黃曉春 嵇 欣

技術(shù)治理的極限及其超越*

黃曉春 嵇 欣

技術(shù)治理已成為當(dāng)前中國社會(huì)治理領(lǐng)域改革和政策實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯，基本特征是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制、事本主義原則以及工具主義地動(dòng)員社會(huì)。其形成有著復(fù)雜的制度性緣起，與宏觀政策模糊性、政策執(zhí)行中控制權(quán)的碎片化以及自下而上社會(huì)壓力不足等因素密切相關(guān)。這一總體性轉(zhuǎn)型邏輯雖對(duì)改革初期啟動(dòng)具有重要意義，但近來開始引發(fā)治理轉(zhuǎn)型深層次瓶頸。試圖以自上而下的改革來厘清技術(shù)治理的模糊性難題具有相當(dāng)?shù)睦щy。相比而言，可行性更高的改革著力點(diǎn)實(shí)際上要落在技術(shù)治理另外兩大導(dǎo)因之上：第一，運(yùn)用政黨跨領(lǐng)域、跨體系組織優(yōu)勢(shì)推動(dòng)系統(tǒng)改革;第二，努力推動(dòng)地方政府尤其是基層政府向下負(fù)責(zé)。

社會(huì)治理；技術(shù)治理；總體視角；轉(zhuǎn)型

一、 引言：回到治理轉(zhuǎn)型的總體視角

當(dāng)代中國社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型已有一段時(shí)日*中國社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要標(biāo)志是十六屆四中全會(huì)(2004年)首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；此后的十七大(2007年)提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”、“推進(jìn)社會(huì)體制改革”；十八大(2012年)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”；十八屆三中全會(huì)(2013年)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。至此，可以說中國社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與探索已經(jīng)走過了十余年。，學(xué)術(shù)界圍繞治理轉(zhuǎn)型的不同領(lǐng)域也已形成許多研究成果。但總體而論，既有研究雖在一些具體、精致的層次做了不少工作，卻鮮有透過復(fù)雜現(xiàn)象來探究治理轉(zhuǎn)型總體邏輯和制度精神*這里說的“制度精神”，指的是超越具體制度形式和實(shí)踐環(huán)節(jié)的一種基本認(rèn)知和思維模式。這也是社會(huì)學(xué)新制度主義所強(qiáng)調(diào)的“制度化”之基石。相關(guān)研究可見W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第43—52頁。的嘗試。這在知識(shí)積累上突出表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是治理轉(zhuǎn)型各領(lǐng)域的知識(shí)處于相互分割的碎片化狀態(tài)。學(xué)界關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展、基層民主創(chuàng)新、政府改革的研究彼此間難以碰撞、融通從而形成更高層次的知識(shí)積累。二是對(duì)于改革難題和挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)往往局限于具體領(lǐng)域，難以深究其后更為本質(zhì)的原因。其后果是，我們對(duì)于該領(lǐng)域的知識(shí)積累在精細(xì)化的同時(shí)卻缺乏總體性的提煉，在資料和數(shù)據(jù)豐實(shí)的同時(shí)卻缺乏對(duì)變遷特質(zhì)的深入解讀，這導(dǎo)致治理轉(zhuǎn)型豐富經(jīng)驗(yàn)的總體構(gòu)成日趨成為“黑箱”。正是在這個(gè)意義上，富有洞見的研究呼吁重塑一種總體性的研究視角，對(duì)復(fù)雜轉(zhuǎn)型現(xiàn)象中那些更為本質(zhì)的制度邏輯展開深入分析。*渠敬東：《返回歷史視野，重塑社會(huì)學(xué)的想象力》，《社會(huì)》2015年第1期。

近來的研究表明，治理轉(zhuǎn)型不同領(lǐng)域雖指向不一，面臨的挑戰(zhàn)也不盡相同，但卻表現(xiàn)出了一些相似的實(shí)踐邏輯：將體制和結(jié)構(gòu)層次的問題化約為行政技術(shù)的問題；將“存量”改革轉(zhuǎn)化為“增量”創(chuàng)新；將事關(guān)價(jià)值與關(guān)懷的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿杀?、收益衡量的機(jī)制設(shè)置。如：社會(huì)組織領(lǐng)域的研究發(fā)現(xiàn)地方政府在面對(duì)社會(huì)組織這一結(jié)構(gòu)性治理主體時(shí)傾向于“行政吸納社會(huì)”*康曉光、韓恒 ：《行政吸納社會(huì)——當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系再研究》，Social Sciences in China,2007年第2期。，基層政府在推進(jìn)社會(huì)組織領(lǐng)域改革時(shí)也喜歡以工具主義的思路“靈活治理”*黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6期。；基層民主和公眾參與領(lǐng)域的改革總難以深入內(nèi)核*李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。，實(shí)質(zhì)性“賦權(quán)”常被形式上的制度創(chuàng)新所取代*劉奇：《防止基層民主形式化》，《北京日?qǐng)?bào)》2015年7月16日。；政府體系內(nèi)諸如“條”、“塊”關(guān)系調(diào)整和公共服務(wù)體系完善等體制性問題正迅速地被轉(zhuǎn)化為事本主義和技術(shù)主義的“項(xiàng)目治國”*周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題：兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會(huì)》2012年第1期；渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。這些橫跨多個(gè)領(lǐng)域的改革實(shí)踐背后呈現(xiàn)出相近的實(shí)踐邏輯和制度精神，突出表現(xiàn)為以工具主義的技術(shù)邏輯來應(yīng)對(duì)、吸納和化解總體結(jié)構(gòu)層次的改革壓力。這種邏輯既區(qū)別于改革前的總體性治理模式*孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。，又區(qū)別于改革以來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大刀闊斧的體制變革，我們可稱其為“技術(shù)治理”的實(shí)踐邏輯。

