林 森

城鄉(xiāng)一體化：從身份到契約的集體土地演化路徑*

林 森

土地是重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)允許集體土地在不同主體間自由流動(dòng)。但是，農(nóng)用地受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途限制，一般不納入城鄉(xiāng)一體化范圍。宅基地與集體建設(shè)用地存在區(qū)別，但二者都是建造建筑物、房屋、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的土地；成渝兩地的試驗(yàn)表明，集體農(nóng)民擁有其他穩(wěn)定住所后，有權(quán)自愿通過(guò)將宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的方式，間接入市流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地，身份性不強(qiáng)，具有商業(yè)屬性，由非所有權(quán)人占有使用的集體建設(shè)用地，可以與國(guó)有土地一樣自由入市和流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化。

城鄉(xiāng)二元土地制；城鄉(xiāng)一體化；宅基地；建設(shè)用地

2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定提出：“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，首次引入“城鄉(xiāng)一體化”概念*參見(jiàn)十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》之五。。城鄉(xiāng)土地一體化的現(xiàn)存方式是集體土地征收。但城鄉(xiāng)土地一體化并非僅僅一種方式就能完成，也不是某一種方式就是最好的。就如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化，學(xué)界展開(kāi)了熱烈的討論，部分省、市地方政府開(kāi)始探索集體土地入市流轉(zhuǎn)的具體做法，浙江、廣東、江蘇、福建、重慶、四川等省市縣，先后出臺(tái)了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范性文件，為當(dāng)?shù)丶w土地流轉(zhuǎn)提供政策依據(jù)；實(shí)踐中，形成了轉(zhuǎn)權(quán)讓利*“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式遵守《土地管理法》禁止集體所有建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓，都要求先將需要轉(zhuǎn)讓的土地一律先征收為國(guó)有，再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓、租賃等手續(xù)，政府將收取的大部分土地收益返還集體經(jīng)濟(jì)組織。該模式的主要依據(jù)是《溫州市集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法(試行)》(溫土發(fā)〔2001〕72號(hào))第6條和第7條第3項(xiàng)規(guī)定。、保權(quán)讓利*“保權(quán)讓利”模式是廣東省2005年頒行的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許集體建設(shè)用地直接入市交易，集體建設(shè)用地可以采用出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的流轉(zhuǎn)方式，土地收益歸土地所有者。該模式突破了法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及用途限制。、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待*城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地實(shí)行征收后入市，由國(guó)家統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和出讓，這與“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式相同；城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外土地，符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準(zhǔn)，在保留集體所有基礎(chǔ)上，由農(nóng)民集體通過(guò)出讓、出租等方式將一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)提供給土地使用者，土地收益由農(nóng)民集體享有。江蘇蘇州及浙江杭州等地方采用此模式，頒行有《杭州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作意見(jiàn)》等地方性法規(guī)。、準(zhǔn)國(guó)有化*南方發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)城鎮(zhèn)化的部分農(nóng)村，土地位于城市建成區(qū)內(nèi)又歸集體所有。當(dāng)?shù)卣疄榉奖愎芾?，按照征收方式?duì)集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但未履行征地程序，國(guó)土部門(mén)將這部分土地視為國(guó)有土地，取得的大部分收益由當(dāng)?shù)卣?。等多種模式。集體土地轉(zhuǎn)讓模式的探討與實(shí)踐，對(duì)城鄉(xiāng)土地一體化有一定的實(shí)踐意義和推動(dòng)作用。本文認(rèn)為，并非所有的集體土地都可以城鄉(xiāng)土地一體化，都可以自由流轉(zhuǎn)；可以流轉(zhuǎn)、可以一體化的集體土地，并非都能夠在某一個(gè)模式下完成。本文就可以自由流轉(zhuǎn)的集體土地權(quán)利進(jìn)行分析，探索城鄉(xiāng)土地一體化發(fā)展路徑。

一、 城鄉(xiāng)土地二元制及其弊端

(一) 城鄉(xiāng)土地二元制的形成

中國(guó)土地城鄉(xiāng)二元制度是在中華人民共和國(guó)建立之初即形成的*唐烈英：《夾縫中的興盛：論農(nóng)地“三權(quán)”抵押的法禁令行》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。。1950年6月由中央人民政府公布施行的《土地改革法》第35條第1款規(guī)定：“本法適用于一般農(nóng)村，不適用于大城市的郊區(qū)。大城市郊區(qū)的土地改革辦法，另定之”。該條款把全國(guó)土地分為城市土地與農(nóng)村土地；明確城市土地與農(nóng)村土地適用不同的法律：《土地改革法》只適用于農(nóng)村土地改革，不適用于城市土地。我國(guó)1954年《憲法》就使用了“城鄉(xiāng)土地”一詞*參見(jiàn)1954年《憲法》第13條。，表明，《土地改革法》關(guān)于城鄉(xiāng)土地的劃分、城鄉(xiāng)土地適用不同法律的規(guī)定，一開(kāi)始就得到了我國(guó)根本大法的確認(rèn)。1982年《憲法》將1954年《憲法》的城鄉(xiāng)土地之稱，更加細(xì)化，明確規(guī)定：城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬國(guó)家所有外，屬集體所有；宅基地、自留地、自留山，屬集體所有。這些規(guī)定表明，中國(guó)土地城鄉(xiāng)二元制的形成、發(fā)展有憲法基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

(二) 城鄉(xiāng)土地二元制的表現(xiàn)

