的還款能力難以達(dá)到預(yù)期，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)不斷高漲，給地方的金融和財(cái)政帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。

一、融資平臺(tái)公司債務(wù)激增的背景

近些年，我國(guó)城鎮(zhèn)化人口不斷激增，大量的人口從農(nóng)村涌入城市，這給城市的建設(shè)提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。城市的發(fā)展需要政府不斷投入大量的設(shè)施建設(shè)，不斷提高城市的公共服務(wù)水平，從而讓城市的發(fā)展?jié)M足人口增長(zhǎng)的需要。但是，就我國(guó)目前的情況來(lái)看，政府在此方面承擔(dān)的開(kāi)支較大、負(fù)擔(dān)較重，甚至有時(shí)候難以滿足其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求。另一方面，我國(guó)政府正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，其在職能上以及公共事物中的作用已經(jīng)與以往產(chǎn)生了很大的變化，但是，維持經(jīng)濟(jì)繁榮穩(wěn)定和提供基本公共服務(wù)依然是其基本職能所在。政府在面對(duì)各種危機(jī)的同時(shí)還需要履行其相應(yīng)的職能工作。這就導(dǎo)致了中央政府和地方政府之間權(quán)事劃分的不明確，難以真正讓政府的職能作用得到充分的體現(xiàn)。而利用融資平臺(tái)則可以有效撬動(dòng)銀行信貸和社會(huì)資本的運(yùn)行，可以讓其彌補(bǔ)政府資金短缺的窘?jīng)r，提升政府的公信力和工作的成效。融資平臺(tái)的構(gòu)建便是在此前提下產(chǎn)生的。但是，地方融資平臺(tái)的建立并沒(méi)有達(dá)到想象中的那么優(yōu)越和先進(jìn)，其在市場(chǎng)資本環(huán)境影響下受到了很多因素的制約，面臨著融資渠道單一、資本配置效率地下，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的問(wèn)題。

二、地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的法律成因

地方融資平臺(tái)債務(wù)的發(fā)生，就其法律成因來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)首選追究到期根本的委托代理關(guān)系，也就是說(shuō)中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)之間的委托與被委托、代理與被代理的關(guān)系。其法律問(wèn)題的產(chǎn)生也主要因?yàn)榇耍瑹o(wú)法解決其中的代理問(wèn)題，是其風(fēng)險(xiǎn)存在的重要原因。

(一)中央政府與地方政府的代理問(wèn)題

中央政府與地方政府之間的代理關(guān)系主要應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為事權(quán)關(guān)系，以及由此所產(chǎn)生的財(cái)權(quán)關(guān)系。中央政府對(duì)于各個(gè)地方的具體事務(wù)無(wú)法真正的進(jìn)行管轄，只能依靠各個(gè)地方政府管轄地方事務(wù)，而后通過(guò)對(duì)各個(gè)地方政府的管轄達(dá)到全國(guó)管理的目的。此時(shí)中央政府逐漸建立了”委托人“的身份。但是，中央政府和地方政府行駛管轄權(quán)的目標(biāo)利益并不完全同步，中央政府堅(jiān)持的是宏觀政策的實(shí)施，地方政府則更加側(cè)重于追求自身利益的最大化，加上地方政府在管理過(guò)程中可以獲得第一手的信息和資料，間接影響了中央政府管理的效果。并且，此種情況還會(huì)影響到地方政府行為的惡性循環(huán)，造成其資金缺口的增大，中央也無(wú)法掌握地方政府的融資平臺(tái)情況，具體的宏觀措施難以得到真正的落實(shí)。

(二)地方政府與金融機(jī)構(gòu)間的代理問(wèn)題

地方政府與金融機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的代理關(guān)系，主要依托于土地使用權(quán)，政府將土地進(jìn)行抵押，通過(guò)融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生隱形的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。此時(shí)，債權(quán)人銀行與債務(wù)人政府之間的信息同樣處于不對(duì)等的地位，加上很多時(shí)候融資平臺(tái)的構(gòu)建其管理者或者領(lǐng)導(dǎo)人都是政府官員來(lái)?yè)?dān)任，造成了其融資行為的責(zé)任承擔(dān)者轉(zhuǎn)嫁到了地方財(cái)政或者地方政府身上，給地方財(cái)政造成極大的負(fù)擔(dān)。在此種情況下，銀行對(duì)于融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以做到公平、公正，買下了未來(lái)出現(xiàn)債務(wù)難以負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)中央政府與金融機(jī)構(gòu)的代理問(wèn)題

