溥德書

摘要：人民代表大會制度是社會主義法治國家建設的制度基礎，社會主義法治國家建設則是推動人民代表大會制度與時俱進的強大動力。人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中處于主體地位，具有主導作用。目前，人民代表大會作為最高權力機關的作用還沒有完全真正體現(xiàn)出來，人大監(jiān)督的科學性和實效性不強，人民代表大會的某些制度還不適應法治發(fā)展的需要。要充分發(fā)揮人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中的作用，應當進一步發(fā)揮好人民代表大會制度的立法職能、重大事項決定權職能、任免權職能和監(jiān)督職能。

關鍵詞：黨的十八屆四中全會；人民代表大會制度；社會主義法治國家建設

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0106-04

2014年10月黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并提出了“建設社會主義法治國家”的目標。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在建設社會主義法治國家過程中，發(fā)揮著重要作用。分析人民代表大會制度與社會主義法治國家建設的關系、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中存在的問題與不足，積極探討推進社會主義法治國家建設對策舉措，對加強社會主義法治建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、人民代表大會制度與社會主義法治國家建設的關系

人民代表大會制度與社會主義法治國家建設是相鋪相成的辯證統(tǒng)一關系。

一方面，人民代表大會制度是社會主義法治國家建設的制度基礎。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國各種政治制度的源泉，是我國所有制度的制度，是管制度的制度，是牽頭的制度。它是中國共產黨在領導中國革命、建設和改革開放的偉大實踐中創(chuàng)建并不斷發(fā)展完善起來的，是我國政治建設的經驗總結，也是我們黨對國家事務實施領導的一大政治特色和優(yōu)勢。在新時期，我們全面實施依法治國、建設社會主義法治國家，最重要的就是要堅持和完善人民代表大會這個根本制度，切實加強國家權力機關建設，保證人民當家作主得以實現(xiàn)。

另一方面，社會主義法治國家建設是推動人民代表大會制度與時俱進的強大動力。一是社會主義法治國家建設的目標為人民代表大會制度與時俱進注入了強大動力。黨的十八屆四中全會把建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作為全面推進依法治國的目標，人民代表大會制度的改革與改進，就不再僅僅是人大自身的要求，更重要的是要通過推動人民代表大會制度完善和發(fā)展，使人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中，具有更充分而有效的制度執(zhí)行能力，使國家根本政治制度始終跟上時代前進的步伐。二是建設社會主義法治國家有利于人民代表大會制度的完善。社會主義法治國家建設不是一個靜態(tài)的過程，而是在不斷地推動和發(fā)展中進行的，因而是一個動態(tài)的過程。在此意義上，社會主義法治國家建設是指在中國共產黨的統(tǒng)一領導下，在正確判斷民眾新要求的基礎上，全面改革和完善現(xiàn)有的體制機制、法律法規(guī)的過程。人民代表大會制度作為我國的根本的政治制度，為與社會主義法治國家建設相適應，也會相應地進行調整和補充完善來滿足人民當家作主的新需求。三是建設社會主義法治國家為充分發(fā)揮人民代表大會制度的職能作用提供路徑選擇。按照全面依法治國要求，建設社會主義法治國家，是人大工作的重要職責和根本任務。各級人大要正視社會主義法治國家建設給人大工作提出的新情況、新任務、新要求，以更加有效的工作推動社會主義法治國家建設的進程。

二、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中具有主導作用

新中國在中國共產黨的領導下，富有中國特色的人民代表大會制度，在社會主義法治國家建設中起著主導性的作用。這一主導性作用具體體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，人大為社會主義法治國家建設提供法律資源。在我國，全國人民代表大會及其常務委員會是立法機關。因而人大的重要職能就是立法、修法，使法治國家建設有法可依，且有良法可依。良法的最佳狀態(tài)和最高境界就是正義。如何實現(xiàn)正義？發(fā)揚民主是重要手段之一。立法權的核心價值是民主。從原理上講，立法過程應該充分發(fā)揚民主，進行全面的討論、爭論，以使所制定的法律更符合人民意志。

第二，人大為社會主義法治國家建設提供輿論動員。人大是我國非常重要的法治動員機關。從人民代表大會正式成立起，就一直重視法制的宣傳教育工作，把法治的輿論動員作為自己推進法治建設的重要組成部分。

第三，人大為法治國家建設提供實施保證。在我國，依照法律規(guī)定，人大最根本的職能是保證憲法和法律在本行政區(qū)域內的實施，人大所有履職行為，都離不開這一點。在此意義上，人大是為法治國家國家建設提供保證的，是為憲法和法律實施提供保證的。

第四，人大為法治國家建設提供全面監(jiān)督。人大監(jiān)督是代表人民意志和國家權力機關對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監(jiān)督，就是說，不但其他國家機關處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機關也處于它的監(jiān)督之下，它在本質上是一種以權力制約權力的監(jiān)督。人大監(jiān)督主要包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督等全面的監(jiān)督。

