袁達(dá)松

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論自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下中央銀行的貨幣定價權(quán)

袁達(dá)松

自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下高度市場化的金融活動必然對央行的貨幣定價權(quán)形成一定的沖擊。貨幣定價權(quán)包含調(diào)節(jié)貨幣內(nèi)在價值和對外價值兩方面。自貿(mào)區(qū)的金融市場化試驗(yàn)對貨幣定價權(quán)的沖擊主要體現(xiàn)在：資金跨境流動影響自貿(mào)區(qū)內(nèi)外貨幣供應(yīng)量、利率政策和匯率政策；而非法資金的跨境流動會增加反洗錢工作難度。因此有必要完善包括制定“自由貿(mào)易區(qū)法”在內(nèi)的監(jiān)管法律體系，在地方政府與監(jiān)管部門協(xié)同實(shí)施金融宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，在區(qū)內(nèi)試行集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管，同時推進(jìn)中央主導(dǎo)的匯率形成機(jī)制市場化和反洗錢的跨境協(xié)作，維護(hù)央行的貨幣定價權(quán)。

自由貿(mào)易區(qū)法； 中央銀行； 貨幣定價權(quán)； 集中統(tǒng)一監(jiān)管

國家通過建立國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)推進(jìn)金融改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，中國(上海)自貿(mào)區(qū)的設(shè)立更是引起了國內(nèi)外的高度關(guān)注和討論。在2013年9月18日國務(wù)院頒發(fā)的自貿(mào)區(qū)先行先試的基礎(chǔ)文件——《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，明確提出要深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，“在風(fēng)險可控的前提下，可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件先行先試”。2015年10月30日，央行等7部門印發(fā)《進(jìn)一步推進(jìn)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新試點(diǎn)加快上海國際金融中心建設(shè)方案》，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，進(jìn)一步擴(kuò)大人民幣跨境使用。這些開放創(chuàng)新，意味著金融活動的市場化，其對央行的貨幣定價權(quán)會形成沖擊。

一、 自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對央行貨幣定價權(quán)的沖擊

(一) 自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對央行貨幣定價權(quán)的沖擊及其形成

1. 自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下的資金流動沖擊

自貿(mào)區(qū)金融改革著力通過資本項(xiàng)目可自由兌換、利率市場化、人民幣跨境使用等領(lǐng)域試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)金融市場化，這將為跨境資金自由流動提供便利。按資本流動的方向劃分，可將跨境資金流動分為流入和流出兩類。

一方面，國際資金將大量流入。第一，資本與金融項(xiàng)目開放下拓寬了資金流入渠道：直接投資項(xiàng)下，試驗(yàn)區(qū)主要通過簡化辦理程序促進(jìn)其投資便利化；證券投資項(xiàng)下，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)可按規(guī)定進(jìn)入證券和期貨交易場所進(jìn)行投資和交易，區(qū)內(nèi)企業(yè)的境外母公司可按國家有關(guān)法規(guī)在境內(nèi)資本市場發(fā)行人民幣債券，相較于合格境外投資者(QFII)制度，投資主體額度擴(kuò)大；同時，根據(jù)促進(jìn)對外融資便利化的措施，區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)可按規(guī)定從境外融入本外幣資金，將進(jìn)一步吸引離岸市場的本幣及國際資金*參見《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)官網(wǎng)，http://www.china-shftz.gov.cn， 2015-12-01。。第二，在區(qū)內(nèi)外利率非對稱決定機(jī)制下*自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的利率水平由流入?yún)^(qū)內(nèi)的資金供求狀況決定，國內(nèi)利率水平由官定利率和國內(nèi)資金(包括自貿(mào)區(qū)流入國內(nèi)和國外直接流入國內(nèi)的資金)供求狀況決定。，由于試驗(yàn)區(qū)內(nèi)利率市場化初期產(chǎn)生的區(qū)內(nèi)與區(qū)外的利差，將會吸引具有高度逐利性、流動性和敏感性的短期投機(jī)性資本，即“熱錢”流入*羅素梅、周光友：《上海自貿(mào)區(qū)金融開放、資本流動與利率市場化》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2015年第1期。。

另一方面，自貿(mào)區(qū)金融開放在為國際資本流入提供便利的同時， 也為它們的回流以及國內(nèi)資本的流出開辟了新的通道*羅素梅、趙曉菊：《自貿(mào)區(qū)金融開放下的資金流動風(fēng)險及防范》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第7期。。近年來，我國外匯儲備大幅增加，國內(nèi)的企業(yè)不斷強(qiáng)大，客觀上需要尋求資金流出的渠道，實(shí)現(xiàn)外匯儲備的優(yōu)化配置和保值增值目標(biāo)及企業(yè)的“走出去”戰(zhàn)略，自貿(mào)區(qū)的金融開放無疑可滿足國內(nèi)資本借道流出的需求。