中央政府與金融機(jī)構(gòu)之間同樣存在著代理方面的問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)在形式其在社會(huì)中職能作用的時(shí)候，同時(shí)肩負(fù)著中央政府的政策性負(fù)擔(dān)，中央政府的政策同樣影響著金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況。中央政府和金融機(jī)構(gòu)的此種關(guān)系也讓金融機(jī)構(gòu)極容易將投資失敗的責(zé)任推給政府，政府對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的“失敗”則往往給予一定的政策補(bǔ)貼或者政策激勵(lì)，從而協(xié)助金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性虧損的扭轉(zhuǎn)。另一方面中央政府也會(huì)承擔(dān)地方政府的相關(guān)債務(wù)，造成中央財(cái)政的緊張。

三、地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策

(一)中央政府與地方政府代理問(wèn)題的法律對(duì)策

在處理中央政府與地方政府代理問(wèn)題方面，國(guó)家要對(duì)

財(cái)稅體制進(jìn)行改革，對(duì)地方政府與中央政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行明確劃分，制定具有權(quán)威性的政策和依據(jù)，通過(guò)立法將中央和地方的決定權(quán)轉(zhuǎn)制立法機(jī)構(gòu)，對(duì)其責(zé)任主體予以明確，保證中央政府的主要權(quán)力，建立政府稅收體系。對(duì)于地方政府還要引入相應(yīng)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行優(yōu)化。出臺(tái)相應(yīng)的《預(yù)算法》、《政府破產(chǎn)法》督促政府的負(fù)債情況透明化、公開(kāi)化，促使政府依照相應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律“照章辦事”。制定《地方公債法》，保證政府的規(guī)模在理性的范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)展，增加政府財(cái)務(wù)的透明度，以及相關(guān)的完善設(shè)施建設(shè)。

(二)地方政府與金融機(jī)構(gòu)代理問(wèn)題的法律對(duì)策

地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的矛盾也同樣可以運(yùn)用法律的手段予以解決。首先要對(duì)政府官員進(jìn)行管理，對(duì)其制定相應(yīng)的績(jī)效考核體系，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文的指標(biāo)因素，促進(jìn)官員工作的優(yōu)化，對(duì)官員的工作情況予以有效激勵(lì)。其次，金融機(jī)構(gòu)也同樣需要優(yōu)化其內(nèi)部激勵(lì)制度，通過(guò)激勵(lì)制度不但對(duì)內(nèi)部工作人員進(jìn)行考核，而且推進(jìn)其市場(chǎng)化的進(jìn)步和發(fā)展，讓內(nèi)部管理人員的薪酬與業(yè)績(jī)掛鉤，讓其成為經(jīng)營(yíng)管理的重要責(zé)任人。第三，依照相應(yīng)的法律制度明確地方政府與金融機(jī)構(gòu)的職能定位，讓融資平臺(tái)逐步建立相應(yīng)的公司制度，對(duì)其內(nèi)部信息進(jìn)行透明化，加強(qiáng)對(duì)其資產(chǎn)的管控，平衡信息的對(duì)稱性。

(三)中央政府與金融機(jī)構(gòu)代理問(wèn)題的法律對(duì)策

運(yùn)用法律處理中央政府與金融機(jī)構(gòu)之間的代理問(wèn)題，首先要給金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建一個(gè)良好的法律環(huán)境，通過(guò)規(guī)范相應(yīng)的法律制度對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約，讓金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)變化，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，建立金融機(jī)構(gòu)的行為準(zhǔn)則。同時(shí)，中央政府對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼既需要正確面對(duì)，同時(shí)也需要有一定的限額，一方面要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效管控，另一方面也需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行責(zé)任明晰，保證其在轉(zhuǎn)型期間能夠走出經(jīng)營(yíng)困境，保證企業(yè)決策者個(gè)人成敗與其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的密切關(guān)聯(lián)性。

四、結(jié)語(yǔ)

地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府對(duì)其經(jīng)濟(jì)職能和公共職能進(jìn)行平衡的有效手段和重要方式，其在一定程度上能夠滿足政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的需要，能夠推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠?qū)ι鐣?huì)資金產(chǎn)生強(qiáng)大吸引力。相關(guān)部門要不斷探索融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的方式，并出臺(tái)相關(guān)的治理和監(jiān)管政策，不斷提高管理的成效。

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐愛(ài)水.地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律成因及對(duì)策[J].甘肅理論學(xué)刊，2011，05：157-160.

[2]郭玉清，姜磊，李永寧.中國(guó)城市化進(jìn)程中的地方政府債務(wù)融資激勵(lì)及其隱性風(fēng)險(xiǎn)控制[J].天津社會(huì)科學(xué)，2014，02：88-95.

[3]廖凡.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防治的法律對(duì)策[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2014，04：227-234.

[4]張平.我國(guó)地方投融資平臺(tái)債務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀及其治理之道[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，02：95-102.

[5]張麗君，馬博倫.中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，05：114-120.

中圖分類號(hào)：D922.2;F812

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)17-0172-02

作者簡(jiǎn)介：潘兆龍(1988-)，男，漢族，廣東信宜人，大學(xué)本科，東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)科技創(chuàng)新局，助理會(huì)計(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。