盧智增　劉啟紅

摘要：為了解決環(huán)境利益者和經(jīng)濟利益者之間的扭曲關系，我國應建立森林生態(tài)效益補償機制。當前我國的森林生態(tài)效益補償實施過程中，存在生態(tài)補償執(zhí)行偏差、補償資金來源有限、補償標準不盡合理、補償形式單一等問題，究其原因，主要是政府對生態(tài)效益補償?shù)男麄髋c引導不夠、缺乏良性的投融資機制、缺乏科學合理的森林生態(tài)效益核算體系、相關法律政策滯后、錯誤政績觀蔓延等。為此，要強化政府生態(tài)責任，擴大財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，構建森林價值評估體系和補償標準，實行多元化的補償形式，建立森林生態(tài)補償?shù)谋Ｕ象w系。

關鍵詞：西部民族地區(qū)；政府主導；森林資源；生態(tài)補償；龍勝各族自治縣

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0090-06

繼2007年黨的十七大報告提出“生態(tài)文明”概念之后，2012年黨的十八大報告又對“生態(tài)文明建設”做出了詳細的規(guī)劃，并納入我國“五位一體”建設中，提升到一個更高的戰(zhàn)略層面。2013年黨的十八屆三中全會進一步指出：“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”黨的文件對我國當前生態(tài)文明建設具有指導性意義，為民族地區(qū)森林生態(tài)效益補償機制構建提供了重要的政策價值。

一、政府主導型森林生態(tài)效益補償機制的內(nèi)涵及意義

（一）生態(tài)效益補償?shù)暮x

“生態(tài)效益補償”一詞最早出現(xiàn)在19世紀70年代西歐、北美等發(fā)達國家的生態(tài)文明研究中。當時西方國家經(jīng)歷了工業(yè)革命，資源枯竭和環(huán)境惡化使得自然資源與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾日益突出，于是，生態(tài)效益補償隨之得到社會各界的普遍關注，并成為西方社會科學研究的熱點之一。相比之下，我國的生態(tài)效益補償研究起步較晚，目前尚處于初步探索階段，仍停留在學習借鑒西方經(jīng)驗的初級階段。

雖然學者們對生態(tài)效益補償?shù)慕缍ㄓ兴顒e，但基本上包含以下幾個主要觀點：一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護或破壞進行的成本補償；二是運用經(jīng)濟手段將經(jīng)濟效益的外部性內(nèi)部化；三是對個人或區(qū)域保護生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機會的損失的經(jīng)濟補償；四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入。

綜合國內(nèi)外學者的研究，筆者認為，生態(tài)效益補償是指以政府、企業(yè)、社會組織團體等為補償主體，為了保護生態(tài)環(huán)境，通過政策、經(jīng)濟、法律等有效手段對自然資源開發(fā)者和生態(tài)環(huán)境破壞者強制性征收一定的費用，提高其環(huán)境行為成本，從而激勵行為主體減少環(huán)境損害，同時對于因保護生態(tài)環(huán)境而個人利益受損或在保護生態(tài)環(huán)境過程中有巨大貢獻的個人或組織給予經(jīng)濟形式或非經(jīng)濟形式的補償，提高其行為的收益，達到激勵目的。生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)變化可以被視為社會資本與財富沖突的緩沖劑和潤滑油，其目的是平衡利益集團的利益，最終促進人與自然的和諧，推動可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)文明。

（二）政府主導型森林生態(tài)效益補償?shù)暮x

森林生態(tài)資源具有社會公共物品屬性，擁有“地球之肺”“綠色寶庫”的美稱，它不僅為人類提供各種類型的林木產(chǎn)品，還為人類提供重要的服務功能，如水文調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持、水源涵養(yǎng)、防風固沙以及文化價值功能等，其生態(tài)功能是其他任何生態(tài)系統(tǒng)無法取代的。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類對森林資源的需求日益增加，一些開發(fā)者缺乏生態(tài)意識，為了追求自身經(jīng)濟效益，亂砍濫伐，無節(jié)制地利用森林資源，造成森林面積銳減、生態(tài)功能下降，導致水資源短缺、水土流失、沙塵暴、旱澇等自然災害頻發(fā)，在生態(tài)環(huán)境趨于失衡的大背景下，森林生態(tài)效益補償應運而生，建立森林生態(tài)效益補償機制已刻不容緩。

