丁 瑤
(610225 西南民族大學(xué) 四川 成都)
從立法學(xué)視野談行政指導(dǎo)納入受案范圍的必要性
丁 瑤
(610225西南民族大學(xué)四川 成都)
在我國,行政指導(dǎo)不屬于具體行政行為,它不是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一法律規(guī)定與立法目的和立法原則背道而馳,同時(shí)也不符合信賴保護(hù)這一行政法基本原則。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,應(yīng)完善有關(guān)行政指導(dǎo)的立法,將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍,接受司法審查。
行政指導(dǎo);受案范圍;信賴保護(hù)
《行政訴訟法》第十二條和第十三條分別規(guī)定了我國行政訴訟的受案范圍,按照法律規(guī)定,行政指導(dǎo)是事實(shí)行為,不具有強(qiáng)制性與可訴性。這樣一來,行政相對人因行政指導(dǎo)行為與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛后,行政相對人就喪失了最終的救濟(jì)途徑。一旦行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為對行政相對人的合法權(quán)益造成了損害,行政相對人無法將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟。在行政指導(dǎo)行為有可能對公民的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性影響的情況下,《行政訴訟法》的這一規(guī)定明顯損害了公民尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。
《立法法》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范立法活動,健全國家立法制度,提高立法質(zhì)量,完善中國特色社會主義法律體系,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,保障和發(fā)展社會主義民主,全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。”該規(guī)定明確了立法的目的。而《行政訴訟法》未將行政指導(dǎo)納入受案范圍,沒有發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。由于行政指導(dǎo)不是具體的行政行為,意味著公民根據(jù)政府的規(guī)勸而實(shí)施的相關(guān)活動所造成的財(cái)產(chǎn)、精神損失,也就不能提起國家賠償。“一些行政指導(dǎo)行為(例如屬于廣義行政指導(dǎo)形式的指導(dǎo)性計(jì)劃)及其保障措施在實(shí)踐中往往被操作成了指令(命令)行為和強(qiáng)制措施,侵害了行政相對人的行為選擇權(quán)與合法利益,致使出現(xiàn)行政相對人‘盼望行政指導(dǎo)又害怕行政指導(dǎo)’的現(xiàn)象?!币蚨缎姓V訟法》受案范圍的相關(guān)規(guī)定違背了立法目的,超出了權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍,其合法性值得商榷。
我國《立法法》第六條之規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求,科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?!毙姓笇?dǎo)不可訴弱化了公民和其他組織的權(quán)利,而行政機(jī)關(guān)的行政行為卻未能接受司法審查,減輕了國家機(jī)關(guān)的責(zé)任?,F(xiàn)行有效的法律限制公民對行政指導(dǎo)提起行政訴訟,已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)文化的發(fā)展,同時(shí)也阻礙了我國建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程?!坝捎谛姓笇?dǎo)透明度不夠,救濟(jì)性差等功能缺陷極易導(dǎo)致腐敗, 有使‘法治空洞化’的危險(xiǎn)”。行政指導(dǎo)不是行政訴訟的受案范圍這一法律規(guī)定違反了立法原則,不具有合理性。
信賴保護(hù)是行政法的基本原則之一,它要求行政機(jī)關(guān)不得隨意更改或撤銷行政行為,依法變更或撤銷的,由此給行政相對人帶來損害的,應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)必須遵守信用,行政相對人基于對行政權(quán)力的信賴,而遵從了行政指導(dǎo),如果遭受損失,國家應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。《行政訴訟法》的受案范圍規(guī)定,將行政指導(dǎo)剔除在外,客觀上違背了行政法的基本原則,使行政相對人喪失了對行政機(jī)關(guān)的信任,背離了合法行政、合理行政的發(fā)展方向。
盡管行政行為不具有強(qiáng)制性,行政相對人可以自愿選擇是否接受,但是行政相對人一旦接受建議和規(guī)勸,并不影響行政指導(dǎo)給行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益帶來的損害。由于我國目前“官本位”思想的傳統(tǒng)意識還很強(qiáng)烈,行政主體的強(qiáng)制性權(quán)利思維還存在,行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為具有公權(quán)力背景,以致公民有充分的理由相信行政指導(dǎo),這其中也有長期以來公權(quán)力對公民形成的事實(shí)上的壓力。因此,當(dāng)行政相對人找到行政機(jī)關(guān)請求賠償時(shí),會被以該行政指導(dǎo)行為沒有強(qiáng)制性,是取得相對人同意接受為理由拒絕,相對人轉(zhuǎn)而尋求法院幫助時(shí),法院會以《行政訴訟法》的受案范圍相關(guān)規(guī)定,駁回相對人的訴訟請求?!爱?dāng)事人之所以陷入救濟(jì)無門的尷尬境地,一方面源于理論上對行政指導(dǎo)行為界定的局限性,另一方面來源于我國的行政賠償制度本身的缺陷?!?/p>
實(shí)踐中,行政指導(dǎo)異化為行政命令,借行政指導(dǎo)之名行行政命令之實(shí),比如,在我國農(nóng)村,政府提倡農(nóng)民種植某種農(nóng)作物,農(nóng)民一旦不配合,就強(qiáng)行產(chǎn)出土地上的原農(nóng)作物或者告訴農(nóng)民來年的種子補(bǔ)貼等就不再發(fā)放。或者公民不配合行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)時(shí),行政機(jī)關(guān)會將公民的姓名等予以公布,對該公民形成一種輿論上的壓力,受到周圍人的指指點(diǎn)點(diǎn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)采取上述措施甚至更為隱晦的做法時(shí),我們不能以行政處罰或行政強(qiáng)制措施來定性行政機(jī)關(guān)的行為,故行政機(jī)關(guān)就會通過法律的漏洞,逃避應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任,逃避對行政相對人的賠償。
我國很多學(xué)者主張將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍,學(xué)界已經(jīng)達(dá)成了共識。行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制性,但并不影響行政機(jī)關(guān)的行政目的,行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)這一目的,所采取的是否是強(qiáng)制性措施已經(jīng)不重要了,重要的是它所采取的措施是否給行政相對人帶來了損害,行政相對人能否由此得到賠償。隨著公民權(quán)利意識的不斷提高,民主法治不斷發(fā)展,行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力與行政相對人接受政府的指導(dǎo)引起的一系列問題,已經(jīng)不能再回避。在行政相對人因行政指導(dǎo)利益受到損害的情況下,能夠?qū)で蠓傻木葷?jì)就顯得尤為重要。我國《行政訴訟法》的受案范圍過于狹窄,與我國如今法律不斷完善的現(xiàn)狀已不匹配。有權(quán)力的人極易濫用權(quán)力,行政指導(dǎo)實(shí)質(zhì)上具有公權(quán)力的限制,因此需要受到法律的限制,接受司法審查。倘若忽略了行政指導(dǎo)帶有自由裁量權(quán)的這一屬性,不僅導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利,還會使行政相對人失去法律救濟(jì)的途徑。有損害必然要有相應(yīng)的救濟(jì),這符合我國法治發(fā)展的本質(zhì)要求。
基于上述理由,將行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍,無論是對行政相對人的救濟(jì)還是完善我國行政法律都有重要意義,
[1]莫于川.法治視野中的行政指導(dǎo)行為——論我國行政指導(dǎo)的合法性問題與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學(xué),2006(06).
[2]李燕.論將行政指導(dǎo)納入我國行政訴訟受案范圍——以日本法院對行政指導(dǎo)的司法審查為啟示和借鑒[J].行政法學(xué)研究,2009(03).