三、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設中存在的問題與不足

人民代表大會制度在對社會主義法治國家建設發(fā)揮主導作用的同時，也存在不盡相適應的方面，有待加以進一步完善。

第一，人大作為最高權力機關的作用還沒有充分體現(xiàn)出來。各級人大是憲法確定的國家和地方各級權力機關，但是現(xiàn)實中還存在履職難的問題。比如，在社會上的認識中還有偏差，認為人大和政協(xié)是“二線”、是安排干部的地方，人大是領導干部“出生”“人死”的地方；人大不被重視，人大“腰桿”還不硬。這些認識偏差嚴重影響和制約了人大作用的發(fā)揮。

第二，人大監(jiān)督的科學性和實效性不強。在人大依法履行監(jiān)督職能上，雖然經過幾十年的探索，國家也出臺了人大常委會監(jiān)督法，但由于受體制機制等多方面因素的影響，人大監(jiān)督的實效性仍然不強，缺乏廣度、深度和力度。人大作為國家和地方國家權力機關的地位、作用及解決各種熱點、難點問題的能力，仍然被廣大代表、人民群眾所懷疑。對此，學者任寶玉指出：“目前人大的監(jiān)督機制是人大制度運行機制中最為薄弱的一個環(huán)節(jié)”，監(jiān)督形式運用不足，剛性監(jiān)督手段缺失；程序執(zhí)行存在差異，工作措施不夠健全；監(jiān)督機制不夠完善，監(jiān)督效能尚需提高；監(jiān)督意識相對滯后，履職理念有待轉變；自身建設還不到位，隊伍素質能力需要提高。endprint

目前，人大在監(jiān)督方面最突出的問題是以下四個方面：一是人大監(jiān)督工作涉及“一府兩院”工作的方方面面，法律法規(guī)涉及幾百個，監(jiān)督任務難以落實。二是監(jiān)督程序不盡完善、缺乏可操作性。如對由人大選舉任命的國家工作人員進行述職評議，在20世紀80、90年代曾經搞得轟轟烈烈，很有效果，但從21世紀初實質上被叫停了。又如，在人事選任方面，黨委推薦干部與人大選任干部之間，還沒有進行具體制度層面的對接。三是監(jiān)督實效性不強。人大常委會進行的視察、執(zhí)法檢查、專題調研及做出的決議決定，許多還不能落實到實處。存在這些問題的原因，既有歷史文化傳統(tǒng)觀念的影響，也有職權配置和管理體制的局限，如決策機制和執(zhí)法模式的制約，處置手段和監(jiān)督權限的束縛。

第三，人民代表大會的某些制度還不適應法治發(fā)展的需要。公民自主自發(fā)的政治參與，形成對人大選舉和代表制的挑戰(zhàn)。公民利益保護的要求、政治表達的要求、政治參與的要求越來越強，呼聲越來越高。公民群體性自發(fā)自主的、出于維權和自身利益訴求的政治參與，反映了市場經濟發(fā)展對民主法治、對代議制度提出了新要求，也反映了人民代表大會的某些制度不適應民主法治發(fā)展的需要。

四、進一步發(fā)揮人民代表大會制度對社會主義法治建設的職能作用

在新的歷史起點上，依據(jù)人民代表大會制度的功能和憲法所賦予的權力，結合現(xiàn)實中所存在的問題，建議采取以下四大舉措，以充分發(fā)揮人民代表大會制度對社會主義法治建設的職能和積極作用。

第一，發(fā)揮人民代表大會制度的立法職能。立法工作是人大的第一權力。人民代表大會是科學立法、建立完備法律規(guī)范體系的主體機關。黨的十八屆四中全會《決定》強調人大主導立法。與過去對應的是行政機關主導立法，然后產生了國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化這種弊端，也就是我們講的部門保護主義問題。為此，應該充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能，保障國家法律規(guī)范體系的形成，以促進社會主義法治國家的實現(xiàn)。當前，做好立法工作要把握好“一個堅持”“一個注重”“兩個發(fā)揮”。“一個堅持”即堅持黨的領導，這是根本，也是做好立法工作的規(guī)律?！皥猿贮h的領導”是憲法規(guī)定的，不要黨的領導，就違憲、違法了。立法規(guī)劃要報黨委?！耙粋€注重”就是要注重提高立法質量，當然，這也是一個永恒的主題。要看制定的法律好不好，管不管用。要考慮立法成本、立法的資源。“兩個發(fā)揮”就是要發(fā)揮立法的引領和推動作用，如“考試作弊”入刑、“醉駕”入刑等。還要發(fā)揮好人大代表、常委會組成人員的作用，發(fā)揮社會各界的作用、政府各部門的作用、各專門委員會、工作委員會的作用，各方都參與。