森林生態(tài)效益補償實質(zhì)上是基于對生態(tài)補償研究所細化的一個部分，是生態(tài)效益補償?shù)闹匾M成部分，但由于我國市場經(jīng)濟體制尚處于欠完善階段，市場經(jīng)濟運行尚無序可循，加之森林生態(tài)效益具有外部性和公共物品特征，這就決定著政府在森林生態(tài)效益補償中居于領導和支配地位，決定著我國要實行政府主導的森林生態(tài)效益補償機制。具體言之，政府主導的森林生態(tài)效益補償是指政府憑借其行政力量，通過制定法律法規(guī)、制定和執(zhí)行公共政策等，對森林生態(tài)效益補償過程進行有效引導和控制，將森林生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，達到懲戒破壞生態(tài)行為，激勵保護生態(tài)行為，以保證生態(tài)環(huán)境安全、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一套森林生態(tài)保護機制。

（三）建立政府主導型森林生態(tài)效益補償機制的意義

1.建立森林生態(tài)效益補償機制是建設責任政府的客觀要求。生態(tài)環(huán)境是我們生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎，它為我們提供了生存空間與生態(tài)服務功能，具有消費的非競爭性和使用的非排他性，是典型的公共物品，而政府作為公共管理的主體，是公共權力的執(zhí)行者，也是公共物品的主要提供者。森林生態(tài)資源的保護和森林生態(tài)系統(tǒng)功能的重建就是政府提供公共物品和公共服務的過程，是政府義不容辭的責任，而森林生態(tài)保護的過程中，政府有義務制定相應的法律法規(guī)和政策來確保其行為的有效性和結(jié)果的可觀性。因此，建立森林生態(tài)效益補償機制是建設責任政府的客觀要求。

2.建立森林生態(tài)效益補償機制是保護森林資源的必要手段。目前，我國森林資源不僅存在總量不足、分布不均、質(zhì)量低下、增長緩慢、破壞嚴重等問題，而且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，森林資源的面積還在日益縮減。因此，有必要通過建立森林生態(tài)效益補償機制，增加破壞森林資源的成本，抑制森林資源使用者的亂砍濫伐行為，同時對保護森林生態(tài)資源的組織和個人給予一定獎勵，以激勵他們繼續(xù)保護森林生態(tài)資源，并且吸引其他人也加入到森林生態(tài)資源保護中。

3.建立森林生態(tài)效益補償機制是實現(xiàn)生態(tài)價值、保障國家生態(tài)安全的現(xiàn)實選擇。生態(tài)安全已逐漸成為國家安全的重要組成部分，它不僅影響著人類生存和發(fā)展，也嚴重制約了經(jīng)濟和社會發(fā)展。當前，我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)受到資源匱乏和環(huán)境容量的嚴重制約，而森林生態(tài)效益補償機制的建立，可以增加我國的森林面積、發(fā)揮森林資源的生態(tài)系統(tǒng)功能，改善我國的生態(tài)環(huán)境容量，從而實現(xiàn)森林生態(tài)價值，有效保障我國的生態(tài)安全。endprint

（四）政府主導型森林生態(tài)效益補償機制的特點

1.強制性和穩(wěn)定性。一方面，政府作為行政管理的主體，具有一定的權威性，其所制定的規(guī)制森林生態(tài)效益補償?shù)闹贫取⒄呒胺煞ㄒ?guī)，具有強制性。另一方面，相對于市場自我運行所產(chǎn)生的補償機制而言，政府所制定的森林生態(tài)補償效益制度具有一定的穩(wěn)定性。通過森林生態(tài)補償效益政策的實施，破壞森林資源者無法逃避處罰，受害者也不必擔心補償資金落實不到位。