跨境資金大規(guī)模自由流動會對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部貨幣供給產(chǎn)生沖擊，甚至形成溢出效應(yīng)，殃及區(qū)外，影響國內(nèi)貨幣供給量，沖擊國家中央銀行的貨幣定價權(quán)*焦武：《上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新與資本賬戶開放》，《上海金融學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。。因此，從完善金融監(jiān)管法律制度的角度，調(diào)控區(qū)內(nèi)貨幣供給，以及在區(qū)內(nèi)與區(qū)外之間構(gòu)建金融“防火墻”，以保障中央銀行貨幣定價權(quán)具有現(xiàn)實(shí)的意義。

2. 自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對貨幣定價權(quán)沖擊的形成機(jī)理

自貿(mào)區(qū)金融改革的實(shí)質(zhì)是要推動金融自由化，實(shí)現(xiàn)資本自由流動，而根據(jù) “蒙代爾三角理論”，及在此基礎(chǔ)上由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼1999年提出的“三元悖論”*保羅.克魯格曼在《蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)的回歸》一文中提出“三元悖論”，即在“永恒三角形”中的三個頂點(diǎn)分別表示選擇貨幣政策自主權(quán)、固定匯率以及資本自由流動，這三個目標(biāo)之間不可調(diào)和，最多只能實(shí)現(xiàn)其中的兩個。，在以資本自由化為發(fā)展方向的自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下，就集中體現(xiàn)在對本國貨幣供應(yīng)量與流通量的控制權(quán)與本幣匯率定價權(quán)之間的矛盾：若要有效控制本國貨幣供應(yīng)量及流通量，在貨幣政策上自由行動，則放棄保持匯率穩(wěn)定的目標(biāo)；若要掌握本幣匯率定價權(quán)，則放棄獨(dú)立的貨幣政策。而通過利率政策調(diào)節(jié)貨幣的內(nèi)在價值，以及通過外匯政策調(diào)節(jié)貨幣的對外價值，正是中央銀行貨幣定價權(quán)的體現(xiàn)。

(二) 貨幣定價權(quán)的界定及其體現(xiàn)

1. 央行貨幣定價權(quán)的界定

貨幣定價權(quán)屬于國家貨幣主權(quán)的主要方面，而有關(guān)國家貨幣主權(quán)的定義在理論上并沒有統(tǒng)一論斷，實(shí)踐也無一致標(biāo)準(zhǔn)可循，但是國際社會普遍公認(rèn)的貨幣主權(quán)的基本內(nèi)涵包括：貨幣發(fā)行權(quán)、決定和改變幣值的權(quán)力以及管理貨幣使用的權(quán)力*Francois Gianviti, Current Legal Aspects of Monetary Sovereignty, 國際貨幣基金組織網(wǎng)站，http://www.imf.com，2015-11-01。。由此可知，貨幣定價權(quán)屬于國家貨幣主權(quán)的重要組成部分。貨幣的價值，既包括在國內(nèi)市場中的購買力，又包括在國際市場上與外國貨幣的兌換比率，因此貨幣定價權(quán)即包括通過利率政策調(diào)節(jié)貨幣的內(nèi)在價值及通過外匯政策調(diào)節(jié)貨幣的對外價值的權(quán)力。

2. 央行擁有貨幣定價權(quán)的法律依據(jù)和體現(xiàn)

央行作為現(xiàn)代社會各國宏觀經(jīng)濟(jì)的核心調(diào)控部門，國家法律明確授予了其貨幣發(fā)行權(quán)和管理權(quán)。在我國，《中國人民銀行法》第4條規(guī)定了中國人民銀行發(fā)行人民幣、依法制定和執(zhí)行貨幣政策以及實(shí)施外匯管理等職責(zé)。雖然法律上并未直接規(guī)定中央銀行的貨幣定價權(quán)，但從其在貨幣運(yùn)行體系中所起實(shí)際作用來看，央行的貨幣定價權(quán)主要體現(xiàn)在：一方面，央行通過公開市場操作、存款準(zhǔn)備金、再貸款與再貼現(xiàn)、利率政策、匯率政策和窗口指導(dǎo)等貨幣政策工具，控制貨幣供給量和流通量，保持貨幣的購買力，即內(nèi)在價值的穩(wěn)定；另一方面，通過外匯管理制度和外匯政策的實(shí)施保持本幣對外幣的匯率穩(wěn)定。因此，央行的貨幣定價權(quán)既有法律上的依據(jù)，又在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實(shí)際擁有。