這種技術(shù)治理的實(shí)踐邏輯凸顯了當(dāng)前社會(huì)治理各領(lǐng)域改革者遭遇的相似境遇及其對(duì)改革最優(yōu)策略的理解和認(rèn)知，也從深層次勾勒了當(dāng)前社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的總體輪廓。進(jìn)一步看，技術(shù)治理現(xiàn)象背后實(shí)際上折射了某種總體性的改革約束與挑戰(zhàn)，反映了當(dāng)前國家治理體系內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的深層特征，其中蘊(yùn)含的組織學(xué)道理具有超越具體微觀情境的厚重性特征。因此，可以說離開了對(duì)這種技術(shù)治理邏輯的深刻揭示，而單純?cè)谥卫磙D(zhuǎn)型的微觀行為領(lǐng)域積累知識(shí)難免會(huì)陷入“一葉障目”的困局。

已有研究已從中國改革的歷史脈絡(luò)出發(fā)，指出了“從總體支配到技術(shù)治理”的當(dāng)代治理轉(zhuǎn)型特質(zhì)，且指出了“行政吸納政治”、“追求經(jīng)營性效果”等技術(shù)治理的典型特征*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。但質(zhì)言之，現(xiàn)有研究仍缺乏對(duì)技術(shù)治理的深層組織學(xué)肇因進(jìn)行細(xì)致剖析，也就難以進(jìn)一步討論其復(fù)雜影響。本研究試圖在總結(jié)、梳理社會(huì)治理領(lǐng)域新近研究成果的基礎(chǔ)上，剖析技術(shù)治理現(xiàn)象的源起、對(duì)社會(huì)領(lǐng)域改革的影響以及改革優(yōu)化的理論思路。

二、 技術(shù)治理的源起與表現(xiàn)形式

對(duì)比20世紀(jì)80年代以來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，我們能清晰地感受到當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域改革迥然相異的情境，比如：同樣在宏觀政策信號(hào)模糊的背景下，地方政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)改革展現(xiàn)了“打左燈，往右轉(zhuǎn)”的改革力度，但對(duì)待社會(huì)領(lǐng)域改革卻是“繞開存量，走增量”；同樣在面對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域常有“打擦邊球”的實(shí)踐推進(jìn)舉措*孫立平：《實(shí)踐社會(huì)學(xué)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。，社會(huì)治理領(lǐng)域卻總體追求風(fēng)險(xiǎn)控制的政策執(zhí)行思路*黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。。這種改革實(shí)踐路徑的鮮明差異促使我們追問技術(shù)治理邏輯背后的組織學(xué)原理，這就勢(shì)必要對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域改革的獨(dú)特性進(jìn)行深刻剖析。本文認(rèn)為基本的理論線索可以從以下幾個(gè)方面解讀：

首先，宏觀政策的模糊性及其導(dǎo)致的“模糊發(fā)包”政策實(shí)踐是技術(shù)治理的重要導(dǎo)因。近年來，國家一直在強(qiáng)化推動(dòng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的宏觀政策信號(hào)，尤其注重激發(fā)社會(huì)活力，推動(dòng)“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2013-11-12。。但在相應(yīng)政策信號(hào)頻頻發(fā)布的同時(shí)，宏觀層次并未形成關(guān)于社會(huì)領(lǐng)域體制改革目標(biāo)、方向、基本路徑的清晰路線圖。一些重要的政策關(guān)鍵詞(如“社會(huì)體制”、“社會(huì)組織體制”)甚至并未形成操作化和具有普遍共識(shí)的政策工具。此外，宏觀政策中有時(shí)還存在一些暗含張力的要求。比如，在社會(huì)組織領(lǐng)域，一方面希望發(fā)揮其協(xié)助黨和政府開展社會(huì)治理的功能，因而強(qiáng)調(diào)發(fā)展；另一方面又擔(dān)心其發(fā)展失控，影響社會(huì)穩(wěn)定，因而強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和管控。在宏觀政策具有一定模糊性的背景下，中央政府推動(dòng)地方政府改革探索就具有典型的“模糊發(fā)包”政策實(shí)踐特征，即地方政府承擔(dān)一定的治理風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又面對(duì)弱激勵(lì)*黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。。此時(shí)，地方政府普遍缺乏動(dòng)力在改革的內(nèi)核與深層領(lǐng)域開展探索，也避免對(duì)體制和結(jié)構(gòu)層次的存量問題做出系統(tǒng)性調(diào)整，而是用技術(shù)主義的行政管理創(chuàng)新來承載改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。在此情境下，我們也就不難理解“繞開存量，走增量”之類的技術(shù)治理邏輯為何普遍存在。