2.公平性。以市場為主導的森林生態(tài)效益補償，由于市場信息的不對稱性，會造成市場生態(tài)效益補償?shù)牟痪?。而政府是公共利益的代表，由政府主導的森林生態(tài)效益補償，秉持生態(tài)效益補償?shù)墓叫栽瓌t，可以有效避免市場生態(tài)效益補償存在的缺陷，可以保障受害者的利益不受侵犯，可以減少森林生態(tài)效益補償過程中的不公平現(xiàn)象。

3.廣泛性。以市場為主導的生態(tài)效益補償僅限于單一的、專項的補償，而政府主導型生態(tài)效益補償最大優(yōu)勢之一就是對某一補償客體實施生態(tài)效益補償?shù)耐瑫r，還兼顧其他客體的補償，其補償內(nèi)容的廣泛性和補償手段的多樣性是市場主導型生態(tài)效益補償所不能比擬的。政府主導的森林生態(tài)效益補償，能夠綜合運用各種生態(tài)補償政策與手段對森林生態(tài)進行效益補償，還可以在對森林生態(tài)效益進行補償?shù)耐瑫r，對因森林生態(tài)資源遭受破壞而受損的其他生態(tài)資源進行補償。

二、西部民族地區(qū)政府主導型森林生態(tài)效益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}

西部民族地區(qū)擁有特殊的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的自然資源，特別是西南民族地區(qū)擁有豐富的森林資源，是我國關鍵生態(tài)屏障區(qū)域，也是我國生態(tài)文明建設的重點區(qū)域，但由于經(jīng)濟相對落后，同時也是我國生態(tài)環(huán)境較脆弱的地區(qū)。因此，有必要調(diào)查西部民族地區(qū)森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀，了解西部民族地區(qū)森林生態(tài)效益的補償存在的問題，剖析其背后的原因，以探討有效的政府主導型森林生態(tài)效益補償措施。為此，筆者以富有西部民族地區(qū)特色的廣西龍勝各族自治縣為調(diào)查對象，對其政府主導型森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀、存在的問題及其原因進行了深入分析。

（一）龍勝各族自治縣概況

1.自然地理條件。龍勝各族自治縣位于廣西東北部，屬于桂林市轄區(qū)，西北與湖南接壤，成都到廣州的國道從龍勝境內(nèi)通過，是湘西南、黔東南與四川進入廣西的咽喉與貨物集散之地。境內(nèi)以山地為主，全縣平均海拔700米，“萬山環(huán)峙，五水分流”，崇山萬疊，河谷幽深，水流湍急。年均降水量達1500以上，夏無酷暑冬無嚴寒，是典型的亞熱帶季風氣候。

2.森林資源概況。龍勝各族自治縣境內(nèi)山嶺連綿，重巒疊嶂，山地植被發(fā)育茂盛，覆蓋面廣，林種繁多，如今尚存的原始森林有花坪林區(qū)和西江坪林區(qū)兩處，由于居民長期以來形成了“靠山吃山，靠水吃水”的習慣，加上居民生態(tài)意識薄弱，導致境內(nèi)森林資源日益減少，森林面積日益縮減。

3.龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補償標準。為了進一步規(guī)范和加強森林生態(tài)效益補償基金的使用和管理，提高資金使用效益，龍勝各族自治縣根據(jù)廣西壯族自治區(qū)財政廳、林業(yè)廳《關于印發(fā)<廣西壯族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則>的通知》桂財農(nóng)[2010]157號的規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定了年度財政森林生態(tài)效益補償基金的標準。