二、 沖擊的表現(xiàn)與對央行貨幣定價權(quán)的維護(hù)

(一) 自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下沖擊央行貨幣定價權(quán)的表現(xiàn)

1. 國際資金流入對區(qū)內(nèi)外貨幣供應(yīng)量、匯率政策及利率政策的影響

第一，國際資金流入影響央行對區(qū)內(nèi)貨幣供應(yīng)量的控制權(quán)，使區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨通貨膨脹的壓力。當(dāng)國際資金大量流入時，將直接造成外匯儲備增加，為了保持匯率的穩(wěn)定性，必須相應(yīng)增加本幣的投放。此時，貨幣供給量不再是中央銀行可以完全控制的經(jīng)濟(jì)變量，在很大程度上受到外匯發(fā)行國貨幣政策和外匯市場的影響。

第二，外匯儲備的增加將沖擊央行的匯率政策。自貿(mào)區(qū)資本項(xiàng)目開放后可能會有大量資本進(jìn)入中國，本外幣供求關(guān)系產(chǎn)生變化，這就產(chǎn)生了供求關(guān)系中匯率怎樣確定的問題。如果按照國內(nèi)的匯率狀況，則失去了自貿(mào)區(qū)為人民幣國際化進(jìn)行匯率上的測試和準(zhǔn)備的意義；如果在區(qū)內(nèi)提高匯率的市場化程度，由外匯市場本外幣供求關(guān)系決定匯率，則很可能出現(xiàn)國內(nèi)匯率和自貿(mào)區(qū)匯率不同，使得跨境套利更趨活躍*施琍婭：《自貿(mào)區(qū)跨境資金宏觀審慎管理框架》，《中國金融》2015年第11期。，增加央行監(jiān)管成本。

第三，影響央行利率政策的有效性。在自貿(mào)區(qū)利率市場化的過程中，短期內(nèi)將會導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)內(nèi)利率與國際市場利率趨同，而此時尚未完全市場化的區(qū)外金融市場利率高于區(qū)內(nèi)利率，利差必然會引起大量資本想方設(shè)法通過區(qū)內(nèi)進(jìn)入國內(nèi)市場。根據(jù)上述蒙代爾三角理論，在固定匯率之下，此時中央銀行為了緩解通貨膨脹，實(shí)行緊縮性貨幣政策，提高利率，減少貨幣供給，從而造成本幣升值，為了穩(wěn)定匯率，中央銀行不得不在外匯市場上進(jìn)行對沖干預(yù)，貨幣供應(yīng)量增加，結(jié)果原先的貨幣政策效果被部分抵消了。

2. 資本外逃風(fēng)險對央行監(jiān)管能力提出嚴(yán)峻考驗(yàn)

2014年下半年以來，我國外匯資金呈現(xiàn)出一定的流出趨勢，外匯儲備下降。從銀行數(shù)據(jù)來看，銀行結(jié)售匯呈現(xiàn)逆差，2015年前三季度，按美元計(jì)價，銀行結(jié)匯同比下降6%，售匯增長31%，結(jié)售匯逆差3015億美元，月均335億美元*國家外匯管理局官網(wǎng)，http://www.safe.gov.cn/resources/wcmpages/wps/wcm/connect/safe_web_store/safe_web/whxw/sjjd/node_news_sjjd_store/c2ebcd804a4c71ad9ccdbf2bead6bf4e/，2015-11-01。。究其原因，目前我國強(qiáng)制結(jié)售匯已經(jīng)逐漸改革為意愿結(jié)匯售匯，藏匯于民進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)；在自貿(mào)區(qū)金融改革等推進(jìn)下，國內(nèi)企業(yè)對外投資意愿明顯增強(qiáng)，“走出去”步伐加快，今年前三季度，非金融類對外直接投資累計(jì)873億美元，同比增長16%；美聯(lián)儲貨幣政策正常化，包括結(jié)束量化寬松貨幣政策和加息預(yù)期，對我國跨境資金流動的影響也正在逐步顯現(xiàn)。

盡管當(dāng)前的資本流出與恐慌性資本外逃存在本質(zhì)區(qū)別，但仍應(yīng)重點(diǎn)防范異常跨境資金波動風(fēng)險。在資本大量流出時，若要繼續(xù)穩(wěn)定匯率，則外匯儲備將急劇減少甚至被掏空；若放棄匯率穩(wěn)定，則對外幣迅速增加的需求，會導(dǎo)致本幣匯率降低，外幣匯率增加。而外匯儲備劇減和本幣大幅度貶值都會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成難以承受的嚴(yán)重后果。

