文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

在重大動物疫情應(yīng)急狀態(tài)下如何正確行使行政強制

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

一、關(guān)于行政強制的基本常識

在探討控制和撲滅動物疫病中正確行使行政強制這一問題之前，有必要先來了解一下我國現(xiàn)行的《行政強制法》等有關(guān)行政強制法律制度方面的基本概念和法律常識。

1.行政強制。

（1）行政強制的概念。行政強制是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，依法對相對人的人身及財產(chǎn)等采取各種強制性手段的總稱。

（2）行政強制的特征。行政強制的主體是行政主體，行政主體既可以直接采取強制手段，也可以申請人民法院采取強制手段。行政強制的對象廣泛，可以是物、人身和行為，行政強制通過限制相對人的人身自由或者對相對人的財產(chǎn)實施查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、拍賣等措施來實現(xiàn)。采取行政強制是為了實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行。

（3）行政強制的分類。行政強制包括行政強制執(zhí)行和行政強制措施。

2.行政強制執(zhí)行。

（1）行政強制執(zhí)行的概念。行政強制執(zhí)行是指公民、法人或其他社會組織逾期不履行行政法上的義務(wù)時，國家行政機(jī)關(guān)依法采取必要的強制性措施，迫使其履行義務(wù)，或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的具體行政行為。

（2）行政強制執(zhí)行的特征。行政強制執(zhí)行以義務(wù)人逾期不履行行政法上的義務(wù)為前提；行政強制執(zhí)行的根據(jù)主要是行政機(jī)關(guān)的行政處理決定；行政強制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請的人民法院；行政強制執(zhí)行以迫使相對人履行行政法上義務(wù)為目的；行政強制執(zhí)行的對象具有廣泛性，包括人身、財產(chǎn)行為。

3.行政強制措施。

（1）行政強制措施的概念。行政強制措施又稱即時強制，是指國家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)，確保案件查處工作的順利而對相對人的人身、財產(chǎn)予以強行限制的一種具體行政行為。

（2）行政強制措施的特征。行政強制措施的主體是法定的國家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織；行政強制措施是為了預(yù)防或制止違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果的發(fā)生和發(fā)展；行政強制措施具有臨時性、緊急性，一旦采取行政強制措施的法定事由得以排除，行政強制措施即告消滅；行政強制措施具有強制性。

二、行政強制在動物疫病防控工作中的一般分類與表現(xiàn)形式

1.預(yù)防性行政強制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，國家對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物疫病實施強制免疫。國務(wù)院獸醫(yī)主管部門確定強制免疫的動物疫病病種和區(qū)域，并會同國務(wù)院有關(guān)部門制定國家動物疫病強制免疫計劃。

縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門組織實施動物疫病強制免疫計劃。

飼養(yǎng)動物的單位和個人應(yīng)當(dāng)依法履行動物疫病強制免疫義務(wù)，按照獸醫(yī)主管部門的要求做好強制工作。

經(jīng)強制免疫的動物，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定建立免疫檔案，加施畜禽標(biāo)識，實施可追溯管理。

動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，對動物疫病的發(fā)生、流行等情況進(jìn)行監(jiān)測；從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人不得拒絕或者阻礙。

當(dāng)發(fā)生一類動物疫病時，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位，對疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強制性措施，迅速撲滅疫病。

當(dāng)發(fā)生人畜共患傳染病時，衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)組織對疫區(qū)易感染的人群進(jìn)行監(jiān)測，并采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。

2.制止性行政強制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，重大動物疫情由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門按照國家規(guī)定的程序，及時準(zhǔn)確公布；其他任何單位和個人不得公布重大動物疫情。

在封鎖期間，關(guān)閉動物和動物產(chǎn)品交易市場，停止一切動物和動物產(chǎn)品交易，禁止動物進(jìn)出疫區(qū)和動物產(chǎn)品運出疫區(qū)。禁止染疫、疑似染疫和易感染的動物及動物產(chǎn)品流出疫區(qū)，禁止非疫區(qū)的易感染動物進(jìn)入疫區(qū)。

任何單位和個人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品。

3.保障性行政強制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，對于疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的劃定和撤銷，疫區(qū)封鎖和解除封鎖都必須遵循規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

重大動物疫情應(yīng)急處理中設(shè)置臨時動物檢疫消毒站以及采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種等控制、撲滅措施的，由有關(guān)重大動物疫情應(yīng)急指揮部決定，有關(guān)單位和個人必須服從；拒不服從的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。

國家對疫區(qū)、受威脅區(qū)內(nèi)易感染的動物免費實施緊急免疫接種；對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實的損失，給予合理補償。緊急免疫接種和補償所需費用，由中央財政和地方財政分擔(dān)。

發(fā)生疫情時，航空、鐵路、公路、水路等運輸部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先組織運送控制、撲滅疫病的人員和有關(guān)物資，重大動物疫情應(yīng)急指揮部根據(jù)應(yīng)急處理需要，有權(quán)緊急調(diào)集人員、物資、運輸工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。