（二）龍勝各族自治縣政府森林生態(tài)效益補償取得的成效

龍勝各族自治縣政府主導型森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵤w現(xiàn)了政府主體、區(qū)域之間的公平性原則，取得了顯著的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

1.實現(xiàn)了生態(tài)資源的有償使用。在“靠山吃山靠水吃水”的邊遠山區(qū)，森林資源是人們賴以生存的物質(zhì)基礎，也正因為如此，人們便自然而然地認為，森林生態(tài)資源可以無償使用，于是無所顧忌地對森林濫砍亂伐，對森林資源過度使用。龍勝各族自治縣建立森林生態(tài)效益補償機制以后，破壞森林資源的行為受到一定的懲罰，從而實現(xiàn)了森林資源的無償使用到有償使用的轉(zhuǎn)變。

2.生態(tài)效益顯著。龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補償機制的建立，促使該縣生態(tài)公益林得到有效的管護，森林面積顯著增加，水土流失得到有效遏制，流域內(nèi)的水質(zhì)和水文狀況得到有效改善，生物多樣性和野生動物棲息地得到有效保護，維護了區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)平衡。在生態(tài)狀況得到改善的同時，也帶動了森林生態(tài)旅游、水電事業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.調(diào)動了人民建設生態(tài)公益林的積極性。森林生態(tài)效益補償機制的建立，不但讓人民得到了實惠，促進了林改工作的有序推進，而且隨著補償標準的逐年提高，人民因保護森林生態(tài)資源而獲得的利益也在逐漸增多，大大提高了人們保護和建設生態(tài)公益林的積極性，當?shù)匕傩兆杂X加大對保護和建設生態(tài)公益林的人力、物力投入，從而實現(xiàn)了森林生態(tài)資源的增長和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）龍勝各族自治縣政府主導型森林生態(tài)補償存在的問題

1.生態(tài)補償與政府扶貧執(zhí)行偏差。由于生態(tài)環(huán)境的公共性，在生態(tài)治理中，政府是生態(tài)物品的最大購買者，也是生態(tài)補償?shù)淖畲笸顿Y者。政府生態(tài)補償主要是通過財政支付轉(zhuǎn)移、專項資金等方式，對生態(tài)補償項目中受害者進行經(jīng)濟或非經(jīng)濟的補償，而政府扶貧是指政府為促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)發(fā)展，通過各種方式使其擺脫貧困，并在維持當?shù)鼐用竦幕旧畹幕A上，提高和轉(zhuǎn)變當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展模式。由于生態(tài)環(huán)境惡劣的地方往往經(jīng)濟欠發(fā)達，所以，在森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵤┻^程中，有的地方政府把政府生態(tài)補償與政府扶貧混為一談，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

2.補償資金來源有限。森林生態(tài)效益補償是一種通過制度來實施的經(jīng)濟手段，既然是經(jīng)濟手段，理所當然涉及到資金問題。生態(tài)資金的缺少是當前影響森林生態(tài)效益補償?shù)闹匾獑栴}之一。生態(tài)建設的社會公共性和政府的公共服務職能，決定了政府生態(tài)效益補償?shù)闹鲗У匚?，政府財政是森林生態(tài)效益補償資金的主要來源，在政府財政支出中，除了中央財政占據(jù)主要份額外，地方財政還配套擔負一部分，一旦政府財政狀況欠佳，森林生態(tài)效益補償便無法繼續(xù)有序推進。由于龍勝各族自治縣的森林生態(tài)效益補償尚處于初步探索階段，加上該縣財政收入不高，生態(tài)補償資金有限，因此，一定程度上影響了該縣森林生態(tài)效益補償?shù)男Ч?。endprint