其次，社會(huì)領(lǐng)域政策實(shí)踐中“控制權(quán)”的碎片化分布模式強(qiáng)化了技術(shù)治理邏輯。宏觀政策的模糊性導(dǎo)致地方治理實(shí)踐中不同職能部門、不同層級(jí)政府可能從不同角度來理解政策環(huán)境中的不同要素，并形成相異的實(shí)踐做法。以基層民主領(lǐng)域?yàn)槔?，關(guān)于民主的推進(jìn)速度和改革進(jìn)程，民政部門、基層政府以及更高層次政府可能會(huì)有完全不同的看法，進(jìn)而形成多重制度邏輯*周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。。近年來，隨著以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)不斷提上政策日程，越來越多的政府部門都開始介入社會(huì)領(lǐng)域政策執(zhí)行。此時(shí)如何協(xié)調(diào)、整合跨部門的政策執(zhí)行就是一個(gè)無法回避的新問題。現(xiàn)實(shí)中，這種協(xié)同機(jī)制的建立面臨著極大的挑戰(zhàn)，我們可以借由中國政府行為研究中最近發(fā)展出的“控制權(quán)”理論進(jìn)一步理解這一點(diǎn)。周雪光在研究中國政府的治理模式時(shí)，引入了“控制權(quán)”這一維度來分析不同層次政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)威關(guān)系，他借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的視角把不同層次政府機(jī)構(gòu)間的控制權(quán)概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)以及激勵(lì)分配權(quán)*周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。。本文認(rèn)為控制權(quán)的不同配置模式不僅是理解中國政府上下級(jí)權(quán)威關(guān)系的關(guān)鍵，而且還是理解政府協(xié)同治理行為能否有效運(yùn)行的重要切入點(diǎn)：對(duì)那些涉及多部門的治理行為而言，只有當(dāng)目標(biāo)設(shè)定權(quán)集中歸屬某一核心部門，且檢查驗(yàn)收尤其是激勵(lì)分配權(quán)的設(shè)置也高度支持這一治理目標(biāo)時(shí)，不同部門才可能開展協(xié)同治理。但在社會(huì)治理領(lǐng)域，上述三種控制權(quán)的配置是高度碎片化的：一方面并不存在類似經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)改委(或改革早期體改委)的目標(biāo)設(shè)定中樞；另一方面“條”、“塊”分割的現(xiàn)狀也導(dǎo)致檢查驗(yàn)收和激勵(lì)權(quán)難以跨體系實(shí)施。在這種情境下，各部門都很難跨行政系統(tǒng)推動(dòng)更為系統(tǒng)性、整體性的改革，“一事一議”的項(xiàng)目制技術(shù)治理模式也就變得日趨普遍。

第三，自下而上的壓力機(jī)制不足為技術(shù)治理不斷自我強(qiáng)化提供了重要條件。在一個(gè)自上而下的壓力型體制內(nèi)，各級(jí)政府和職能部門的行為與激勵(lì)設(shè)置有著密切關(guān)聯(lián)*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第13—18頁。，在“錦標(biāo)賽體制”的激勵(lì)模式下*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。，政府各部門更注重的是短期化、外顯化的經(jīng)營化治理績(jī)效，這些績(jī)效更容易被上級(jí)政府識(shí)別出來。相對(duì)而言，改革者對(duì)那些需要長期投入、效果外顯度低，甚至有一定不確定性的治理領(lǐng)域則缺乏積極性。而社會(huì)領(lǐng)域的核心改革大多具備后者意義上的特征，因此如果不能形成強(qiáng)有力的自下而上壓力機(jī)制和公眾導(dǎo)向的政績(jī)?cè)u(píng)估模式，社會(huì)領(lǐng)域的政策實(shí)踐就很容易長期停留在“外圍突破，內(nèi)核淺嘗輒止”的狀態(tài)。近年來，國家一直強(qiáng)調(diào)基層政府要對(duì)下負(fù)責(zé)，并引入自下而上的公眾監(jiān)督機(jī)制。但總體來看，這些方面的改革嘗試仍處于起步階段，這種自下而上壓力機(jī)制不足的現(xiàn)狀導(dǎo)致基層政府在社會(huì)領(lǐng)域改革中缺乏長期、累積性的推進(jìn)思路，這進(jìn)一步強(qiáng)化了技術(shù)治理的實(shí)踐邏輯。

上述三個(gè)方面的因素相互纏繞、互為強(qiáng)化，導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域技術(shù)治理的實(shí)踐邏輯不僅成為科層體系內(nèi)符合工具理性的最優(yōu)選擇，而且日趨成為一種具有普遍影響力的觀念制度。在這個(gè)意義上，以行政技術(shù)的調(diào)整、優(yōu)化來應(yīng)對(duì)體制轉(zhuǎn)型壓力已經(jīng)成為一種實(shí)踐者視之當(dāng)然的觀念并開始發(fā)揮日益穩(wěn)固的制度內(nèi)化作用*關(guān)于觀念制度的作用及視之當(dāng)然的認(rèn)知要素形成，可參見：Meyer, J. W.& B. Rowan, “Institutional Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology, Vol.83, No.2, 1977, pp.340-363。。比如：我們常會(huì)發(fā)現(xiàn)“繞開存量”的做法已成為當(dāng)前許多部門推動(dòng)改革的默會(huì)知識(shí)；在制度形式上和運(yùn)行機(jī)制上精雕細(xì)琢卻不涉及改革內(nèi)核的做法也日趨普遍。

建立在上述梳理的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步概括技術(shù)治理的實(shí)踐形態(tài)與表現(xiàn)形式。從而使這個(gè)概念從長期相對(duì)模糊的表述向一種具有分析效力的“術(shù)語”轉(zhuǎn)變。著眼于技術(shù)治理的源起，本文認(rèn)為可以從以下幾方面來勾勒其形態(tài)：