同時，在一定程度上會削弱央行實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果。因?yàn)?，資本的外逃會造成流通中的實(shí)際貨幣量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于央行擬發(fā)的貨幣供應(yīng)量，從而變相地抬高了實(shí)際利率，這勢必會在一定程度上削弱財政政策和貨幣政策刺激內(nèi)需的效果，削弱央行貨幣定價權(quán)。

3. 非法資金跨境流動增加反洗錢工作難度

自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下，資金跨境流動加快，也將為跨境洗錢等犯罪活動提供隱蔽條件。

跨境洗錢的主要目的就是為了使非法資本合法化，主要利用跨境渠道下的非法資本轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)，是典型的非法的短期資本流動。但跨境洗錢流動頻率高、流通時間短、隱蔽性強(qiáng)，且通常與國內(nèi)規(guī)模龐大的“影子銀行”相聯(lián)系，形成游離于監(jiān)管之外的龐大資金流。

作為一種非正規(guī)的短期資本，具有逐利性且通常情況下數(shù)額巨大，“黑錢”大量進(jìn)出區(qū)內(nèi)，會造成區(qū)內(nèi)貨幣供給量增大，影響央行貨幣政策的有效性和獨(dú)立性；如果這些資本大規(guī)模撤出，又將引發(fā)匯率波動甚至危及國家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性?？缇诚村X的危害還表現(xiàn)在：大量“黑錢”進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，影響金融、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)；助長洗錢的上游犯罪，如貪污腐敗、毒品犯罪等*高增安：《國家反洗錢的理論與戰(zhàn)略探討》，《社會科學(xué)》2010年第2期。。這無疑都將加大央行監(jiān)管壓力。

(二) 人民幣國際化與央行貨幣定價權(quán)的維護(hù)

1. 本幣為非國際貨幣時

自貿(mào)區(qū)的建立實(shí)際上形成了一個本幣的資金池，但在本幣為非國際貨幣時，即人民幣目前所處的情況下，資金回流渠道尚待完善，本幣很可能并未用于國際結(jié)算、國際投資等，而是在區(qū)內(nèi)沉淀，沖擊區(qū)內(nèi)貨幣供給量、利率和匯率等，此時面臨兩種選擇：一是香港模式，采用完全獨(dú)立的貨幣體系及監(jiān)管系統(tǒng)、浮動匯率制度以及利率市場化制度，但是境內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)顯然不具備香港的金融優(yōu)勢以及完全獨(dú)立的可能性*張偉、楊文碩：《上海自貿(mào)區(qū)金融開放的定位與路徑分析——兼與香港自由港金融演進(jìn)路徑比較》，《商業(yè)研究》2014年1月。；二是仍由中央銀行統(tǒng)一調(diào)控，只是在區(qū)內(nèi)與區(qū)外構(gòu)建法律“防火墻”，防范風(fēng)險向區(qū)外擴(kuò)散。此時，對央行貨幣定價權(quán)的維護(hù)主要是通過資本管制以保持匯率穩(wěn)定和貨幣政策的有效性。

2. 本幣成為國際貨幣時

使人民幣成為強(qiáng)勢國際貨幣是我國金融改革的目標(biāo)之一，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正是人民幣國際化的“試驗(yàn)田”。強(qiáng)勢國際貨幣戰(zhàn)略具有三大要素：資本市場開放、匯率自由浮動以及大量本幣和本幣計(jì)價資產(chǎn)的海外持有*龔剛：《人民幣突圍》，人民出版社2013年版，第9頁。。在這種情形下，本幣流通不再局限于國內(nèi)，防止在國內(nèi)市場上產(chǎn)生流動性過剩，并進(jìn)而形成通貨膨脹的壓力，而是可以在全世界范圍內(nèi)流通。央行可以通過充分控制貨幣供應(yīng)量和制定利率政策繼續(xù)其貨幣定價權(quán)。

3. 人民幣加入SDR貨幣籃子對央行貨幣定價權(quán)的影響

2015年12月1日，國際貨幣基金組織正式宣布人民幣加入SDR貨幣籃子。IMF評估重點(diǎn)考察人民幣是否能成為《基金組織協(xié)定》所定義的“可自由使用的貨幣”*《基金組織協(xié)定》第三十條(f)款。可自由使用的貨幣指基金組織確定該貨幣“事實(shí)上在國際交易支付中被廣泛使用”并“在主要外匯市場上被廣泛交易”。IMF認(rèn)為國際交易中對人民幣的使用在原來較低基準(zhǔn)上有了大幅上升；人民幣市場的發(fā)展深度已經(jīng)能夠在不引起匯率巨大變化的情況下，承擔(dān)基金組織成員國在合理時限內(nèi)進(jìn)行的交易規(guī)模；人民幣國際化在穩(wěn)步推進(jìn)*國際貨幣基金組織官網(wǎng)，http://www.imf.org/external/chinese/np/pp/2015/111315c.pdf，2015-12-01。。但是，加入SDR后，央行會更加面臨“三元悖論”的困境。國內(nèi)看，加入SDR后勢必將進(jìn)一步擴(kuò)大資本項(xiàng)目的開放，央行要維持匯率穩(wěn)定需要消耗的外匯儲備將會更多，這也決定了未來央行要在“不可能三角”中做出一定取舍。