3.補償標準不盡合理。目前，龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補償標準采取“一刀切”的形式，實行統(tǒng)一的、沒有地域差異補償標準，在全縣統(tǒng)一實行4.75元/畝國有林和14.75元/畝集體或個人公益林補償標準。龍勝各族自治縣轄區(qū)內(nèi)有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、生態(tài)環(huán)境都存在差異，有些地方森林資源破壞嚴重，恢復成本高，這種既沒有體現(xiàn)地區(qū)差異，也沒有考慮公益林分類型、公益林的投入、產(chǎn)出差異的補償標準，極易出現(xiàn)有些地方“高補償”、有些地方“低補償”的不公平現(xiàn)象。

4.補償形式單一。龍勝各族自治縣境內(nèi)以山地為主，全縣平均海拔為700米-800米以上的山地占全縣土地面積的47.26%，16度至46度以上陡坡占全縣土地面積87.2%，坡度大，造林難度也就隨之加大，因此，加強造林的技術支持顯得尤為重要。而龍勝所實施的森林生態(tài)效益補償機制中，政府所采取的補償形式僅限于現(xiàn)金的補償，缺乏對技術的支持。在退耕還林、植樹造林的過程中，缺乏對造林工作的技術支持和技術指導，導致造林的成活率較低。

三、西部民族地區(qū)政府主導型森林生態(tài)效益補償存在問題的原因

（一）政府對生態(tài)效益補償?shù)男麄髋c引導不夠

對生態(tài)文明建設、生態(tài)效益補償?shù)恼J識不足，是生態(tài)效益補償機制構建和實施的主要障礙。以龍勝為例，龍勝各族自治縣大部分民眾缺乏生態(tài)環(huán)境保護意識，對生態(tài)效益補償相關知識更是知之甚少。有些人認為征收生態(tài)效益補償費用是“不合理收費”，有些人認為生態(tài)效益補償就是政府扶貧，甚至有些人連“生態(tài)效益補償”一詞都未曾聽說。究其原因，主要是當?shù)卣蛔⒅厣鷳B(tài)效益補償?shù)慕Y(jié)果，而忽視了在公眾中對生態(tài)文明建設、生態(tài)效益補償?shù)南嚓P知識的宣傳和引導。

（二）缺乏良性的投融資機制

良性的投融資機制是森林生態(tài)效益補償資金來源的重要保障。以龍勝為例，龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵤┫鄬^晚，在森林生態(tài)效益補償過程中不僅忽視了“受益者付費”原則，而且目前只存在流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅、行為稅等三種與生態(tài)補償直接相關的稅種，加上森林生態(tài)效益補償缺少市場運作機制，缺乏良性的投融資機制，森林生態(tài)補償資金只能以政府財政投入為主，來源有限，而僅靠所征收的稅費和當?shù)刎斦o法滿足森林生態(tài)效益補償?shù)男枰?/p>

（三）缺乏科學合理的森林生態(tài)效益核算體系

科學合理的生態(tài)補償標準的確定是森林生態(tài)效益補償?shù)暮诵模瑧詣趧觾r值論、地租理論等為理論基礎，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況來確定。換而言之，科學合理的生態(tài)補償應該建立在科學合理的森林生態(tài)效益核算體系的基礎之上，而森林生態(tài)效益核算體系應由營林造林的直接投入、管護成本以及森林生態(tài)服務功能等組成。以龍勝為例，龍勝各族自治縣目前采用的是根據(jù)桂計發(fā)[2014]6號文件所規(guī)定的森林生態(tài)效益補償，缺乏科學合理的森林生態(tài)效益核算體系支持，導致森林生態(tài)效益補償標準不盡合理。

（四）相關法律政策滯后，錯誤政績觀蔓延

隨著生態(tài)文明建設的深入，不斷產(chǎn)生新的森林生態(tài)問題、新的管理模式、新的經(jīng)營理念，而法律政策由于制定的過程較長，其出臺和實施的速度遠遠滯后于森林生態(tài)問題的出現(xiàn)速度，導致森林生態(tài)效益補償缺乏明確的法律支撐和政策依據(jù)。加上在經(jīng)濟建設中，“GDP主義”的錯誤政績觀蔓延，一些地方政府官員將“發(fā)展才是硬道理”錯誤地理解為“GDP增長才是硬道理”，為了提高其任期內(nèi)的政績，在形象工程與政績工程上下足功夫，而對生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)效益補償體系的建立等一些需要長線投資的項目漠不關心，即使實施森林生態(tài)效益補償，也由于缺乏實地調(diào)查和民眾參與，出現(xiàn)各種各樣的偏差，影響了森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵭浴?/p>