重大動物疫情應(yīng)急處理中，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好重大動物疫情應(yīng)急所需的物資緊急調(diào)度和運輸、應(yīng)急經(jīng)費安排、疫區(qū)群眾救濟(jì)、人的疫病防治、肉食品供應(yīng)、動物及其產(chǎn)品市場監(jiān)管、出入境檢驗檢疫和社會治安維護(hù)等工作。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊?wèi)?yīng)當(dāng)支持配合駐地人民政府做好重大動物疫情的應(yīng)急工作。

4.限制性行政強制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，發(fā)生一類動物疫病時，需要限制疫區(qū)人員、運輸工具及有關(guān)物品出入疫區(qū)，并采取消毒措施；當(dāng)發(fā)生二類動物疫病時，主要限制易感染動物和動物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入疫區(qū)。對其他易感染的動物實行圈養(yǎng)或者在指定地點放養(yǎng)，役用動物限制在疫區(qū)內(nèi)使役。

以上這些措施都是關(guān)系到疫病防控工作能否順利進(jìn)行、防控措施能否有效落實，防控目標(biāo)能否全面實現(xiàn)的重要保證。通過對以上多項措施的綜合運用和認(rèn)真落實，可以有效控制和撲滅疫區(qū)疫情，阻止動物疫情進(jìn)一步擴(kuò)散和蔓延，防止疫區(qū)內(nèi)染疫動物及動物產(chǎn)品流出疫區(qū)，流入市場，污染食品、危害健康。

三、在突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急狀態(tài)下如何正確行使行政強制

1.在應(yīng)急狀態(tài)下行使行政強制應(yīng)當(dāng)依法、合規(guī)。在日常動物疫病防控工作中，為了預(yù)防動物疫病或控制和撲滅正在發(fā)生的動物疫病，或者控制疫病可能造成進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延的危險局面及嚴(yán)重后果，或者迫使動物及動物產(chǎn)品飼養(yǎng)、生產(chǎn)、經(jīng)營等單位與個人履行自己的法定義務(wù)，或者通過代執(zhí)行以達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)，就需要借助法律力量，行使行政強制，方達(dá)目的。

但是，在動物疫病防控工作中，啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行使行政強制必須符合一定的條件，遵循法定的程序。

2.啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行政強制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列重大動物疫情情形之一。

（1）發(fā)生一類動物疫病，呈突發(fā)性，流行快且廣，發(fā)病率和死亡率高。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（2）發(fā)生二類、三類動物疫病，呈暴發(fā)性，且傳播迅速，流行趨勢愈加嚴(yán)重，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅、危害，可能對公眾身體健康與生命安全造成危害。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（3）發(fā)現(xiàn)動物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（4）發(fā)生經(jīng)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定的特別重大動物疫情。

3.啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行政強制，應(yīng)當(dāng)符合下列法定條件。

（1）實施主體必須是具有法定行政強制權(quán)的縣級以上人民政府及其重大動物疫情應(yīng)急指揮部。

（2）被強制對象必須符合《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等規(guī)定的條件，即“從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、儲藏等活動的單位和個人及其所屬的動物和動物產(chǎn)品，包括用于飼養(yǎng)、生產(chǎn)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸、加工、儲藏等活動的設(shè)施、設(shè)備、工具、物品、資料、電子信息和由此產(chǎn)生的固體、液體、氣體廢棄物”“從事動物防疫、檢疫、配種、診療、監(jiān)測、檢驗、科研等活動的相關(guān)人員、設(shè)施、設(shè)備、物資、資料和電子信息等”。

4.啟動應(yīng)急機(jī)制和行政強制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列法定程序。

（1）開展流調(diào)?？h（市）動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)接到疫情報告，應(yīng)當(dāng)立即派獸醫(yī)技術(shù)人員到現(xiàn)場開展流行病學(xué)調(diào)查。

（2）報告疫情。當(dāng)?shù)乜h（市）動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)初步判定為重大動物疫情后，按照國家規(guī)定的報告程序和時限要求，將疫情同時上報本級獸醫(yī)主管部門和上級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，本級獸醫(yī)主管部門及時通報至同級衛(wèi)生主管部門。

重大動物疫情報告期間，當(dāng)?shù)貏游镆卟☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即采取臨時隔離控制措施。

（3）劃定疫區(qū)。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)國家或省、自治區(qū)、直轄市獸醫(yī)實驗室確診結(jié)果，按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定的劃定標(biāo)準(zhǔn)，劃定疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)范圍，并向當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府提出立即啟動重大動物疫情應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案和對疫區(qū)實行封鎖等應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建議。

（4）啟動預(yù)案。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府接到重大動物疫情報告后，縣級以上人民政府宣布啟動本級“重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案”，組建重大動物疫情應(yīng)急指揮部并投入運行。立即主持召開指揮部成員單位緊急會議，明確指揮部成員及成員單位職責(zé)分工與任務(wù)目標(biāo)，安排部署疫情控制與撲滅工作，并將工作進(jìn)展情況隨時通報至上級人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部辦公室。