綜上所述，本幣不管是不是國際貨幣，央行均擁有貨幣定價權(quán)，而在人民幣國際化的進(jìn)程的自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)當(dāng)中，尤其需要予以維護(hù)。

三、 現(xiàn)有法律框架和監(jiān)管模式

(一) 現(xiàn)有的“邊設(shè)區(qū)邊立法”模式

目前，關(guān)于自貿(mào)區(qū)金融開放及金融監(jiān)管的法律主要是：在國家層面，國務(wù)院頒布的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出了“創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式”以及“強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作”的總體要求；從地方層面，上海市政府制定的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新的同時加強(qiáng)風(fēng)險防范；從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會先后發(fā)布了支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的若干政策措施，提出建立健全區(qū)內(nèi)銀行業(yè)特色監(jiān)測報表體系、加強(qiáng)證券業(yè)監(jiān)管以及保險業(yè)監(jiān)管的建議；而人民銀行發(fā)布了《關(guān)于金融支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，提出了對區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)及非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管、試驗(yàn)區(qū)分賬核算、實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管等五項(xiàng)監(jiān)測與管理措施，并于2014年2月相繼發(fā)布了跨境人民支付業(yè)務(wù)、擴(kuò)大人民幣跨境使用、放開小額外幣存款利率上限、外匯管理以及反洗錢和反恐怖融資的五項(xiàng)細(xì)則*李露：《創(chuàng)新金融制度，優(yōu)化金融服務(wù)——上海自貿(mào)區(qū)金融改革解析》，《銀行家》2015年第1期。。確立了自貿(mào)區(qū)金融改革監(jiān)管的的總體政策框架。2014年5月，央行公布《央行中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則(試行)》以及《央行中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險審慎管理細(xì)則(試行)》，2015年2月頒布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則(試行)》，正式運(yùn)行以自由貿(mào)易賬戶為核心的風(fēng)險管理系統(tǒng)。2014年8月1日，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》開始施行，標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)管理制度在地方性法規(guī)層面得以確立。

從海外實(shí)踐看，外國自貿(mào)區(qū)的建立多采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的模式*李麗娜：《國外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《價格月刊》2014年2月。，在金融改革中，都是以法治為中心，通過構(gòu)筑穩(wěn)固的主體法律框架并不斷健全金融法規(guī)等實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)金融改革、保障金融安全。而從我國上述現(xiàn)有法律框架可以看出，我國在監(jiān)管立法層面存在著如下問題：第一，由于我國處于自貿(mào)區(qū)金融改革的探索階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)，有別于國際上“先立法后設(shè)區(qū)”的理念，而是“邊設(shè)區(qū)邊立法”；第二，缺乏權(quán)威立法，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章效力存在沖突；第三，已頒布的措施中，多為金融監(jiān)管的政策性規(guī)定，而缺乏系統(tǒng)性，缺乏細(xì)致的監(jiān)管制度和措施。

(二) 與地方政府協(xié)同實(shí)施宏觀審慎管理

為了維護(hù)貨幣定價權(quán)，必然要對外監(jiān)測資金的跨境流動、對內(nèi)加強(qiáng)對金融行業(yè)的監(jiān)管。

我國在央行發(fā)布的《關(guān)于金融支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》中，也著重從宏觀審慎管理的角度，制定了一系列風(fēng)險防范措施，實(shí)施全過程風(fēng)險管理。其中，提到了上海市人民政府和央行的職責(zé)：上海市人民政府要建立試驗(yàn)區(qū)綜合信息監(jiān)管平臺，對區(qū)內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。而央行，可根據(jù)形勢判斷，加強(qiáng)對試驗(yàn)區(qū)短期投機(jī)性資本流動的監(jiān)管，直至采取臨時性管制措施；加強(qiáng)與其他金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，保證信息的及時充分共享。央行根據(jù)風(fēng)險可控、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，已經(jīng)制定了關(guān)于境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理的細(xì)則，逐步推進(jìn)與其他金融監(jiān)管部門審慎管理要求的銜接。