四、完善西部民族地區(qū)政府主導型森林生態(tài)效益補償機制的有效路徑

（一）明確政府責任，發(fā)揮政府主導功能

1.要明確政府的森林生態(tài)補償責任。由于森林生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，因此，政策手段和公共財政手段被認為是森林生態(tài)效益補償?shù)闹饕侄危稚鷳B(tài)效益補償是各級政府無法推卸的責任和義務。政府作為生態(tài)文明建設的領路人，在生態(tài)效益補償中扮演著決策者的角色，起著關鍵作用，在森林生態(tài)效益補償機制構建中，政府應該自覺承擔生態(tài)責任，以利益相關者的利益為重，努力提高森林生態(tài)效益補償資金的利用率。

2.要明晰森林生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)容，劃清生態(tài)效益補償?shù)倪吔?。生態(tài)效益補償不僅僅是林業(yè)部門的職責，也是政府各個組成部門的共同責任。因此，地方政府既可以組織各個部門通過實地考察，了解當?shù)氐纳稚鷳B(tài)狀況，強化其生態(tài)責任意識，改變其生態(tài)價值觀念，又可以通過專題講座、主題學習會等形式，在強化生態(tài)責任意識的基礎上，提高政府工作人員對森林生態(tài)效益補償?shù)恼J知，明晰森林生態(tài)效益補償?shù)母拍?、目標、手段、方式、意義等內(nèi)容，劃清生態(tài)補償?shù)倪吔纾⑦M一步引導民眾增強對森林生態(tài)效益補償?shù)恼J知和了解。

3.加強宣傳引導，營造生態(tài)文明建設氛圍。森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵤枰訌娦麄饕龑?，營造一種良好的社會氛圍，政府應加大對森林生態(tài)效益補償?shù)男麄髁Χ?，通過海報宣傳、知識小手冊、下鄉(xiāng)下村專題講座等方式進行知識普及，還可以通過電視、報紙等各種媒體進行宣傳和引導。與此同時，政府部門要在民眾對生態(tài)效益補償初步了解的基礎上，加強與民眾溝通，在內(nèi)部成立專門的生態(tài)效益補償管理小組的同時，可以通過開通微博、熱線等渠道，有效反映民意、解決民情、解釋民眾對生態(tài)效益補償所提出的任何問題。

（二）擴大財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)補償資金籌集多元化

1.繼續(xù)加大財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度。財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是一種“輸血型”補償，對我國構建森林生態(tài)效益補償機制起著非常重要的作用。因此，我們必須進一步完善“輸血型”生態(tài)補償，國家和地方財政應按照完善森林生態(tài)效益補償機制的要求，進一步調(diào)整森林生態(tài)環(huán)境財政支出結(jié)構，優(yōu)化公共財政體制，加強政府的生態(tài)財政功能，增加財政轉(zhuǎn)移支付中動態(tài)的森林生態(tài)效益補償資金，在中央和?。▍^(qū)）級政府設立生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項財政預算，地方財政也要加大對森林生態(tài)效益補償?shù)闹С至Χ?。endprint