中國(guó)改革之初，家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民釋放出經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的熱情，極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一時(shí)間蓬勃發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件迅速好轉(zhuǎn)，農(nóng)戶們紛紛改善住房條件，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極踴躍興辦企業(yè)、興建或改造公共設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)，導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)村土地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地極速增加。1986年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒行的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》規(guī)定“采取有力措施，加強(qiáng)土地管理，迅速制止亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象”，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為基本國(guó)策。隨著《土地管理法》的公布、實(shí)施、修改，國(guó)家對(duì)農(nóng)地用途實(shí)行管制且日益嚴(yán)格。任何未經(jīng)審批使用農(nóng)地，侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，都在禁止之列。繼人民公社集體土地與城市國(guó)有土地二元管理制度之后，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、在經(jīng)濟(jì)體制改革中，城鄉(xiāng)土地二元制的溝壑更為深邃、明顯。

1. 城鄉(xiāng)土地權(quán)利形成的路徑不同

城市國(guó)有土地使用權(quán)是國(guó)家與使用人以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌或者協(xié)商一致等出讓方式初定的。經(jīng)出讓取得國(guó)有土地使用權(quán)，使用人須交納土地出讓金，權(quán)利人行使權(quán)利除受法律約束外，還須受出讓合同約定期限、用途以及其他約定的限制。

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的法定權(quán)利；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體組織與集體農(nóng)民簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同約定的權(quán)利義務(wù)；集體建設(shè)用地使用權(quán)，是集體土地所有權(quán)人當(dāng)然享有的權(quán)利。這些權(quán)利都是原始取得，其行使似乎只要符合集體土地所有權(quán)人的意志即可，無(wú)償取得，無(wú)期限使用，沒(méi)有合同約定的約束?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)土地權(quán)利形成的路徑不同，有償無(wú)償不同、期限限制不同。

集體建設(shè)用地的使用，與國(guó)有建設(shè)用地一樣要受規(guī)劃和用途管制，但二者規(guī)劃與用途不一樣。如，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的用途僅限于：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，修建住宅供村民居住以及修建滿足村民公共需求的設(shè)施。

2. 法律對(duì)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的限制不同

《物權(quán)法》明確規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人依法享有國(guó)有土地的占有、使用和收益的權(quán)利(第135條)，法人、自然人都可以擁有城市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；不管是以出讓還轉(zhuǎn)讓方式設(shè)立的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，權(quán)利人依法可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押(第143條)，國(guó)有土地可以出租；國(guó)有土地房屋所有權(quán)人可以通過(guò)抵押、買(mǎi)賣(mài)、互換、贈(zèng)與等方式處分房屋。

《物權(quán)法》將集體土地權(quán)利問(wèn)題留給《土地管理法》(第151條)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(第2條3款)；但是，對(duì)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有多方面嚴(yán)格限制。如，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)占有、使用、收益以及在法律限定的集體成員范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)；集體土地要在承包經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行調(diào)整的、由本集體組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，都必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準(zhǔn)及縣農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)(第14條2款)。又如，農(nóng)民手中的宅基地，依法只能“一戶一宅”，面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；宅基地權(quán)利人依法只能占有、使用不能收益、轉(zhuǎn)讓，出賣(mài)、出租住房后不得再申請(qǐng)宅基地(第62條1款、4款)。再如，對(duì)轉(zhuǎn)讓后的集體建設(shè)用地用途有嚴(yán)格限制：不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移僅在村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形下才能發(fā)生(第63條)；不允許集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓以及單獨(dú)抵押，只能與地上的建筑物一并抵押。并且，集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，當(dāng)國(guó)家因公共利益征收農(nóng)村土地時(shí)，所有權(quán)人就不可逆轉(zhuǎn)地失去土地所有權(quán)，其獲得補(bǔ)償?shù)亩嗌?，幾乎也是法定或者由?dāng)?shù)卣當(dāng)M定，而無(wú)協(xié)商余地。

總之，法律對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制很少，甚至幾乎沒(méi)有限制；對(duì)集體土地使用權(quán)的行使卻有種種限制。

(三) 城鄉(xiāng)土地二元制的弊端

中國(guó)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要資金，客觀上也離不開(kāi)土地的多種利用，壓抑而不是規(guī)范不同的農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行差別待遇，會(huì)產(chǎn)生諸多顯而易見(jiàn)的弊端。

1. 無(wú)償無(wú)期限使用集體土地形成資源浪費(fèi)

集體土地由集體農(nóng)民無(wú)償取得、無(wú)期限使用，其權(quán)利是否行使無(wú)需成本，于是，西部地區(qū)，農(nóng)村宅基地房屋閑置、農(nóng)用地撂荒、亂占耕地建住宅等違法使用農(nóng)地的情形大量存在；東部發(fā)達(dá)地區(qū)，屬于集體土地的城中村轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地阻力重重，土地出租等收益由使用人全部享有，與城市居民收入形成懸殊、明顯不合理。村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償取得、無(wú)期限使用集體建設(shè)用地，圈占、閑置、濫用農(nóng)地不承擔(dān)責(zé)任，造成集體土地資源浪費(fèi)。在相同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在地況大致相同商業(yè)區(qū)域使用集體建設(shè)用地的費(fèi)用低于國(guó)有建設(shè)用地，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不一、同一產(chǎn)品生產(chǎn)銷(xiāo)售成本不同、售價(jià)不同，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

