文│巴特爾（新疆維吾爾自治區(qū)畜牧廳 巡視員）

對(duì)完善新疆畜禽屠宰監(jiān)管體系建設(shè)的思考

文│巴特爾（新疆維吾爾自治區(qū)畜牧廳 巡視員）

當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)食品質(zhì)量安全問題的關(guān)注度越來越高。據(jù)權(quán)威部門發(fā)布，近七成人對(duì)中國(guó)的食品安全狀況“沒有安全感”，最害怕吃到病死牲畜肉。鮮食肉類食品安全形勢(shì)還很嚴(yán)峻，需要有健全的畜禽屠宰法律法規(guī)體系和規(guī)范的管理作支撐。如何進(jìn)一步規(guī)范畜禽屠宰經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，與《食品安全法》和《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)相配套，通過提高行業(yè)監(jiān)管能力和水平，形成動(dòng)物防疫、屠宰管理、衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)督等互相配套的完整法律體系，對(duì)確保肉制品衛(wèi)生質(zhì)量安全，讓老百姓吃上“放心肉”意義重大?，F(xiàn)結(jié)合新疆畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)督管理現(xiàn)狀，提出完善行業(yè)監(jiān)督管理體系建設(shè)的一些想法。

一、畜禽屠宰監(jiān)管現(xiàn)狀

1.屠宰場(chǎng)(點(diǎn))現(xiàn)狀。據(jù)新疆自治區(qū)商務(wù)部門提供的資料，全區(qū)現(xiàn)有各類畜禽屠宰場(chǎng)351個(gè)，小型屠宰點(diǎn)293家。其中，牛羊定點(diǎn)屠宰場(chǎng)194家，豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）81家；禽類屠宰場(chǎng)73家（點(diǎn)），其他畜種定點(diǎn)屠宰場(chǎng)點(diǎn)3個(gè)。具有點(diǎn)多面廣、經(jīng)營(yíng)管理方式多樣性的特點(diǎn)。

2.法律現(xiàn)狀。1950年，當(dāng)時(shí)的新疆省人民政府頒發(fā)《新疆省管理屠宰牲畜暫行辦法》(草案)。1982年，自治區(qū)畜牧廳頒發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)集市貿(mào)易牲畜屠宰檢疫暫行辦法》。

2009年，《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》經(jīng)新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常委會(huì)第十一次會(huì)議通過頒布實(shí)施?！稐l例》實(shí)施以來，為保證畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共安全，讓各族人民群眾吃上“放心肉”，提供了強(qiáng)有力的法律保障。

3.相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限。《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：“新疆自治區(qū)商務(wù)行政主管部門負(fù)責(zé)全區(qū)畜禽屠宰監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上人民政府商務(wù)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰監(jiān)督管理工作”。產(chǎn)品檢疫由縣級(jí)畜牧獸醫(yī)部門動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐的官方獸醫(yī)實(shí)施具體檢疫。確立了商務(wù)部門主管以及其他縣級(jí)以上人民政府畜牧、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、工商等部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行畜禽屠宰監(jiān)督管理的相關(guān)職責(zé)。

4.檢疫和檢驗(yàn)現(xiàn)狀。按照《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》和《動(dòng)物檢疫管理辦法》相關(guān)規(guī)定，并依據(jù)《生豬屠宰檢疫規(guī)程》，新疆屠宰企業(yè)動(dòng)物產(chǎn)品屠宰檢疫工作，由縣級(jí)畜牧獸醫(yī)部門動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐的官方獸醫(yī)實(shí)施具體檢疫。而肉品品質(zhì)檢驗(yàn)則按照相關(guān)規(guī)定，并依據(jù)《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)程》，由屠宰企業(yè)內(nèi)的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)員實(shí)施具體檢驗(yàn)。上市畜禽及生豬產(chǎn)品需分別加蓋(封)檢疫合格驗(yàn)訖印章(或加檢疫標(biāo)志)、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章和取得動(dòng)物檢疫合格證明、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證后，方能出場(chǎng)流入市場(chǎng)。

5.新疆鮮食肉類消費(fèi)特點(diǎn)。受新疆地域遼闊，生活習(xí)俗多樣性，畜產(chǎn)品流通成本高，南北疆經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與消費(fèi)市場(chǎng)差異大等因素影響。新疆消費(fèi)者一直有購買鮮食肉類的消費(fèi)習(xí)慣，而且主要以在各類農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和星羅棋布的“巴扎”為主的敞開式熱鮮肉攤位購買肉品。其次，疆內(nèi)牛羊肉消費(fèi)有固定的消費(fèi)群體，2013年新疆總?cè)丝诮?300萬人，其中，以穆斯林為主的少數(shù)民族占近60.0%。形成無論牛羊肉市場(chǎng)價(jià)格如何變化，居民牛羊肉消費(fèi)量依然持續(xù)增長(zhǎng)，以購買鮮食肉類為主的消費(fèi)習(xí)慣短期內(nèi)難以改變的現(xiàn)狀。