2.堅持“受益者合理負擔”原則。森林是一個內(nèi)在效益價值較高、完整度較高的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，在現(xiàn)代社會，森林的正外部性已經(jīng)不再是“免費的午餐”，享受了“森林生態(tài)服務”的受益者需要公平分攤責任，承擔相應的費用。國外很多國家在實施森林生態(tài)補償?shù)倪^程中，都特別重視“受益者合理負擔”的原則，如日本要求森林生態(tài)效益承擔者有限補償責任?！笆芤嬲吆侠碡摀痹瓌t不僅可以提高民眾生態(tài)意識，減少“搭便車”現(xiàn)象，而且可以將受益者上繳的費用直接收歸于森林生態(tài)效益補償資金。

3.設立森林生態(tài)環(huán)境稅。一些西方國家，如瑞典、荷蘭、丹麥等國家已經(jīng)設立并開征生態(tài)環(huán)境稅，以增加生態(tài)補償資金。瑞典于1991年頒布了世界第一個生態(tài)稅調(diào)整法案，為森林生態(tài)效益補償提供資金保障。德國于2000年頒布了《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》，開始征收生態(tài)環(huán)境稅。日本也積極探索生態(tài)補償機制，征收水源稅，又被稱為森林環(huán)境稅。巴西在森林生態(tài)效益補償中遵循“誰保護，誰受益”的原則，生態(tài)增值稅已相繼在各個州實施。而在我國現(xiàn)行的稅收制度中，與森林生態(tài)相關的稅收僅有三個稅種，稅種單一，稅收制度不完善。因此，我們可以學習借鑒參考德國的做法，在能源稅的基礎上開征生態(tài)稅，開辟穩(wěn)定的資金渠道；或者借鑒日本經(jīng)驗，開通水源稅，充當森林生態(tài)效益補償資金；或者學習巴西的做法，引入生態(tài)增值稅，專用于生態(tài)文明建設。

4.構建森林生態(tài)效益市場補償機制。當前，國外已有25個國家在森林生態(tài)效益補償中引入市場機制。哥斯達黎加成功地在森林生態(tài)效益補償機制中引入市場手段，有效保障了森林生態(tài)補償資金來源。美國引入市場法則和競爭機制，通過購買或行政合同等實施市場化生態(tài)補償。澳大利亞通過排放許可證交易，使生態(tài)服務商品化，并在市場交易中使生態(tài)服務提供者獲得利益。我國也可以構建森林生態(tài)效益市場補償機制，將生態(tài)服務功能和森林生態(tài)效益打包推入市場，通過市場交易或支付，實現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境服務功能價值。

（三）構建森林價值評估體系，制定合理的森林生態(tài)效益補償標準

要綜合考慮營林造林的直接投入、森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能的效益、保護森林生態(tài)功能所放棄的發(fā)展機會成本等進行科學合理的森林生態(tài)效益核算，構建森林價值評估體系。同時，我們要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、不同質(zhì)量的林種、不同的造林方式，因地制“標”，采用不同的森林價值評估體系，制定不同的森林生態(tài)效益補償標準。

（四）實行多元化的補償形式

1.經(jīng)濟補償。經(jīng)濟補償，也即資金補償，是當前全世界進行森林生態(tài)效益補償?shù)淖钪饕问剑侵秆a償主體通過向森林生態(tài)環(huán)境保護者和恢復者提供補償資金的形式，是最能直接反映受償區(qū)所獲補償?shù)男问剑彩鞘軆斦叩玫降摹白顚崒嵲谠诘暮锰帯薄?/p>

2.實物補償。實物補償指運用糧食、土地、勞動力等要素對森林生態(tài)資源受損者進行補償，給其提供部分生產(chǎn)、生活要素，從而幫助其彌補森林生態(tài)資源破壞帶來的損失，一定程度上可以改善受償者的生活狀況增加其效益。

3.技術支持。對造林難度較大的山區(qū)，我們要加強研究，加大對受償區(qū)技術方面的支持力度，在遵循自然規(guī)律的前提下，進行良好的人工干預，切實解決造林成活率低的問題。為此，政府可以招賢納士，直接從高校中引進林業(yè)方面的專業(yè)人才，也可以從現(xiàn)有工作人員中培養(yǎng)技術人才，向受償?shù)貐^(qū)輸送，還可以加強對管護人員的專業(yè)培訓，開發(fā)并推廣適用于森林生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術，實現(xiàn)森林生態(tài)資源發(fā)展的良性循環(huán)。