2. 限制集體土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別

土地用途管制是為了保護(hù)耕地，為此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。但集體建設(shè)用地不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，為保護(hù)耕地而限制集體建設(shè)用地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)，不合情理。集體土地以及農(nóng)民合法占有使用的農(nóng)地，是集體組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。法律對(duì)集體建設(shè)用地用途的限制以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，將農(nóng)民集體這些不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富限定在很狹小的空間，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)通道被法律限制，基本上阻斷集體建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)的路徑，不利于解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)土地資源的需求；也阻斷了城市資本流向農(nóng)村，使集體建設(shè)用地?zé)o法與技術(shù)、資本結(jié)合，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，鄉(xiāng)村公共設(shè)施落后、教育醫(yī)療衛(wèi)生資源稀缺；農(nóng)村集體勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素趨利避害，流入城市，形成更大的城鄉(xiāng)差別。

為規(guī)避法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，集體土地流轉(zhuǎn)的雙方，實(shí)施規(guī)避法律的轉(zhuǎn)讓土地行為：如在集體土地上建房、在耕地上建廠，再私下出租該建筑物；采用重組改制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后，完全交給集體組織以外的人經(jīng)營(yíng)，從中收取土地紅利，變相轉(zhuǎn)讓、出租建設(shè)用地。這種偷偷摸摸、零零碎碎轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地，不符合統(tǒng)籌規(guī)劃、粗放式利用集體建設(shè)用地，既難以規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又降低了土地利用效率。合法轉(zhuǎn)讓、正常交易，集體建設(shè)用地能夠?qū)崿F(xiàn)正常的市場(chǎng)價(jià)格，非法利用、違法出租、轉(zhuǎn)讓，則使集體建設(shè)用地價(jià)值無(wú)法正常體現(xiàn)，價(jià)格低于國(guó)有建設(shè)用地，損害了集體以及農(nóng)民個(gè)人利益。

3. 限制集體土地抵押難以發(fā)揮土地資本功能

抵押法律關(guān)系成立生效后，當(dāng)債務(wù)人不能按期履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，會(huì)使抵押物的所有權(quán)人發(fā)生改變。以集體土地使用權(quán)設(shè)定抵押，存在集體土地轉(zhuǎn)出至集體組織之外的風(fēng)險(xiǎn)；從這種意義上說(shuō)，設(shè)定抵押也屬于處分行為。法律限制集體建設(shè)用地用于抵押也就限制了集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓。實(shí)踐中，發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)，在集體建設(shè)用地與村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房等建筑物同時(shí)抵押時(shí)，往往忽略集體土地的價(jià)值，只評(píng)估認(rèn)定建筑物價(jià)值，作為發(fā)放貸款的限額，以確保貸款沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)?！段餀?quán)法》《擔(dān)保法》規(guī)定不能單獨(dú)抵押，實(shí)踐中更進(jìn)一步就是也不能同時(shí)抵押。農(nóng)地不得抵押，就不能發(fā)揮農(nóng)地資本融資功能的杠桿作用，使其市場(chǎng)價(jià)值貶低，應(yīng)當(dāng)取得的效益大打折扣。

城鄉(xiāng)土地二元制，使我國(guó)法律對(duì)城鄉(xiāng)土地賦權(quán)不同，對(duì)城鄉(xiāng)土地采取兩套不同的約束機(jī)制，形成兩種完全不同的土地權(quán)利體系，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展懸殊。土地是重要的生產(chǎn)要素，土地城鄉(xiāng)二元制是城鄉(xiāng)其他制度二元化的源頭，是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展最重要的制度安排*劉守英：《中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2014年第3期。，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)、福利等發(fā)展都不可能與城市同日而語(yǔ)。

縮小城鄉(xiāng)差別實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，需要城鄉(xiāng)土地一體化。然而，城鄉(xiāng)土地一體化的路徑在哪里？

二、 需要流轉(zhuǎn)的宅基地與建設(shè)用地一體化

(一) 宅基地與集體建設(shè)用地的區(qū)別

《物權(quán)法》、《土地登記辦法》都將集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)各自單列，互不包含也不重合。《土地管理法》則明確規(guī)定，建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地等(第4條)，將農(nóng)民建設(shè)住房的宅基地作為建設(shè)用地。

各省在城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中，對(duì)集體建設(shè)用地的理解，并不包含宅基地。《物權(quán)法》、《土地登記辦法》以及各地實(shí)踐，將宅基地與建設(shè)用地區(qū)別對(duì)待，是因?yàn)榧w建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)存在如下區(qū)別：(1)二者權(quán)利主體不同：集體建設(shè)用地使用權(quán)人主要包括農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也包括個(gè)人，但該個(gè)人享有集體建設(shè)用地使用權(quán)不是依其集體農(nóng)民身份而是依程序申請(qǐng)取得。宅基地使用權(quán)只能由集體農(nóng)民享有，是其生而有之的身份權(quán)利。(2)二者性質(zhì)不同：集體建設(shè)用地具有公益性，如，鄉(xiāng)村必不可少的道路、公共設(shè)施用地；具有盈利性，如，興辦村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。宅基地是按照“人人有份”、保證“一戶一宅”原則分配，具有社會(huì)福利的性質(zhì)，每個(gè)集體成員都有資格無(wú)償獲得一處宅基地，是其“當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，此種權(quán)利不受任何組織或個(gè)人的剝奪”*王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第188—189頁(yè)。，從而保障其基本生存和居住條件。宅基地具有生存保障性、福利性、身份性，不具有公益性、盈利性。有農(nóng)民將居住的寬宅大院的某部分用于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，也屬合法利用，但是，宅基地主要是要解決農(nóng)民居住，而非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)盈利。(3)二者的限制不同：除因集體公共利益使用集體建設(shè)用地外，以盈利為目的、以繼受方式取得集體建設(shè)用地的使用權(quán)人，需要支付一定的出讓金、并受一定期限的限制；宅基地使用權(quán)是無(wú)償取得、無(wú)期限使用。(4)二者流轉(zhuǎn)方式不同：法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制多于集體建設(shè)用地使用權(quán)。法律禁止村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)抵押，但是不禁止村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)與企業(yè)占地范圍內(nèi)的廠房等建筑物一并抵押。宅基地使用權(quán)不僅不得單獨(dú)抵押，也不能因農(nóng)村住房抵押而允許占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押。法律明確限制宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)，從而限制了宅基地之上修建的農(nóng)村房屋的抵押流轉(zhuǎn)。