在加強和完善立法工作方面，十二屆全國人大第三次會議按照黨的十八屆四中全會的要求，賦予設區(qū)的市立法權，使目前立法機關主體達到350多個，這就需要立法的人才。過去，無這方面的人才儲備。所以，人大的力量一定要加強。要有足夠的立法的力量，要有足夠的立法的資源、立法的經驗、立法的信心。這方面，譬如立法助理制度，還有國外的一種民間設立的立法起草和評估制度等等，這些制度可以起很大作用。尤其我們現(xiàn)在的人大代表不是專職化的，其專業(yè)化程度不高。所以，要真正解決立方問題，那就要在人員、信息、物質準備、技術準備各個方面有全套的安排。否則的話，講的是人大主導，弄到最后，實際上還是行政主導或者社會主導，甚至專家主導的現(xiàn)象。這些是我們需要警惕和注意的。

第二，發(fā)揮人民代表大會制度的重大事項決定權職能，促進社會主義法治國家建設。我們應該盡可能地克服目前人事監(jiān)督中“虛化”現(xiàn)象。只有充分行使決定權，才能樹立人大權威，真正發(fā)揮人大的職能作用，才能把人民當家作主的權力和依法治國的基本方略落在實處。

第三，發(fā)揮人民代表大會制度的任免權職能，促進社會主義法治國家建設。人大及其常委會的任免權，是指各級人民代表大會及其常務委員會依法對國家機關領導人員及其組成人員進行選舉、任命、罷免、免職、撤職等諸種權力的總稱。人大及其常委會的任免權由憲法和法律賦予，它既是一項國家機關的權力，又是監(jiān)督國家機關工作人員的手段，是人民群眾當家作主，管理國際事務，管理社會化經濟文化事業(yè)的具體體現(xiàn)。它能夠有效地保證國家機關及其工作人員對人民負責，按人民的意志辦事。社會主義法治國家的實現(xiàn)，歸根到底需要人力來完成。在這一方面，國家機關工作人員職能的發(fā)揮起著至關重要的作用。

第四，發(fā)揮人民代表大會制度的監(jiān)督職能，增強其監(jiān)督實效性。改革開放以來，雖然人大監(jiān)督的作用在逐漸加強，但仍與憲法的規(guī)定、人民的期盼以及時代的發(fā)展要求存在差距。因此，當前亟待需要加強人民代表大會制度的監(jiān)督組織建設，建立常態(tài)化的監(jiān)督機制。

人大是國家權力機關的監(jiān)督的最高層次監(jiān)督，應當具有國家性、人民性和絕對權威性。監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大的重要職責。監(jiān)督的形式包括執(zhí)法監(jiān)督和工作監(jiān)督兩種。前者是指包括人大常委會直接派出檢查組赴各地檢查執(zhí)法情況；后者是指圍繞改革和建設中的重大問題，人民群眾普遍關心的、社會反映強烈的問題展開監(jiān)督。監(jiān)督的手段，通常包括聽取工作報告、質詢、罷免、檢查、批評建議等。在法治國家建設中，對法治實施的監(jiān)督日益重要，幾乎與立法的位置同等。近年來，地方人大及其常委會探索和創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督形式和做法。這些做法主要有：開展對法律法規(guī)實施情況的檢查監(jiān)督；組織代表評議“一府兩院”的工作；對司法機關辦理的重大典型案件進行監(jiān)督；督促行政執(zhí)法機關和司法機關實行執(zhí)法責任制的冤案、錯案責任追究制；加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能；完善聽取和審議“一府兩院”工作報告制度；發(fā)出《法律監(jiān)督書》等。這些監(jiān)督形式，主要依托評議、法律和財政的方式進行。經常采取和推廣的是評議的方式，有會議評議、書面評議，包括了定性評議、量化評議、表彰性評議等等?！霸u議把對事的監(jiān)督與對人的監(jiān)督，人大常委會的監(jiān)督與人大代表的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、會議期間監(jiān)督與閉會期間監(jiān)督結合起來，增強了實效?！比舜笞钣辛Φ谋O(jiān)督工具，應該是法律法規(guī)，通過立法和執(zhí)法監(jiān)督，進行違法和違憲審查。將憲法和法律，置于各方權力之上，利用法律的上下位階效力和程序來進行法治的監(jiān)督。這樣，一方面可以免于人治的干擾，另一方面，也能將監(jiān)督的過程制度化和常態(tài)化。與此同時，加強人大的監(jiān)督，還需要進一步規(guī)范職權關系，努力破解監(jiān)督工作難題。堅持依法監(jiān)督，充分運用法定監(jiān)督形式。注重形成合力，切實強化監(jiān)督工作效能。完善運行機制，積極創(chuàng)新監(jiān)督工作實踐。提高能力素質，著力增強監(jiān)督工作力量。

如果各級人大把憲法和法律賦予的職權全面行使到位、把自己工作的力度全面追加到位、把自己履職的效果全面提升到位，我們全面依法治國的目標就能夠早日實現(xiàn)。

責任編輯 何成學endprint