但是，中央層面上，我國目前的相關(guān)法律法規(guī)賦予一行三會分別監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，各監(jiān)管當(dāng)局相對隔離，無法有效溝通監(jiān)管信息，唯一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是“聯(lián)席會議”制度，作為臨時性的協(xié)調(diào)機(jī)制，“聯(lián)席會議”僅召開過兩次例會，松散機(jī)制使其無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管*于永寧《“一行三會”監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性問題》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年4月。；中央與地方的關(guān)系上，監(jiān)管分工不明、效力存在沖突，導(dǎo)致了重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白的現(xiàn)象。另外，在現(xiàn)有的法規(guī)中,我國對外資服務(wù)機(jī)構(gòu)的限制主要表現(xiàn)在控制市場準(zhǔn)入條件上,較多采用“事先監(jiān)管”，后續(xù)有效監(jiān)管卻較少。自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的金融市場化，意味著寬松的市場準(zhǔn)入，須有更為系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹笆轮小焙汀笆潞蟆钡暮罄m(xù)監(jiān)管。

(三) 一線放開、二線管住的監(jiān)管措施

在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，首次明確提出要創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住”的監(jiān)管服務(wù)模式。所謂“ 一線放開”，即在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，應(yīng)按市場規(guī)則或國際慣例辦理金融業(yè)務(wù)，以體現(xiàn)真正的放開和建立國際水準(zhǔn)的貨幣兌換自由。所謂“二線安全有效管住”，即與國際金融市場完全打通的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的其他地區(qū)之間，其資金往來要受到部分管制，且這種管制將隨整個經(jīng)濟(jì)改革的深入而動態(tài)變化、逐步放開*參見賀小勇《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新的法制保障》，《法學(xué)》2013年第11期。。

國際經(jīng)驗(yàn)中，迪拜自由貿(mào)易區(qū)就是先實(shí)行分離型模式，將自貿(mào)區(qū)金融市場、境外金融市場與國內(nèi)金融市場嚴(yán)格區(qū)分開來。之后在符合國家整體金融開放策略的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎地循序漸進(jìn)，適度創(chuàng)新突破現(xiàn)有政策約束，為全國的逐步開放提供經(jīng)驗(yàn)*參見郭文婧《自貿(mào)區(qū)金融“試驗(yàn)”的借鑒與可能》，《金融博覽(財富)》2013年11月23日。。