上述區(qū)別，使宅基地很難與建設(shè)用地相提并論。2014年中央一號(hào)文件也將二者加以區(qū)別，對(duì)二者的改革措施就明顯不同*集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其改革措施是賦予農(nóng)民集體出讓、出租和入股的權(quán)利，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地改革措施是，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民對(duì)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。參見(jiàn)2014年中央一號(hào)文件第18、19條。。那么，具有身份性宅基地應(yīng)否改革？可否流轉(zhuǎn)？如何流轉(zhuǎn)？在哪些主體之間流轉(zhuǎn)？然而，“這些問(wèn)題并不能如同數(shù)學(xué)公式一樣給出明確的答案”*鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。。

(二) 宅基地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化

宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要部分，農(nóng)村土地制度改革必然要觸及宅基地*劉守英：《最需要突破的就是宅基地制度》，《財(cái)新新世紀(jì)周刊》2013年第32期。。為避免城鄉(xiāng)土地二元制產(chǎn)生的弊端，避免宅基地占而不用的浪費(fèi)，為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，在法律禁止宅基地流轉(zhuǎn)、抵押的框架下，部分地方政府依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化政策，實(shí)施盤(pán)活閑置宅基地的種種措施，探索城鄉(xiāng)土地一體化路徑。四川省成都地區(qū)、重慶市按照國(guó)家發(fā)改委的批準(zhǔn)，在設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)過(guò)程中，將宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的做法，就具有典型意義，值得借鑒。

1. 四川省成都市宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的程序

成都市用于抵押融資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，有農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。成都市的農(nóng)村房屋，僅指集體農(nóng)民享有所有權(quán)的農(nóng)村房屋，不包括建房占用的宅基地。當(dāng)農(nóng)村房屋用于抵押融資時(shí)，房屋占用的宅基地不能同時(shí)抵押，這不符合我國(guó)法律一貫采用的房地一體原則；如果農(nóng)村房屋與占用范圍的宅基地一并抵押，又不符合禁止宅基地抵押的法律規(guī)定。為了解決房地一體原則與法律沖突，《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法(試行)》規(guī)定，只有合法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)類型的《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》的農(nóng)村房屋，才能辦理農(nóng)村房屋抵押融資(第5條第1款第1項(xiàng))。這即是說(shuō)，農(nóng)村房屋要將宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地才可用于抵押融資。

宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地的程序?yàn)椋河尚枰兏貫榧w建設(shè)用地的農(nóng)民，向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓申請(qǐng)，承諾不再申請(qǐng)宅基地，向本集體交納規(guī)定的出讓價(jià)款，在國(guó)土部門(mén)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)*《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法(試行)》第5條第1款第3項(xiàng)，《成都農(nóng)商銀行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保管理辦法(試行)》第13條2款。。只有經(jīng)法定程序?qū)⑥r(nóng)村房屋宅基地變更為集體建設(shè)用地、取得集體建設(shè)用地使用權(quán)類型的《集體土地使用證》后，該農(nóng)村房屋才可與占地范圍的集體建設(shè)用地同時(shí)抵押、流轉(zhuǎn)。

2. 重慶市宅基地、建設(shè)用地增減掛鉤的地票交易程序

重慶市政府根據(jù)《土地管理法》等法律政策，頒行了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，設(shè)立了農(nóng)村土地交易所。農(nóng)村土地交易包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易。指標(biāo)交易是指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易*參見(jiàn)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第1—4條。。所謂建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，簡(jiǎn)稱“地票”，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)*參見(jiàn)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第18條。。地票是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的創(chuàng)新事物。

宅基地復(fù)墾為耕地、轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地、轉(zhuǎn)化為可交易地票的程序是*參見(jiàn)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第19條。：(1)農(nóng)地復(fù)墾須有市國(guó)土部門(mén)編制、經(jīng)市政府批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃；(2)農(nóng)民家庭提出宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾申請(qǐng)且獲得區(qū)縣國(guó)土主管部門(mén)批準(zhǔn)；申請(qǐng)宅基地復(fù)墾必須提供集體土地使用證權(quán)屬證明、擁有其他穩(wěn)定住所及生活來(lái)源證明、所在集體同意復(fù)墾證明；(3)土地復(fù)墾后，申請(qǐng)復(fù)墾土地質(zhì)量驗(yàn)收；(4)區(qū)縣國(guó)土部門(mén)組織驗(yàn)收合格后，向市國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)確認(rèn)并核發(fā)與復(fù)墾土地相應(yīng)面積的地票。

宅基地經(jīng)復(fù)墾轉(zhuǎn)化為地票后，可在農(nóng)村土地交易所內(nèi)交易。持有地票的人向農(nóng)村土地交易所提出交易申請(qǐng)，交易所將待交易地票納入信息庫(kù)并向社會(huì)公布，實(shí)施交易。地票交易所得收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭，小部分歸農(nóng)民集體，具體分配比例由雙方協(xié)商確定。農(nóng)地復(fù)墾須堅(jiān)持規(guī)劃控制、政府指導(dǎo)、農(nóng)民自愿、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗(yàn)收*參見(jiàn)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第24條、第20條。。