二、畜禽屠宰監(jiān)管工作中存在的問題

《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》實(shí)施以來，在提高畜產(chǎn)品安全、保障各族群眾身體健康方面，起到了積極作用。但現(xiàn)行的《條例》中存在的職責(zé)不夠清晰、法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)等問題，也逐漸顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在；

1.現(xiàn)行的法律法規(guī)有待完善。一是現(xiàn)行《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》存在內(nèi)容不夠完整、全面、職責(zé)不夠清晰、法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)等不足。特別是畜禽屠宰監(jiān)督管理工作職能劃轉(zhuǎn)以后，急需出臺(tái)一部符合新疆實(shí)際和更具操作性的《畜禽屠宰條例》。二是動(dòng)物源性食品安全監(jiān)管體系分工不明。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門和機(jī)制，造成職能劃分不明，溝通不及時(shí)，協(xié)作不順暢。出現(xiàn)重復(fù)管理、缺位管理、成本浪費(fèi)等問題。三是動(dòng)物源性食品檢測(cè)體系建設(shè)滯后。畜產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢測(cè)體系建設(shè)起步較晚，檢測(cè)手段越落后，鮮食肉類產(chǎn)品質(zhì)量越難達(dá)到嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)管工作難度加大。一是新疆具有畜禽屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）布局分散，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集市畜禽屠宰點(diǎn)不符合法律規(guī)定的設(shè)置條件和標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。由于歷史原因，大凡新疆每個(gè)（市）縣城區(qū)都布局有1～5家畜禽定點(diǎn)屠宰廠，而絕大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與行政村，以隨意性大的臨時(shí)屠宰點(diǎn)為主。二是雖然自治區(qū)商務(wù)、畜牧、環(huán)保等部門，經(jīng)常聯(lián)合對(duì)定點(diǎn)屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）開展屠宰資格審核清理工作，但按照法律法規(guī)要求的設(shè)置條件，部分屠宰廠和小型屠宰點(diǎn)依然需要繼續(xù)進(jìn)行整改。三是畜禽私屠濫宰現(xiàn)象屢禁不止，為數(shù)眾多的分散的屠宰點(diǎn)行為規(guī)范監(jiān)管難等問題依然存在。

3.檢疫和檢驗(yàn)混淆。嚴(yán)格講檢疫是政府行為，檢驗(yàn)是企業(yè)行為。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，兩者的區(qū)別和聯(lián)系常常被混淆。檢疫人員和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)員之間也經(jīng)常發(fā)生責(zé)任不明和越權(quán)超范圍執(zhí)法的現(xiàn)象，甚至一些屠宰經(jīng)營(yíng)戶認(rèn)為有了肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章，就可以上市銷售。雖然屠宰企業(yè)對(duì)肉品安全負(fù)有主體責(zé)任，但現(xiàn)階段畜牧部門已成為鮮食肉類產(chǎn)品安全監(jiān)管的責(zé)任主體。一旦發(fā)生畜產(chǎn)品安全事件，畜牧部門存在著不可推卸的責(zé)任。

4.監(jiān)管制度不健全。新疆現(xiàn)行《畜禽屠宰條例》對(duì)一些重要的制度，如屠宰企業(yè)肉品安全責(zé)任保障制度、肉品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、肉品安全預(yù)警制度、肉品安全危機(jī)處理制度、肉品安全事故處理制度、肉品安全事故賠償制度等重要內(nèi)容尚未納入范圍。肉類安全保障制度還存在一些空白，缺乏鮮食肉類安全快速反應(yīng)機(jī)制，給執(zhí)法監(jiān)督帶來困難。

5.無害化處理工作的認(rèn)識(shí)有待提高。無害化處理作為動(dòng)物防疫工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)必不可少而且非常重要的工作。但是現(xiàn)實(shí)中受到進(jìn)行無害化處理無成績(jī)感，耗費(fèi)財(cái)力、出力不討好等因素影響，往往容易被忽視。屠宰行業(yè)無害化處理不僅需要用法律法規(guī)和制度保障，還要在實(shí)際工作中多探索思考。