以風(fēng)險(xiǎn)控制為優(yōu)先原則。由于社會(huì)領(lǐng)域宏觀政策存在模糊性，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)向下配置，而地方政府又缺乏強(qiáng)有力的激勵(lì)來對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，因此風(fēng)險(xiǎn)控制就成為優(yōu)先的治理原則——這是技術(shù)治理的基本邏輯之一。這一邏輯會(huì)將治理創(chuàng)新長期鎖定在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低的行政技術(shù)層次，傾向于以行政技術(shù)的革新來應(yīng)對(duì)各種體制性難題；同時(shí)也會(huì)精巧地選擇改革的切入點(diǎn)，回避那些存在不確定效應(yīng)的改革領(lǐng)域?；仡櫧陙砩鐣?huì)治理轉(zhuǎn)型各領(lǐng)域的前沿研究，無論是社會(huì)組織發(fā)展中的公共性困境*李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)中的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。，還是基層自治組織出現(xiàn)的內(nèi)卷化趨勢(shì)*何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期。，抑或基層政府改革中的“避重就輕”*李慧鳳、郁建興：《基層政府治理改革與發(fā)展邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014年第1期。，實(shí)際上都與改革推進(jìn)部門過于注重風(fēng)險(xiǎn)控制，因而在社會(huì)領(lǐng)域賦權(quán)不足有關(guān)。從這個(gè)視角看，技術(shù)治理表現(xiàn)出了和改革初期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“進(jìn)取型治理”邏輯顯著不同的特征。

強(qiáng)調(diào)“事本主義”的改革觀。社會(huì)領(lǐng)域政策執(zhí)行中的控制權(quán)碎片化配置模式導(dǎo)致跨部門、系統(tǒng)匹配的制度創(chuàng)新面臨很大的挑戰(zhàn)。在激勵(lì)不足的背景下，各行政部門都沒有積極性去構(gòu)建更具全局性的制度安排，而是傾向于用“事本主義”的邏輯繞開治理結(jié)構(gòu)層次的改革，以項(xiàng)目化的方式來解決問題。這種邏輯一方面兼顧了解決問題的靈活性，另一方面又導(dǎo)致治理體系內(nèi)的橫向協(xié)同變得日益困難。受這一技術(shù)治理邏輯的影響，近年來，注重單一工具理性的項(xiàng)目制已成為體制內(nèi)、外日益盛行的一種問題解決機(jī)制。其后果是項(xiàng)目愈來愈多，各種臨時(shí)性的設(shè)置疊床架屋，但體制的總體優(yōu)化卻變得更為困難。以近年來各地盛行的政府購買社會(huì)組織服務(wù)為例：理想的情境下，市、區(qū)層次政府應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一采購社會(huì)組織服務(wù)的平臺(tái)，從而將分屬不同部門的財(cái)政資金集中起來面向社會(huì)統(tǒng)一招標(biāo)——這樣既可以提高財(cái)政資金的使用效率，又可以推動(dòng)社會(huì)組織間的適度競(jìng)爭(zhēng)。但由于上述改革涉及眾多部門的資金，且統(tǒng)一采購還需要形成跨部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，因此往往無法推動(dòng)。最終后果是各地普遍形成了部門主導(dǎo)的項(xiàng)目化購買社會(huì)組織服務(wù)模式，整體的公共服務(wù)外包體系則無法成型。這個(gè)例子清晰地呈現(xiàn)了技術(shù)治理的“事本主義”實(shí)踐特征。

工具主義地動(dòng)員社會(huì)。近年來各地政府普遍注重在社會(huì)治理中動(dòng)員社會(huì)力量，譬如：圍繞環(huán)境整治、交通秩序維護(hù)等專項(xiàng)活動(dòng)發(fā)動(dòng)志愿者、開展社區(qū)動(dòng)員等。這種社會(huì)動(dòng)員往往是圍繞某些具體治理目標(biāo)而展開的，動(dòng)員者更注重的是社會(huì)動(dòng)員的規(guī)模以及解決問題的效率，但相對(duì)而言不太注重此過程中社會(huì)主體性的培育和公共性的構(gòu)建。作為后果，這種社會(huì)動(dòng)員的累積性效應(yīng)大多有限，可稱為“工具主義”的社會(huì)動(dòng)員方式，這也是技術(shù)治理的又一表現(xiàn)形式。其實(shí)質(zhì)在于基層政府更注重社會(huì)機(jī)制之“形”，但卻較少關(guān)注社會(huì)主體之“實(shí)”。這種治理模式背后的深層原因在于，各級(jí)政府主要受到自上而下壓力的推動(dòng)，因此其動(dòng)員社會(huì)往往也是圍繞著體制內(nèi)治理壓力的指揮棒運(yùn)轉(zhuǎn)。自下而上社會(huì)壓力不足的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致技術(shù)治理邏輯在深層次上并不關(guān)注社會(huì)自我協(xié)調(diào)能力建設(shè)和“社會(huì)本位”的價(jià)值導(dǎo)向，進(jìn)而導(dǎo)致中國社會(huì)的自我組織、自我協(xié)調(diào)能力長期處于較低水平，這也是當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域改革深層瓶頸的重要原因。