成渝兩地實(shí)施的宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地措施，都要求原宅基地使用權(quán)人另有住房、有穩(wěn)定收入，承諾不得再申請(qǐng)宅基地，都需要交納出讓金等等。相較之下，重慶市宅基地轉(zhuǎn)化的步子更為超前，宅基地復(fù)墾成耕地，達(dá)復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的平方面積轉(zhuǎn)化為地票。該地票不僅可以抵押，還可以上市交易；通過(guò)交易獲得地票上注明的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的人，不受集體成員身份限制，取得的土地使用權(quán)也不局限于該集體所在區(qū)域，在重慶市規(guī)劃的其他地區(qū)均可使用。這就使宅基地徹底市場(chǎng)化：轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的宅基地，不再具有農(nóng)民身份；由非集體成員享有的集體建設(shè)用地指標(biāo)，還可以自由上市流轉(zhuǎn)，但不能再轉(zhuǎn)化回到農(nóng)民宅基地。

集體建設(shè)用地和宅基地的所有權(quán)都由農(nóng)民集體享有，都同樣是用于修筑建筑物、構(gòu)筑物、修建房屋等用地，這是《土地管理法》將宅基地包含在建設(shè)用地中的理由。同樣用于修房造屋的地基，在城市是建設(shè)用地，在農(nóng)村是宅基地，最主要的原故在于城鄉(xiāng)市民間的差別，宅基地是基于對(duì)弱勢(shì)地位農(nóng)民群體的特別保護(hù)，具有身份性和保障功能。二者的差別還在于，建設(shè)用地是通過(guò)合同(出讓或轉(zhuǎn)讓)有償取得且有期限限制，無(wú)身份限制；宅基地則是基于農(nóng)民身份無(wú)償取得且無(wú)期限使用。除此，宅基地事實(shí)上與城市建設(shè)用地的功能完全一樣。當(dāng)集體農(nóng)民外出務(wù)工，在城市里另有住房、收入穩(wěn)定之時(shí)，宅基地對(duì)已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)的人就沒(méi)有保障功能；當(dāng)城鄉(xiāng)市民差距縮小、具有平等身份之時(shí)，建設(shè)用地與宅基地就不應(yīng)當(dāng)再存在區(qū)別。宅基地應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。當(dāng)宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，取消受身份限制的宅基地，是順其自然之事。從身份到契約轉(zhuǎn)化的過(guò)程是權(quán)利公平化過(guò)程，只能單向不能雙向。人類權(quán)利的平等演化不應(yīng)該從契約到身份。只有不公平的強(qiáng)權(quán)才會(huì)強(qiáng)制特殊身份取得權(quán)利、強(qiáng)制設(shè)定而非當(dāng)事人自愿約定的不同身份權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，身份權(quán)利必將通過(guò)契約轉(zhuǎn)化為雙方平等自愿、協(xié)商一致的權(quán)利。宅基地權(quán)利轉(zhuǎn)化為權(quán)利人自愿放棄身份、以合同規(guī)范的建設(shè)用地權(quán)利，有利于擴(kuò)大城鄉(xiāng)土地權(quán)利一體化客體范圍，是我國(guó)土地權(quán)利、土地法制的進(jìn)步，符合城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展趨勢(shì)。

三、 部分集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地一體化

(一) 集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地比較

1. 集體建設(shè)用地使用權(quán)身份性不強(qiáng)

集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，集體土地因此與農(nóng)民集體身份有一定聯(lián)系。集體農(nóng)用地，經(jīng)承包分地到人，只能由本集體農(nóng)民使用；流轉(zhuǎn)范圍主要限于集體成員內(nèi)部，身份性非常明顯；非集體成員經(jīng)流轉(zhuǎn)可享有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不能享有完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。宅基地使用權(quán)具有比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更嚴(yán)格的身份屬性，不能轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)，沒(méi)有農(nóng)民身份的任何人依法無(wú)權(quán)享有這一權(quán)利。

與承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地、生而有之的宅基地不同，集體建設(shè)用地沒(méi)有分配到人到戶，個(gè)體身份性不強(qiáng)，其身份性僅僅體現(xiàn)在使用集體土地服務(wù)于農(nóng)村和農(nóng)民。“在集體土地使用權(quán)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)主要由農(nóng)民集體、或者農(nóng)民集體成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)享有，集體農(nóng)民不能依其身份享有和行使集體建設(shè)用地使用權(quán)”*唐烈英：《夾縫中的興盛：論農(nóng)地“三權(quán)”抵押的法禁令行》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。?！凹w土地的利用，可以由集體實(shí)施，也可以由個(gè)人或者集體以外的具有獨(dú)立民事主體資格的組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院實(shí)施”*王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第184頁(yè)。。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、與他人(包括自然人和法人)聯(lián)營(yíng)舉辦企業(yè)時(shí)，集體建設(shè)用地的使用人就不僅僅是農(nóng)民集體和本集體農(nóng)民，可以是沒(méi)有任何集體成員身份的其他主體。

2. 集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的功能基本相同

國(guó)有或集體建設(shè)用地都不直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都是用于建造建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的土地*參見(jiàn)《物權(quán)法》第135條，《土地管理法》第4條第3款。。國(guó)有建設(shè)用地的用途包括：居住，工業(yè)，科、教、文、衛(wèi)、體，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)，綜合或者其他用地*參見(jiàn)《城市房地產(chǎn)管理法》第3條，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條。；包括工商業(yè)用地和公益性用地。集體建設(shè)用地，改革開(kāi)放前后，都僅僅用于居住，興辦企業(yè)，修建農(nóng)村道路、水利灌溉、電力通訊以及學(xué)校、文教、衛(wèi)生等事業(yè)，不用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