我國目前采取的措施主要有：(1)進(jìn)一步改革匯率制度。匯率是貨幣對外價值的衡量標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定的匯率是一國追求的政策目標(biāo)之一。但是，作為蒙代爾三角之一，在資金自由流動下保持固定匯率，是以犧牲貨幣政策獨(dú)立性為代價的。在這種理論下，有學(xué)者認(rèn)為在自貿(mào)區(qū)金融改革試驗(yàn)下，為了保持央行貨幣定價權(quán)，就一定要實(shí)行自由浮動匯率制度。但是香港的經(jīng)驗(yàn)表明：港幣實(shí)行盯住美元的聯(lián)系匯率制度，港幣匯率沒有自由浮動，但港幣是可自由兌換的，而且香港經(jīng)濟(jì)的自由程度非常高。還有一些國家實(shí)現(xiàn)了貨幣可兌換，但仍實(shí)行有管理的浮動匯率制。我國2005年7月建立了以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度；并于2010 年 6 月開始進(jìn)一步進(jìn)行人民幣匯率形成機(jī)制改革，人民幣匯率開始了彈性增加階段；2015年8月11日，央行再次完善人民幣匯率中間價報價機(jī)制，推動人民幣匯率朝著更加市場化的方向發(fā)展。(2)“境內(nèi)關(guān)外”的賬戶管理體系。自由貿(mào)易賬戶及其運(yùn)作所需要的分賬核算系統(tǒng)，被銀行業(yè)稱為上海自貿(mào)區(qū)金融改革的“基礎(chǔ)設(shè)施”：有了這套賬戶才能進(jìn)行相應(yīng)的金融創(chuàng)新，以及在此基礎(chǔ)上的資金流通管理及風(fēng)險防范。相繼出臺的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則(試行)》、《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險審慎管理細(xì)則(試行)》和《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則(試行)》使資金流通更加順暢，同時對其監(jiān)管也更加有效。目前試驗(yàn)區(qū)內(nèi)具有能夠開立自由貿(mào)易賬戶的五類主體，并針對不同賬戶之間資金往來采取不同的監(jiān)管方式。具體來說，在跨境資金監(jiān)管體系中，自由貿(mào)易賬戶在性質(zhì)上類似于“境外賬戶”，與其他自由貿(mào)易賬戶之間的資金可自由劃轉(zhuǎn)。而監(jiān)管主要存在于自貿(mào)區(qū)賬戶與境內(nèi)區(qū)外的銀行結(jié)算賬戶之間的資金流動，視同跨境業(yè)務(wù)管理*參見尚榮《上海自貿(mào)區(qū)自由貿(mào)易賬戶體系的建立：自貿(mào)區(qū)政策的新突破》，《上海金融》2014年第8期。。另外，央行還建立區(qū)內(nèi)居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶人民幣匯兌的監(jiān)測機(jī)制，防止套利資金跨區(qū)域流動帶來的沖擊。此種“自由貿(mào)易賬戶體系”，實(shí)質(zhì)上是在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)形成了一個與境內(nèi)其他市場有限隔離、與國際金融市場高度接軌的金融環(huán)境，進(jìn)而服務(wù)于更加廣泛的涉外經(jīng)濟(jì)活動需求。這種“境內(nèi)關(guān)外”的賬戶管理模式有利于建立起抵御境外風(fēng)險向境內(nèi)傳遞的“防火墻”，但在整體監(jiān)測方面，還應(yīng)健全統(tǒng)一的跨境資本流動數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，構(gòu)建起比較完善的跨境資金流動統(tǒng)計(jì)監(jiān)測平臺。健全跨境資金流動非現(xiàn)場核查機(jī)制，加大非現(xiàn)場核查力度，防范大規(guī)?？缇迟Y本流動可能帶來的不利影響。(3)完善反洗錢措施。自貿(mào)區(qū)通常有寬松的金融監(jiān)管規(guī)則，這容易使自貿(mào)區(qū)成為犯罪分子清洗犯罪所得的理想場所。以英國倫敦自貿(mào)區(qū)為例，為了有效地打擊和預(yù)防日益嚴(yán)重的洗錢活動，英國建立了完備的反洗錢法律體系，主要包括由英國議會專門制定的控制洗錢犯罪的單行法律；根據(jù)法律的授權(quán)由財政部等政府機(jī)關(guān)制定的控制洗錢的行政法規(guī)；由英國金融服務(wù)監(jiān)管局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則以及由專門的反洗錢的行業(yè)協(xié)會——聯(lián)合洗錢監(jiān)控小組制定的一些反洗錢的指導(dǎo)性的行業(yè)準(zhǔn)則*中國人民銀行鄂州市中心支行課題組：《國外反洗錢經(jīng)驗(yàn)及對我國的借鑒——以美、英、德三國為研究對象》，《金融會計(jì)》2013年第11期。。同時建立了完善的金融監(jiān)管機(jī)制以及可疑交易報告官員制度、交易保存制度等內(nèi)部控制制度。中國人民銀行則在《關(guān)于金融支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》中，明確提出，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《反洗錢法》、《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》等法律法規(guī)要求切實(shí)履行反洗錢義務(wù)，并于2014年2月發(fā)布了反洗錢工作細(xì)則。主要涉及三方面措施：第一，建立健全內(nèi)部控制制度，主要包括客戶身份識別、大額和可疑交易上報以及記錄保存；第二，建立洗錢風(fēng)險評估和管理制度，對自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)主體，合理劃分客戶風(fēng)險等級，并按等級進(jìn)行客戶盡職調(diào)查；第三，加強(qiáng)外部協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人民銀行、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會與海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門的信息共享。但是細(xì)則中重點(diǎn)關(guān)注國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，我國在反洗錢的跨境合作方面實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)有所作為。

三、 維護(hù)央行貨幣定價權(quán)的自由貿(mào)易區(qū)法治建議

(一) 完善監(jiān)管法律體系

為了使自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)形成“可推廣、可復(fù)制”的全國性制度，建議抓緊制定中央層面的立法，然后在中央立法的指導(dǎo)下完善地方立法，最終形成有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系*沈國明：《法治創(chuàng)新：建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求》，《東方法學(xué)》2013年第6期。。目前最為緊迫的是中央層面的立法，建議先由全國人大常委會制定一部具有指導(dǎo)意義的《自由貿(mào)易區(qū)法》，并授權(quán)國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，申請?jiān)O(shè)立自貿(mào)區(qū)的人大和政府再具體制定地方立法與規(guī)范性文件，并在金融改革的推進(jìn)過程中，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷及時完善行政規(guī)章等相對靈活的金融法律細(xì)則。從而完善有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法律制度，形成法律、行政法規(guī)、監(jiān)管規(guī)章和地方性立法等協(xié)調(diào)配合的法律體系。