4.發(fā)展機會補償。發(fā)展機會補償是指補償主體對受償區(qū)民眾為了保護、治理、恢復當?shù)厣稚鷳B(tài)資源，被迫放棄了一些自身發(fā)展機會而做出的填補與回復。如北京市聘用受償區(qū)的民眾為公益林的管護者，給受償者提供了一個良好的發(fā)展機會，同時也提高了民眾對森林生態(tài)效益補償機制構建的參與度。

（五）建立森林生態(tài)補償?shù)谋Ｕ象w系

1.建立健全森林生態(tài)效益補償法律制度。首先，要明確森林生態(tài)效益補償?shù)闹骺腕w、補償范圍及標準、補償?shù)男问胶秃罄m(xù)監(jiān)督形式等一系列內(nèi)容。其次，要創(chuàng)造出一個讓森林生態(tài)效益補償制度體系運行的良好政策環(huán)境，完善相關的配套體制機制，并提供相應的服務，使森林生態(tài)效益補償?shù)呢熑沃黧w自覺履行義務。再次，要將森林生態(tài)效益補償進一步法律化、制度化，確保森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗤院秃戏ㄐ?，即使涉及到森林生態(tài)補償?shù)膰肄D(zhuǎn)移支付、財政補貼、財政預算等，也要按照森林生態(tài)效益補償?shù)闹贫润w系進行，防止主管部門和責任主體缺位、越位。最后，要根據(jù)各地實際，制定具有地方特色的森林生態(tài)補償法律制度。各地應充分利用自己的優(yōu)勢條件，在中央出臺的法律政策的指導下，開展森林生態(tài)效益補償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)研項目，并以此為基礎，盡快出臺符合各地實際的、操作性強的森林生態(tài)效益補償?shù)牡胤叫苑煞ㄒ?guī)或條例，規(guī)制森林生態(tài)效益補償機制實施過程中的各種失范行為，保證森林生態(tài)效益補償工作有法可依，有效維護受償者的根本利益。

2.建立森林生態(tài)效益補償?shù)谋O(jiān)督機制。為了保證森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵭?，有必要建立相應的監(jiān)督機制，監(jiān)督補償制度是否認真執(zhí)行，監(jiān)督補償資金運行是否合理、發(fā)放是否到位，有無挪用、侵吞、截留、串用等違規(guī)現(xiàn)象。為此，我們可以成立專門的監(jiān)督機構或者委托專業(yè)機構行使監(jiān)督權利，一方面，可以充分利用專業(yè)機構的人力、技術和經(jīng)驗的優(yōu)勢，保證補償制度的落實和補償資金的合理利用；另一方面，可以利用專業(yè)機構的權威性，對補償資金的發(fā)放和運作進行監(jiān)督。此外，各級林業(yè)主管部門可以建立森林生態(tài)效益補償資金支出檔案，并建立森林生態(tài)效益補償資金落實情況監(jiān)督卡，上級部門可以根據(jù)補償標準定期通過支出檔案、監(jiān)督卡進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

3.建立生態(tài)政績考核制度。把領導干部的生態(tài)文明建設效果作為政績考核的重要依據(jù)，把生態(tài)補償工作列入官員政績考核內(nèi)容，是提高森林效益、保護森林資源的重要環(huán)節(jié)。為此，我們要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、人文、文化等多重因素，建立包含生態(tài)文明環(huán)境建設標準的政績考核體系，以此來鼓勵和引導基層干部了解生態(tài)環(huán)境參與和保護的重要性，主動投身于生態(tài)環(huán)境治理，從而把森林生態(tài)補償責任落實到位。

責任編輯 莫仲寧endprint