經(jīng)過十多年的發(fā)展，具有上述鮮明特征的技術(shù)治理邏輯在社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)成為主導(dǎo)性的政策執(zhí)行和改革推動(dòng)邏輯，并對(duì)諸如社會(huì)組織發(fā)展、基層民主建設(shè)、政府運(yùn)行體系改革等治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?？梢哉f，離開對(duì)這種技術(shù)治理邏輯的條件、邊界的深層揭示，我們也就難以對(duì)社會(huì)領(lǐng)域改革中的深層問題做出準(zhǔn)確的理論回應(yīng)。

三、 新視域下的治理轉(zhuǎn)型及其深層問題

近年來國內(nèi)政策研究和理論部門已逐漸形成一種過度制度主義的改革研究思路，即但凡遇到問題就把問題的源頭直指各項(xiàng)政策文本“不合理”，進(jìn)而提出新的改革思路。這種解讀過于夸大了政策文本在國家治理中的作用*孫立平在《實(shí)踐社會(huì)學(xué)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程分析》一文中曾指出相近的觀點(diǎn)，即：中國轉(zhuǎn)型的特殊性很多時(shí)候不能單純從制度和結(jié)構(gòu)層次來分析，而是要深究轉(zhuǎn)型過程中的深層機(jī)制。參見孫立平《實(shí)踐社會(huì)學(xué)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。，相對(duì)忽略了那些影響政策執(zhí)行者判斷以及政策執(zhí)行邏輯的深層次治理機(jī)制。我們認(rèn)為，技術(shù)治理邏輯就是這樣一種相對(duì)隱蔽，卻發(fā)揮著總體性作用的改革實(shí)踐邏輯，其一旦形成就會(huì)以各種形式不斷自我強(qiáng)化，并緊密嵌入于當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型各領(lǐng)域改革之中，最終以隱蔽形式影響治理轉(zhuǎn)型的方向與進(jìn)程。

歷史地來看，技術(shù)治理改革邏輯的出現(xiàn)有一定合理性，其呼應(yīng)了那些“小步走改革”和“漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型”的變革觀念。尤其是對(duì)一個(gè)疆域遼闊、廣土眾民而地區(qū)發(fā)展又極不均衡的特大國家而言，技術(shù)治理的改革推進(jìn)模式有助于形成平穩(wěn)的轉(zhuǎn)型格局。具體而言，技術(shù)治理服務(wù)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

一是有助于控制改革中的不確定因素。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型不僅涉及到公共服務(wù)、公共管理、公共安全領(lǐng)域的制度建設(shè)，在深層次上還涉及治理結(jié)構(gòu)中不同權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)、合作模式以及力量配置。這些深層次問題的調(diào)整不是一個(gè)自然而然的過程，很容易引發(fā)一國政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)層次的重大變化，在處理不好的情況下也有可能把治理轉(zhuǎn)型問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎挝C(jī)。技術(shù)治理的改革邏輯強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，傾向于把體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整等容易引發(fā)不確定因素的改革化約為更為可控的行政技術(shù)層次問題，通過機(jī)制改革的不斷完善來解決問題。這種做法相當(dāng)于形成了一種自上而下、一以貫之的改革“風(fēng)險(xiǎn)過濾器”，有助于將已有體制的靈活性和潛力最大限度釋放，因而有助于平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

二是降低了許多改革的初始門檻條件。諸如社會(huì)組織發(fā)展等一些焦點(diǎn)領(lǐng)域的改革，通常需要一國在立法、宏觀政策框架上形成立足長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性安排才能有效推進(jìn)。但在漸進(jìn)式改革的背景下，這些結(jié)構(gòu)性安排總是難以實(shí)現(xiàn)。這時(shí)技術(shù)治理通過從行政合理性著手，無形中為這些領(lǐng)域改革提供了更低門檻的進(jìn)入條件。舉例來說，我國迄今為止仍未形成社會(huì)組織專項(xiàng)立法*目前的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等都屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。，很多宏觀政策也不夠清晰，但近年來地方層次的許多政府職能部門從公共服務(wù)優(yōu)化的事本主義角度扶持社會(huì)組織，并推動(dòng)了社會(huì)力量的發(fā)展。雖然有研究指出這種推動(dòng)中仍帶有行政對(duì)社會(huì)的“反向嵌入”*管兵：《競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性：政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。，但這畢竟提供了社會(huì)力量生長的一種可能，也為今后的進(jìn)一步改革提供了初始條件。

三是提供了一種總體性的控制機(jī)制。借助技術(shù)治理的工具和手段(如行政體系內(nèi)的目標(biāo)考核責(zé)任制、層層加碼的壓力機(jī)制以及數(shù)字管理技術(shù))，上級(jí)政府可以更為便利地對(duì)基層民主體系建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展、協(xié)商民主改革等領(lǐng)域的改革節(jié)奏和速度進(jìn)行調(diào)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)一體化的協(xié)調(diào)與管理*王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。。

概括來看，技術(shù)治理的改革邏輯至少在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的改革初期具有重要價(jià)值，其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制和改革啟動(dòng)都具有較好的實(shí)踐作用。但面對(duì)當(dāng)前日趨多元、流動(dòng)和分化的社會(huì)形態(tài)，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的潛力已釋放到極值，在此情境下，技術(shù)治理改革邏輯不斷自我強(qiáng)化開始引發(fā)一些深層次的挑戰(zhàn)和瓶頸。