(二) 區(qū)內(nèi)試行集中統(tǒng)一的宏觀審慎金融監(jiān)管

在自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管制度設(shè)計(jì)方面，首先應(yīng)當(dāng)建立在微觀審慎基礎(chǔ)上，在初創(chuàng)階段盡快完善微觀審慎層面的監(jiān)管規(guī)則，微觀審慎關(guān)注單一金融機(jī)構(gòu)，宏觀審慎注重宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化，二者共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融市場的長久穩(wěn)定*宿營：《論上海自貿(mào)區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管政策》，《政法論叢》2014年第4期。；其次應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)有操作性的宏觀審慎監(jiān)測指標(biāo)體系，將自貿(mào)區(qū)作為全國宏觀審慎監(jiān)管的有機(jī)部分，既要評估自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況，也要將其同全國金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的總體性變化相聯(lián)系；最后，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的方式要更加注重“事中監(jiān)管”、“事后監(jiān)管”，進(jìn)一步放松市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)對資金流入過程及去向的監(jiān)管。

自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則，需要通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。為了改善橫向上中國“一行三會”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)紛亂，以及縱向上中央與地方監(jiān)管效力沖突的現(xiàn)狀，建議學(xué)習(xí)國外自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。如迪拜依據(jù)《2004年監(jiān)管法》，定位“成為立足于風(fēng)險的監(jiān)管者并且避免不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)”，成立的獨(dú)立的風(fēng)險性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——迪拜金融服務(wù)局，承擔(dān)政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作六個方面的職責(zé)*郭文婧：《自貿(mào)區(qū)金融“試驗(yàn)”的借鑒與可能》，《金融博覽(財富)》2013年11月23日。。我國可以結(jié)合金融體制改革，試行合并自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會的相關(guān)監(jiān)管部門,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會,以建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制。

(三) 其他須由中央主導(dǎo)推進(jìn)的措施

1. 進(jìn)一步改革匯率形成機(jī)制

事實(shí)上，不管采用自由浮動匯率制度還是有管理的浮動匯率制度，最關(guān)鍵的問題在于其匯率均要反映并接近均衡值。如果匯率水平處在遠(yuǎn)離均衡的區(qū)間，就會有過大的價格套利機(jī)會，允許貨幣可兌換就會吸引大量的投機(jī)資本進(jìn)來套利，從而對國內(nèi)金融市場形成沖擊*周小川：《人民幣資本項(xiàng)目可兌換的前景和路徑》，《金融研究》2012年第1期。。

這次完善人民幣匯率中間價報價的背景是2005年匯改以來，中間價與市場匯率偏離的幅度比較大，影響了中間價的市場基準(zhǔn)地位和權(quán)威性，西方則普遍認(rèn)為中國存在操縱匯率、低估人民幣幣值。從長期看，我國要堅(jiān)定不移地保持人民幣匯率的基本穩(wěn)定：繼續(xù)提高匯率形成的市場化程度，增加匯率彈性，而不是簡單調(diào)整匯率水平；外匯管理部門在推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化的同時，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對資金流動的監(jiān)測和管理，加大對非法外匯資金的查處力度，為我國金融穩(wěn)定和涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

2. 加強(qiáng)反洗錢的跨境合作

目前我國自貿(mào)區(qū)反洗錢的細(xì)則中，重點(diǎn)關(guān)注的是國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，但在自貿(mào)區(qū)金融開放下，反洗錢的跨境合作也尤為重要，我國應(yīng)該結(jié)合自貿(mào)區(qū)的新形勢繼續(xù)積極參與反洗錢國際合作：如通過國家間的信息情報交流，實(shí)現(xiàn)可疑交易信息的共享，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置；加強(qiáng)國際間的司法協(xié)助合作，方便對境外洗錢份子實(shí)行抓捕、懲處，也能使反洗錢政策和立法進(jìn)一步以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，推進(jìn)更加堅(jiān)實(shí)和有效的國際合作。

(責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄)

A Study on the Central Bank’s Right to Determine the Value of Currency under the Theory of Free Trade Zone

Yuan Dasong

Highly market-based financial activities in the free trade zone will inevitably affect the central bank’s Right to Determine the Value of Currency. The Right to Determine the Value of Currency means regulating the internal value and external value of that currency. The impacts appears in following aspects: transnational capital flow will affect the money supply, policies about interest rate and currency; some illegal capital flows will put a hinder on authority’s effort to strike the laundering. In that sense, series of legal efforts should be made to improve our supervision system including Law of Free Trade Zone, a corporative and unified administration from both local government and related financial bureau, improving the marketization of exchange rate mechanism as well as a collaboration of anti-laundering movement of different countries.

Law of Free Trade Zone; Central Bank; Right to Determine the Value of Currency; Centralized Supervision

2016-02-10

D912.281

A

0257-5833(2016)05-0088-08

袁達(dá)松，北京師范大學(xué)法學(xué)院教授 (北京 100875)