國(guó)有和集體建設(shè)用地的用途，都兼有工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性、盈利性和公益性。一如國(guó)有建設(shè)用地是為滿足城市居民更好地生活、生產(chǎn)，集體建設(shè)用地雖然地處農(nóng)村，也不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，主要服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。

3. 集體建設(shè)用地同樣具有商業(yè)屬性

城市國(guó)有土地主要是建設(shè)用地，除以劃撥方式以公益性目的占有使用外，經(jīng)營(yíng)性用地多以盈利為目的，決不僅僅是為了保障城市居民的基本生活。

農(nóng)村集體土地對(duì)全體集體成員有保障功能。農(nóng)用地承包采取“分包到戶”，宅基地則“人人有份”。集體建設(shè)用地并非采取平均分配或人人有份方式直接讓集體農(nóng)民占有使用，其用途也不是保障農(nóng)民農(nóng)戶個(gè)人生存，是以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為目的的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。尤其是以盈利為目的城鎮(zhèn)商品房開(kāi)發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)占用的集體建設(shè)用地，其商業(yè)化程度與國(guó)有建設(shè)用地完全一樣?，F(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地價(jià)格上漲，出租、抵押等流轉(zhuǎn)，都會(huì)給權(quán)利人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性、資本性增長(zhǎng)。因此，集體建設(shè)用地具有商業(yè)屬性。

(二) 集體建設(shè)用地使用權(quán)的分類及轉(zhuǎn)化

1. 集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)細(xì)化分類

根據(jù)使用目的、取得方式以及權(quán)利義務(wù)的不同，國(guó)有建設(shè)用地分為劃撥和出讓兩種。劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地是為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要*《城市房地產(chǎn)管理法》第24條規(guī)定的劃撥土地使用的情形，都包含在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條羅列的六種因公共利益需要而征收土地的情形中，因此，本文在這里把劃撥土地的使用，歸結(jié)是為了公共利益。、經(jīng)政府批準(zhǔn)，使用權(quán)人無(wú)償取得無(wú)期限使用的國(guó)有土地；出讓國(guó)有建設(shè)用地，不是以公益為目的，使用權(quán)人須向國(guó)家支付土地出讓金后在一定年限內(nèi)使用的國(guó)有土地*參見(jiàn)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條、第8條。。

集體建設(shè)用地大概包括三類：⑴農(nóng)民個(gè)人建造住宅使用宅基地，包括修造房屋、廁所、畜舍等附屬設(shè)施用地；⑵集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的具有營(yíng)利或商業(yè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)建設(shè)用地，包括村辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等各類企業(yè)，但不包括聯(lián)營(yíng)企業(yè)、入股興辦的企業(yè)；⑶鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，包括道路、橋梁、灌溉庫(kù)渠、電力通信設(shè)備、學(xué)校、衛(wèi)生所以及各生產(chǎn)隊(duì)大隊(duì)集體房屋、曬場(chǎng)等占用的土地。在這三類集體建設(shè)用地中，宅基地一般為消費(fèi)性使用；村鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)用地，是以盈利為目的的商業(yè)性使用；村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的土地具有明顯的公益性。

本文認(rèn)為，權(quán)利的細(xì)分有利于法律的調(diào)整，有利于維護(hù)各權(quán)利人的利益。集體建設(shè)用地，除區(qū)分為公益性或商業(yè)性集體建設(shè)用地外，在商業(yè)性集體建設(shè)用地中，還應(yīng)當(dāng)區(qū)分為所有權(quán)人占有使用和非所有權(quán)人占有使用的集體建設(shè)用地。

2. 所有權(quán)人的集體建設(shè)用地使用權(quán)

集體建設(shè)用地的主體，主要是集體農(nóng)民或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。宅基地使用人是集體農(nóng)民，村鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)土地使用人是村委會(huì)或村民小組及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)民集體，村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性土地使用人是村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。這些土地使用人，都具有集體經(jīng)濟(jì)組織或者成員身份，屬于集體土地所有權(quán)人。所有權(quán)人對(duì)集體建設(shè)用地當(dāng)然享有使用權(quán)，該使用權(quán)屬原始取得，不需要約定，所有權(quán)人不需要對(duì)自己支付費(fèi)用；所有權(quán)人無(wú)償使用、無(wú)期限使用集體建設(shè)用地，不受法律之外的限制，如同國(guó)家作為國(guó)有土地所有權(quán)人，因國(guó)家及公共利益使用國(guó)有土地，既不需要支付出讓金，也不受期限限制一樣。如果集體土地所有權(quán)人使用自己所有的土地即行使物的使用權(quán)，還需要支付價(jià)款和有期限限制，就完全否定了所有權(quán)是最完整物權(quán)的屬性。

3. 非所有權(quán)人的集體建設(shè)用地使用權(quán)

任何權(quán)利都并非一成不變，在一定條件下，權(quán)利可以轉(zhuǎn)化。集體建設(shè)用地使用權(quán)與其他農(nóng)地權(quán)利相比，最不具有身份、保障、福利等屬性，最能在不同主體之間流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)化。所有權(quán)人享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以向非所有權(quán)人轉(zhuǎn)化。如，集體農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為非所有權(quán)人享有的建設(shè)用地使用權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)在與其他企業(yè)聯(lián)營(yíng)、或者以土地使用權(quán)入股設(shè)立企業(yè)時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，使用權(quán)人即為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人。當(dāng)集體建設(shè)用地被征收后，該集體土地即轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