首先，系統(tǒng)改革困難重重。社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要跨部門形成總體聯(lián)動(dòng)、相互合作的政策執(zhí)行框架。但“事本主義”邏輯的不斷強(qiáng)化導(dǎo)致體制內(nèi)每個(gè)治理單元僅關(guān)注本部門治理任務(wù)的最優(yōu)配置，不關(guān)注跨任務(wù)、跨系統(tǒng)之間的橫向?qū)?。許多改革都僅僅圍繞單一目標(biāo)推進(jìn)，不考慮多目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)與整合。久而久之，許多最初本可以用較小改革成本來解決的協(xié)同問題在經(jīng)年累月的“繞開存量走增量”改革后變得越來越難應(yīng)對(duì)。這也導(dǎo)致系統(tǒng)改革常常停留在宏觀規(guī)劃層次，實(shí)際執(zhí)行難度極大。

案例1：“電子孤島”日趨強(qiáng)化。中國政府從本世紀(jì)初就表現(xiàn)出了建設(shè)電子政府的極高興趣，國家甚至把2002年命名為“電子政務(wù)年”。新一代ICT技術(shù)可以更為便捷地幫助政府部門提高公共服務(wù)效率，也可以提升部門橫向信息交流與合作的效率*黃曉春：《理解中國的信息革命：驅(qū)動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性力量》，《科學(xué)學(xué)研究》2010年第2期。。但長期以來，各部門都僅在自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)以“事本主義”邏輯發(fā)展電子政務(wù)，如：海關(guān)、公安等部門推動(dòng)的“金關(guān)”、“金盾”等工程都極大地推進(jìn)了業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)內(nèi)的電子政府建設(shè)水平，但跨部門的信息整合卻變得越來越困難。這些專線、專網(wǎng)的技術(shù)體系構(gòu)成了比以往“信息孤島”更難跨越的“電子孤島”，這使得更為整合、高效配置資源的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)遭遇深層困境。*黃曉春：《技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究——以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例》，《社會(huì)》2010年第4期。

其次，社會(huì)力量和社會(huì)機(jī)制的主體性效應(yīng)難以成型。現(xiàn)代多元治理體系中社會(huì)力量和社會(huì)機(jī)制具有不同于政府的重要作用，是社會(huì)橫向秩序整合體系的重要構(gòu)成*李友梅：《中國社會(huì)管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。。而社會(huì)力量和社會(huì)機(jī)制要發(fā)揮這些重要的治理功能，首要前提是在現(xiàn)有治理體系中占據(jù)重要的主體性位置。但在技術(shù)治理的運(yùn)行邏輯下，基層政府以體制內(nèi)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)培育社會(huì)力量、購買社會(huì)組織服務(wù)；更注重基層民主等社會(huì)表達(dá)機(jī)制的制度形式建設(shè)卻疏于實(shí)質(zhì)性的社會(huì)賦權(quán)——這些做法一方面導(dǎo)致社會(huì)力量在圍繞行政部門運(yùn)作的同時(shí)與社會(huì)訴求、價(jià)值日趨分離，另一方面導(dǎo)致社會(huì)機(jī)制始終處于輔助性地位。因此可以說，技術(shù)治理邏輯若不改變，實(shí)質(zhì)性意義上的“多元治理”結(jié)構(gòu)就難以成型。

案例2：城市基層民主長期面臨深層瓶頸。作為城市基層民主核心構(gòu)成的居委會(huì)制度長期以來一直處于一種“名”、“實(shí)”分離的悖論性情境中。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但現(xiàn)實(shí)中其卻日益成為行政部門開展工作的“末梢”，具有很強(qiáng)的行政組織屬性。新世紀(jì)以來，國家高度重視居委會(huì)的自治建設(shè)，并先后頒布一系列文件。但在實(shí)踐中，基層政府更注重從技術(shù)治理的邏輯發(fā)展出居委會(huì)自治的制度形式——時(shí)至今日，這些自治制度疊床架屋已變得相當(dāng)豐富。相比之下，基層政府卻很少把公共資源配置、重大公共問題的決議等功能賦予居委會(huì)，這導(dǎo)致居委會(huì)自治制度形式上的豐富性和實(shí)質(zhì)性授權(quán)的匱乏形成鮮明對(duì)照。

第三，治理成本日趨高昂。技術(shù)治理把許多原本需要體制改革解決的問題化約為“一事一議”的行政技術(shù)問題，這意味著這種治理模式不太注重在規(guī)則和制度化的框架下形成一攬子方案，也難以形成普遍主義的規(guī)則意識(shí)，而是高度依賴特殊主義的應(yīng)對(duì)機(jī)制。而后者作為一種非制度化的問題解決方案，往往意味著極高的治理成本，對(duì)行政體制也會(huì)造成很大的工作壓力。近年來，許多地區(qū)政府即使把工作強(qiáng)度提升到“五加二，白加黑”的水平，也難以應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的治理壓力，這就是治理成本日趨高昂的表現(xiàn)。尤其是，當(dāng)前我國在勞資、征地、環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)領(lǐng)域，一直未形成社會(huì)多元利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)的體制性安排。有關(guān)部門總是試圖在行政體制內(nèi)解決所有問題。其后果是，這些領(lǐng)域出現(xiàn)的各類問題都高度依賴各級(jí)地方政府“做工作”—— 這常常意味著一系列個(gè)案化、特殊主義的問題解決方式，甚至存在許多非制度化的談判與妥協(xié)。這些領(lǐng)域逐步形成“小鬧小解決，大鬧大解決”的社會(huì)運(yùn)行慣習(xí)。而基層政府在付出極大治理成本的同時(shí)，自身公信力也受到嚴(yán)重影響。此外，“行政吸納政治”和“行政吸納社會(huì)”的不斷強(qiáng)化，必然導(dǎo)致各級(jí)政府直面所有的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，這無形中進(jìn)一步導(dǎo)致治理成本的急劇上升。