（5）實施封鎖。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部立即向社會公開發(fā)布封鎖令，對疫區(qū)實行封鎖。

（6）強制撲滅。由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部組織所屬各職能部門，組建應(yīng)急預(yù)備隊。按照“重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案”中的責(zé)任分工，各預(yù)備隊和工作組迅速到達(dá)各自指定位置和崗位，同時依法強制實施封鎖疫區(qū)、關(guān)閉交易市場以及采取隔離、評估、補助、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等一系列行政強制措施。

同時，當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府有關(guān)部門要切實做好疫區(qū)群眾救濟(jì)、人的疫病防治、肉食品供應(yīng)、動物及動物產(chǎn)品市場監(jiān)管、出入境檢驗檢疫和社會治安維護(hù)等工作。

（7）采樣診斷。經(jīng)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門或省、自治區(qū)、直轄市獸醫(yī)主管部門批準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)貏游镆卟☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)派獸醫(yī)技術(shù)人員按任務(wù)要求和操作規(guī)范采集病料，并送達(dá)批準(zhǔn)采樣部門指定的獸醫(yī)實驗室。

（8）及時通報。國務(wù)院獸醫(yī)主管部門及時向國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門通報重大動物疫情的發(fā)生和處理情況。

發(fā)生重大動物疫情可能感染人群時，衛(wèi)生主管部門對疫區(qū)內(nèi)易受感染的人群進(jìn)行監(jiān)測，并采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。衛(wèi)生主管部門和獸醫(yī)主管部門及時相互通報情況。

（9）解除封鎖。自疫區(qū)內(nèi)最后一頭（只）發(fā)病動物及其同群動物處理完畢起，經(jīng)過該病種一個潛伏期以上，對原來的疫區(qū)內(nèi)易感動物監(jiān)測后，未出現(xiàn)新的病例，徹底消毒后，經(jīng)上一級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)驗收合格，由原發(fā)布封鎖令的人民政府宣布解除封鎖，撤銷疫區(qū)；由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)撤銷在該疫區(qū)設(shè)立的臨時動物檢疫消毒站。

5.啟動應(yīng)急機(jī)制和行政強制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列法定方法：在控制和撲滅動物疫情的應(yīng)急狀態(tài)下，各預(yù)備隊和工作組基本都是由縣級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部成員單位中的有關(guān)職能部門共同組建而成的臨時性聯(lián)合執(zhí)法隊伍，其職能和職權(quán)由各預(yù)備隊和工作組在應(yīng)急預(yù)案中所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任分工和任務(wù)目標(biāo)決定。

因此，在行使聯(lián)合執(zhí)法過程中，各個隊員或成員必須在自己原來的職能和職權(quán)范圍內(nèi)，按照自己的合法身份、執(zhí)法依據(jù)、方法要求和執(zhí)法權(quán)限，實施應(yīng)急狀態(tài)下的行政強制管理措施，要切實做到：

（1）執(zhí)法身份要合法。各預(yù)備隊和工作組成員中必須分配兩名以上有執(zhí)法資格的國家正式工作人員參加，在聯(lián)合執(zhí)法中依據(jù)各自自身的執(zhí)法權(quán)限，開展執(zhí)法活動。

在封鎖疫區(qū)路口行使檢疫時，非同一單位和部門的各個隊員或成員之間不得存在臨時或短暫相互頂替、取代、委托執(zhí)法等行為

（2）行政程序要合法。應(yīng)急狀態(tài)下的行政執(zhí)法一般適用簡化執(zhí)法程序。但是，簡化不等于簡略、簡單。該有的語言規(guī)范、行為規(guī)范、著裝規(guī)范、儀表儀態(tài)必須要有、要做、要到位。

（3）行政手續(xù)要合法。在應(yīng)急狀態(tài)下，凡強制行使采樣、檢驗、檢疫、扣押、沒收、罰款、評估、補助、隔離、撲殺、銷毀、無害化處理等行政措施時，必須履行正常的行政和法律手續(xù)，且向當(dāng)事人出具合法的文件、文書、票據(jù)、收據(jù)等。

（4）行政行為要合法。在實施行政強制管理措施時，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場，向其出示證件，亮明身份，說明來意和采取強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，并現(xiàn)場制作筆錄，現(xiàn)場筆錄必須由當(dāng)事人和執(zhí)法人員簽名，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中應(yīng)予以注明；向當(dāng)事人下達(dá)行政強制決定書；所扣押物品要妥善保管，存放環(huán)境要符合產(chǎn)品要求；不得違規(guī)收費；罰沒款要上繳國庫；隔離場所要符合動物防疫條件；運輸染疫、病死或被撲殺動物或動物產(chǎn)品的運載工具必須符合動物防疫條件；被撲殺、銷毀和無害化處理的動物或動物產(chǎn)品不得外流和遺漏；所投入的消毒藥液、動物疫苗以及疫區(qū)群眾生活用品等必須合法、合規(guī)、合格，符合產(chǎn)品技術(shù)要求等。