經(jīng)流轉(zhuǎn)由非所有權(quán)人享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，不是原始取得，是因法律行為發(fā)生的繼受取得。如同經(jīng)出讓、轉(zhuǎn)讓合同約定使用國(guó)有土地需要支付費(fèi)用、要受約定期限限制一樣，繼受取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的人，亦需要按約定支付費(fèi)用，且須在約定期限內(nèi)按約定行使權(quán)利和履行義務(wù)。這種有償取得有條件使用的集體建設(shè)用地使用權(quán)，就與出讓、轉(zhuǎn)讓取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)非常相似，相差無(wú)幾，甚至已經(jīng)具有了與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相同的內(nèi)容。

(三) 部分集體建設(shè)用地的城鄉(xiāng)一體化

1. 城鄉(xiāng)土地一體化的內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)一體化，即“城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化”的簡(jiǎn)稱，是與城鄉(xiāng)二元制相對(duì)應(yīng)的概念。城鄉(xiāng)一體化把城市農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工業(yè)、市民村民視為整體，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間均衡配置。城鄉(xiāng)一體化是要讓集體農(nóng)民與城市市民一樣，不受身份的束縛；農(nóng)村，僅僅是物質(zhì)生產(chǎn)的區(qū)域；農(nóng)業(yè)，僅僅是一個(gè)行業(yè)；農(nóng)民僅僅是從事農(nóng)業(yè)職業(yè)的人，而不是不同社會(huì)等級(jí)、不同于城市居民的生存狀態(tài)；農(nóng)民與市民，人人平等，都有共享現(xiàn)代化、工業(yè)化、中國(guó)改革紅利的資格。城鄉(xiāng)一體化之提法亦表明，“城”、“鄉(xiāng)”共存但二者又不盡相同，并不意味著城鄉(xiāng)完全一樣、城鄉(xiāng)差別消失，而是法律對(duì)城鄉(xiāng)的限制約束沒(méi)有差別，或者說(shuō)城鄉(xiāng)之間客觀上的差別不是由法律不公平造成的。

2. 可以城鄉(xiāng)一體化的集體土地

城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵非常豐富，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面實(shí)現(xiàn)整體一體化。農(nóng)村土地改革是城鄉(xiāng)一體化重要內(nèi)容之一。城鄉(xiāng)一體化要促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，土地作為重要生產(chǎn)要素，不分國(guó)有、集體所有都一樣自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其轉(zhuǎn)讓、融資、投資功能；流轉(zhuǎn)的土地，不分城鄉(xiāng)都受法律同等對(duì)待，同地同權(quán)同價(jià)；這即是城鄉(xiāng)土地一體化之本意。

土地是典型的不動(dòng)產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為不同主體的流轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)土地一體化，并非意味著所有的農(nóng)村土地都可以像城市土地一樣在不同主體之間自由流轉(zhuǎn)，都可以與城市土地一體化。農(nóng)村土地主要有建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)用地。農(nóng)用地在農(nóng)村土地中數(shù)量最多，為貫徹保護(hù)耕地基本國(guó)策，農(nóng)用地不能自由流轉(zhuǎn)，即一般不實(shí)行城鄉(xiāng)土地一體化。農(nóng)民占有使用的“一戶一宅”、具有保障功能的宅基地，不能直接入市自由流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地身份性不強(qiáng)，具有與國(guó)有建設(shè)用地相同的非農(nóng)用功能及商業(yè)屬性，是集體土地中惟一可以自由流轉(zhuǎn)，直接城鄉(xiāng)一體化的土地。與國(guó)有土地“同地同權(quán)”的，主要是集體建設(shè)用地。城鄉(xiāng)土地一體化，實(shí)質(zhì)是指集體建設(shè)用地與國(guó)有土地的一體化。

并非所有的集體建設(shè)用地都可以城鄉(xiāng)一體化而自由流轉(zhuǎn)。只要一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體還存在，集體所有權(quán)人享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，就要承擔(dān)一定范圍內(nèi)的公共事業(yè)、成員利益、社會(huì)保障等公益責(zé)任，這部分集體建設(shè)用地就不能自由流轉(zhuǎn)、不能一體化。所有權(quán)人占有使用的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地、由宅基地轉(zhuǎn)化的城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地、由不具有集體身份的聯(lián)辦企業(yè)股份企業(yè)等非所有權(quán)人使用的集體建設(shè)用地、尤其是已經(jīng)規(guī)劃且與部分國(guó)有建設(shè)用地連片使用的集體建設(shè)用地，就可以而且應(yīng)當(dāng)城鄉(xiāng)一體化。這些集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地作同樣對(duì)待，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)簽訂合同有償取得使用權(quán)、實(shí)行登記生效、主體不受身份限制、以合同約定使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)、同等自由入市流轉(zhuǎn)、同地同權(quán)同價(jià)等等，實(shí)行與國(guó)有土地一樣的管理、使用和流轉(zhuǎn)規(guī)則。

3. 城鄉(xiāng)一體化的集體土地利益分配

允許集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市，會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。集體建設(shè)用地交易收益歸誰(shuí)？如何分配？農(nóng)村空心化、集體經(jīng)濟(jì)組織弱化虛化、沒(méi)有財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是客觀事實(shí)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益歸村委會(huì)、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織，會(huì)不會(huì)形成貪污、挪用，導(dǎo)致集體農(nóng)民利益受損？會(huì)不會(huì)造成集體土地大量流轉(zhuǎn)、流失？