案例3：“鄰避”效應(yīng)背后的體制缺位。近年來，全國各地頻發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)，許多對(duì)城市公共事業(yè)具有重要作用但可能影響附近住戶的公共設(shè)施(如養(yǎng)老院、垃圾處理設(shè)施、衛(wèi)生機(jī)構(gòu))都遭到了社區(qū)居民的抵制，基層政府只得四處“救火”，在花費(fèi)極大治理成本的同時(shí)甚至還無法收回已經(jīng)投入的公共設(shè)施成本。其后重要因素在于：有關(guān)部門一直未形成由社區(qū)居民和多元主體參與城市設(shè)施規(guī)劃、選址以及補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制，往往是居民抵制后再被動(dòng)地以“一事一議”的方式開展工作。這種技術(shù)治理的做法已經(jīng)導(dǎo)致了日趨增多的“鄰避”運(yùn)動(dòng)。

第四，改革進(jìn)程被逐步鎖定。技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制的特質(zhì)導(dǎo)致該邏輯主導(dǎo)下的改革具有很強(qiáng)的路徑依賴特征，改革者往往避免對(duì)既有體制的核心部分產(chǎn)生沖擊，而在外圍推動(dòng)行政技術(shù)創(chuàng)新，或是在面對(duì)新事物時(shí)卻自覺不自覺地將其吸納到既有成熟經(jīng)驗(yàn)中去。這顯然導(dǎo)致社會(huì)治理領(lǐng)域深層次改革難以有效推進(jìn)。另一方面，考慮到技術(shù)治理源起的重要因素，當(dāng)宏觀政策模糊且激勵(lì)不足時(shí)，基層政府也沒有動(dòng)力探尋那些需要投入大量成本的實(shí)質(zhì)性改革舉措，這導(dǎo)致社會(huì)治理領(lǐng)域的改革很容易停留在“形式創(chuàng)新”、“文本創(chuàng)新”的層次。近年來一些改革前沿城市的公共服務(wù)投入水平越來越高，但“精準(zhǔn)服務(wù)”、“需求導(dǎo)向服務(wù)”卻始終難以實(shí)現(xiàn)，就是這種改革被低水平鎖定的表現(xiàn)。

案例4：社區(qū)委員會(huì)制度的“空轉(zhuǎn)”。近年來，在中國基層治理轉(zhuǎn)型前沿的一些城市出現(xiàn)了社區(qū)委員會(huì)這一制度框架。在上級(jí)政府看來，其代表著社區(qū)多元力量共商、共議社區(qū)發(fā)展的新機(jī)制，因而富有很強(qiáng)的改革意蘊(yùn)。但實(shí)際執(zhí)行中，基層首先考慮的是這種多元共治平臺(tái)與街道辦事處之間的權(quán)力邊界問題。出于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮，許多地區(qū)在實(shí)踐中都并未賦予該委員會(huì)實(shí)質(zhì)性的治理功能與資源。比如：某市出臺(tái)的《社區(qū)委員會(huì)工作條例》中明確指出該委員會(huì)不具備公共決策權(quán)限，于是這項(xiàng)原本寄托改革新思維的制度在實(shí)際運(yùn)行中就變成了“議而不決”的狀況。其后果是，街道層次的多元治理結(jié)構(gòu)改革長期處于形式化空轉(zhuǎn)的閉鎖狀態(tài)。

上述討論表明，技術(shù)治理作為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的一種總體性實(shí)踐邏輯在以低成本啟動(dòng)改革的同時(shí)也為轉(zhuǎn)型帶來了許多深層挑戰(zhàn)。某種意義上，技術(shù)治理的持續(xù)自我強(qiáng)化使得科層制的運(yùn)行規(guī)則和工具主義的治理邏輯廣泛地嵌入到社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)系統(tǒng)，使社會(huì)生活出現(xiàn)“泛行政化”的態(tài)勢(shì)。另一方面，技術(shù)治理從中觀層次構(gòu)建了一種以行政技術(shù)過濾宏觀改革目標(biāo)的政策執(zhí)行機(jī)制；因此，如果我們的研究不能從中觀維度提出超越技術(shù)治理的政策思路，宏觀體制改革就會(huì)持續(xù)遭遇難以“落地”的問題。