6.行業(yè)發(fā)展缺乏政策扶持。一些地方政府沒有從保障食品安全的高度，重視和引導(dǎo)屠宰行業(yè)的發(fā)展，不重視財(cái)政投入與行業(yè)管理。對(duì)整合關(guān)閉屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）中人員安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)、補(bǔ)償?shù)扰涮状胧╆P(guān)注不到位。屠宰監(jiān)管部門側(cè)重于屠宰企業(yè)監(jiān)管，忽視行業(yè)發(fā)展建設(shè)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門監(jiān)管力量薄弱，使部分應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者整改的屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）依然存在。這些因素都不利于行業(yè)的發(fā)展。

三、對(duì)策與建議

1.修訂完善法律法規(guī)，明確屠宰監(jiān)管主體。一是盡快修訂完善《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《新疆維吾爾自治區(qū)畜禽管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。明確屠宰行業(yè)肉品質(zhì)量安全主體責(zé)任和監(jiān)管部門責(zé)任?？赏ㄟ^修訂和完善法律的手段，明確畜禽（生豬）屠宰監(jiān)管的管理主體和執(zhí)法主體，將生豬屠宰監(jiān)管，直接授予縣級(jí)以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定完善比較系統(tǒng)的行業(yè)配套規(guī)章辦法。完善和強(qiáng)化定點(diǎn)屠宰法規(guī)、健全屠宰行業(yè)無害化處理規(guī)定和制度保障，完善畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈可追溯體系建設(shè)法規(guī)。逐步形成覆蓋生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)各個(gè)領(lǐng)域的動(dòng)物源性食品安全法律和制度體系。三是進(jìn)一步明確畜牧行政主管部門的執(zhí)法主體地位，提高動(dòng)物源性食品安全管理的透明度，對(duì)查處的涉及質(zhì)量安全違法案件情況進(jìn)行通報(bào)，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

2.推進(jìn)資格審核清理，合理規(guī)劃屠宰場(chǎng)點(diǎn)。穩(wěn)步推進(jìn)屠宰企業(yè)資格審核清理，從嚴(yán)掌握定點(diǎn)屠宰企業(yè)的清理標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決職能劃轉(zhuǎn)以后產(chǎn)生的遺留問題。同時(shí)，按照“控制總量、合理布局”的原則，在整合撤并、改造提升的基礎(chǔ)上，通過新建、遷建、擴(kuò)建等措施，重點(diǎn)規(guī)劃設(shè)置區(qū)域性定點(diǎn)屠宰場(chǎng)（點(diǎn)），逐步建立起屠宰行業(yè)發(fā)展與群眾生活需求相適應(yīng)的加工體系，確保鮮食肉類產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.改革檢疫檢驗(yàn)制度。面對(duì)屠宰行業(yè)存在的問題與矛盾，將會(huì)給管理職能轉(zhuǎn)變后，屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）的整頓、取締等工作帶來相當(dāng)大的難度。建議改革和完善現(xiàn)行的動(dòng)物檢疫和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)制度，建立新形勢(shì)下的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)制度，將檢疫合格驗(yàn)訖印章與肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章、動(dòng)物檢疫合格證明與肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證分別合二為一，試點(diǎn)開展電子檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章。明確屠宰企業(yè)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)的權(quán)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，確保建立的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)制度能夠有效實(shí)施。

4.強(qiáng)化動(dòng)物源性食品監(jiān)管體系建設(shè)。理順鮮食肉類食品安全監(jiān)管體系中的各種關(guān)系。針對(duì)動(dòng)物源性食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，進(jìn)一步發(fā)揮政府服務(wù)職能，逐步改變現(xiàn)行管理部門各自為政的局面。逐步改進(jìn)目前多部門食品安全分段監(jiān)管體制，形成權(quán)威統(tǒng)一、權(quán)責(zé)分明、獨(dú)立行動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，通過完善制度，開展培訓(xùn)、強(qiáng)化監(jiān)管等多種措施，進(jìn)一步明確屠宰企業(yè)食品安全第一責(zé)任人意識(shí)。

5.深化改革，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大型肉類加工企業(yè)對(duì)屠宰廠的兼并、收購和重組，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化擴(kuò)張。一是積極支持、引導(dǎo)主要城市，縣（市）及其周邊屠宰企業(yè)的整合力度，加快國(guó)有制企業(yè)向民營(yíng)股份企業(yè)改制步伐。鼓勵(lì)部分謀求發(fā)展的代宰企業(yè)，主動(dòng)融入行業(yè)發(fā)展進(jìn)程。二是創(chuàng)造有利于行業(yè)發(fā)展的環(huán)境，繼續(xù)加大依法治理畜禽私屠濫宰問題；從維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安目標(biāo)出發(fā)，探索研究并解決城市、鄉(xiāng)村穆斯林群眾“開齋節(jié)”期間活畜屠宰問題，為推進(jìn)屠宰行業(yè)健康有序發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。