只要按照《憲法》的規(guī)定，我國(guó)公有制還存在全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有，集體土地所有權(quán)就不能立即國(guó)有化，或者經(jīng)征收全部國(guó)有化。不屬于全民所有的農(nóng)村土地，其收益當(dāng)然不能歸全民所有或國(guó)有。按照所有物收益歸所有權(quán)人之理論，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益，應(yīng)當(dāng)歸集體土地所有權(quán)人，除依法納稅外，其土地收益由本集體成員共同享有。

集體建設(shè)用地雖然沒(méi)有分配到人，但是其收益是全體集體成員期待利益的歸屬所在。土地收益依法歸于集體所有后，其分配就會(huì)受到該集體成員的監(jiān)督。集體建設(shè)用地入市，要受規(guī)劃和用途的限制。經(jīng)規(guī)劃入市的集體土地流轉(zhuǎn)，要受規(guī)劃部門(mén)監(jiān)督、要到土地管理部門(mén)登記，比不準(zhǔn)入市形成的非法轉(zhuǎn)讓還更能可控。如果有人貪污、挪用、侵吞集體土地收益、損害農(nóng)民利益，或者非法轉(zhuǎn)讓可以上市的集體建設(shè)用地、導(dǎo)致集體土地流失，那是應(yīng)當(dāng)受到法律制裁的行為，是另外的法律關(guān)系；但這不是集體建設(shè)用地不能上市流轉(zhuǎn)的理由。

4. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的政策法律依據(jù)

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”*參見(jiàn)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第11條：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。。這是非常經(jīng)典的城鄉(xiāng)土地一體化的政策依據(jù)，明確了與國(guó)有土地同等進(jìn)入交易市場(chǎng)的集體土地，只能是經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，不包括集體公益性建設(shè)用地以及其他集體土地?！段餀?quán)法》確定的“保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”(第3條)的平等保護(hù)原則，為自由入市的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地享有平等地位提供了法律依據(jù)。但是，該基本原則不是針對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定，不能看作是法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的明確許可。

事實(shí)上，我國(guó)憲法、基本法，對(duì)城鄉(xiāng)土地都不是按一體化對(duì)待，而是采用兩套管理制度*一般認(rèn)為，城市土地由《城市房地產(chǎn)管理法》、農(nóng)村集體土地由《土地管理法》分別進(jìn)行規(guī)制。?！稇椃ā芬?guī)定城市土地屬于國(guó)家所有(第10條1款)，與國(guó)有土地連片使用的城鎮(zhèn)土地屬于集體所有、集體建設(shè)用地入市后與國(guó)有土地并肩而立，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)都有違憲法、有違現(xiàn)行基本法等規(guī)定。城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)所依據(jù)的僅僅是黨的政策或國(guó)家政策，而不是法律，更不是憲法。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生存在發(fā)展，取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，并不是取決于法律的規(guī)定*唐烈英：“商品住房擔(dān)保貸款制度的法律建構(gòu)，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第2期。。法律作為上層建筑組成部分，要受制于一國(guó)物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)地修改。中國(guó)歷史上發(fā)生過(guò)多次“變法”*姜偉：《全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)系論綱》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。。1982年《憲法》頒行后歷經(jīng)四次修改。

“改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)表明，將改革成果通過(guò)立法，以法律形式予以規(guī)定，可以借助法律所具有的穩(wěn)定性、規(guī)范性、權(quán)威性，以憲法法律確認(rèn)改革，為改革保駕護(hù)航”*姜偉：《全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)系論綱》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。。隨著集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)成功及發(fā)展，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將允許宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由入市同地同權(quán)等黨政國(guó)策上升為法律，并由憲法確認(rèn)，使宅基地、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)合法化、規(guī)范化。

綜上所述，我國(guó)土地城鄉(xiāng)二元制不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)一體化需要農(nóng)村土地進(jìn)行必要地流轉(zhuǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了空間，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以讓零碎的土地連成一片，成為規(guī)模化的土地*王峰：《土地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化統(tǒng)籌發(fā)展》，《江漢論壇》2014年第11期。”。城鄉(xiāng)土地一體化的路徑是：符合條件的集體農(nóng)民，有權(quán)以轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地的方式流轉(zhuǎn)宅基地；集體建設(shè)用地使用權(quán)由所有權(quán)人和非所有權(quán)人享有，非所有權(quán)人享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣自由入市和流轉(zhuǎn)。

(責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄)

Urban-Rural Integration in China: The Evolutionary Path of Collectively-owned Land from a Mere Identity to a Contract Subject

Devin Lin

Land is a critical factor for any productive activities, and therefore the law shall encourage its free circulation among users of different markets. Although both meant for architectural construction, distinction shall be made between rural homestead and collectively-owned rural construction land: experiment in Chengdu and Chongqing suggests for the farmer’s voluntary conversion of their homestead into collectively-owned rural construction land, therefore making the homestead marketable. This paper argues that collectively-owned rural construction land shall eventually lose its rural land identity and gain the equal treatment with state-owned land, where non-owners are allowed to possess and use the land for commercial purposes. Urban-Rural integration can be achieved by acknowledging the commerciality of the collectively-owned rural construction land and regulating the market for the creation and assignment of the respective land use right. At the same time, the paper suggests that agricultural land should not be included in the urban-rural-integration because of its restriction on the land use.

Urban-rural-land Duality; Urban-Rural Integration; Rural Homestead; Collectively-owned Rural Construction Land

2016-04-01

* 本文系國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地‘三權(quán)’抵押融資窘境及改革措施研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BFX107)的階段性成果。

D912.3

A

0257-5833(2016)11-0110-10

林 森，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教師、博士 (重慶 401120)