四、 超越技術(shù)治理的基本思考

如果我們深刻理解了技術(shù)治理所植根的組織和制度條件，就會(huì)發(fā)現(xiàn)超越技術(shù)治理實(shí)際上是一個(gè)非常嚴(yán)峻的改革挑戰(zhàn)。許多常被提起的改革思路都低估了相關(guān)領(lǐng)域改革的難題，比如：理論界常呼吁國家要形成一套社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，這實(shí)際上忽略了宏觀政策模糊性的根源所在。宏觀政策中之所以蘊(yùn)含多種政策信號(hào)，這并非工具理性不足所致，而是折射了中國現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的深層挑戰(zhàn)之根源。如孔飛力所述，中國現(xiàn)代國家的發(fā)展中涉及三個(gè)根本性問題——其中第一個(gè)問題即為“政治參與的擴(kuò)展與國家權(quán)力及其合法性加強(qiáng)之間的矛盾”*[美]孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2013年版，第1—2頁。。這個(gè)問題在過去上百年的實(shí)踐中一直未找到恰當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)，在此情況下清晰、明確、系統(tǒng)設(shè)計(jì)的宏觀政策自然也就難以自上而下依據(jù)某種理性形成。因此可以說，試圖以自上而下的改革來厘清技術(shù)治理的模糊性難題具有相當(dāng)?shù)睦щy。相比而言，本文認(rèn)為可行性更高的改革著力點(diǎn)實(shí)際上要落在技術(shù)治理另外兩大導(dǎo)因之上：

第一，運(yùn)用政黨跨領(lǐng)域、跨體系組織優(yōu)勢(shì)推動(dòng)系統(tǒng)改革。社會(huì)治理領(lǐng)域控制權(quán)“碎片化”的現(xiàn)狀導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)“事本主義”邏輯不斷強(qiáng)化。面對(duì)這一問題，單純通過政府改革來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化是比較困難的。中國政府“條塊”分割、“職責(zé)同構(gòu)”*朱光磊：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。的組織構(gòu)架特征，必然會(huì)導(dǎo)致諸如激勵(lì)設(shè)置、檢查驗(yàn)收等控制權(quán)難以跨體系整合。比較可行的思路是通過發(fā)揮政黨組織的政治和組織覆蓋優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)不同行政部門之間、行政部門與社會(huì)力量之間的跨體系協(xié)同，最終推動(dòng)社會(huì)治理領(lǐng)域的系統(tǒng)改革。中央有關(guān)部門近年來在各地推動(dòng)的“城市大黨建”就蘊(yùn)含著這一改革思路。這就要求地方黨組織圍繞城市治理的核心難題，形成以政黨組織優(yōu)勢(shì)為依托的“互聯(lián)、互補(bǔ)、互通”系統(tǒng)改革框架。

第二，努力推動(dòng)地方政府尤其是基層政府向下負(fù)責(zé)。這一改革的實(shí)質(zhì)在于使自下而上的壓力機(jī)制成為地方政府推動(dòng)社會(huì)治理改革的重要?jiǎng)恿?。由于公眾更容易識(shí)別出實(shí)質(zhì)性的改革舉措和“虛而不實(shí)”的改革花架子，因此當(dāng)這種自下而上的壓力機(jī)制足夠大時(shí)，基層政府就有動(dòng)力推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性改革。這就勢(shì)必需要改革地方政府層次的政績(jī)考核指標(biāo)、官員任用標(biāo)準(zhǔn)、政府績(jī)效評(píng)估模式，并引入相應(yīng)的民調(diào)技術(shù)。近年來，一些轉(zhuǎn)型前沿的城市已經(jīng)開始了這方面的探索，比如：上海市自2015年全線上收街道辦事處的招商引資權(quán)，使街道政府的工作重心從經(jīng)濟(jì)工作方面轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理、公共安全領(lǐng)域；同時(shí)改變了街道政府的政績(jī)考核模式，從以往更注重上級(jí)委、辦、局打分評(píng)估，轉(zhuǎn)向開始注重公眾自下而上的社會(huì)評(píng)估。這項(xiàng)改革實(shí)施以來，基層政府在社會(huì)壓力推動(dòng)下開始更大幅度地向社會(huì)領(lǐng)域賦權(quán)*如：上海的基層政府開始普遍地向居委會(huì)賦予“自治金”等自治資源；許多街道開始突破以往改革的限度，嘗試建立代表社會(huì)訴求的“社區(qū)基金(會(huì))”。，一些技術(shù)治理的傳統(tǒng)思維得到一定限度的扭轉(zhuǎn)。

從更為本質(zhì)的角度來看，技術(shù)治理蘊(yùn)含的以行政技術(shù)和工具理性吸納社會(huì)領(lǐng)域價(jià)值訴求的問題或許需要相當(dāng)長時(shí)間、更為艱巨的認(rèn)知領(lǐng)域的變遷才能化解。這就需要公共領(lǐng)域和話語體系的相關(guān)改革予以深層次呼應(yīng)。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

Limits to Micromanagement and Logic of the Reform

Huang Xiaochun Ji Xin

Nowadays micromanagement has become the main logic of China’s reform and policy practice in the field of social governance. Its basic features are to emphasize risk control, strictly comply with the principle of bureaucratism, and instrumentally mobilize the society. The formation of micromanagement has its complicated institutional origins which are closely related to the ambiguity of macropolicy, the fragmentization of control power in policy implementation, and the lack of the response to civil society. This logic of transition is significant to the early stage of the reform, but recently it causes the bottleneck of governance transition. Finally, this paper proposes some theoretical thoughts to go beyond the limits to micromanagement.

Social Governance; Micromanagement; Comprehensive Perspective; Transition

2016-08-01

* 本研究系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點(diǎn)研究：基于治理的視角”(項(xiàng)目編號(hào)：15ZDA046)的階段性成果，并受到上海市教育發(fā)展基金會(huì)和上海市教育委員“曙光計(jì)劃”資助(編號(hào)：15SG37)。

C912.2

A

0257-5833(2016)11-0072-08

黃曉春，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授；嵇 欣，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員 (上海 200444)