江維國(guó)

摘要：創(chuàng)新糧食生產(chǎn)微觀組織，培育新型種糧主體是破解“誰(shuí)來(lái)種糧”“如何種糧”等我國(guó)糧食生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)困境以保證國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵工作。厘清新型種糧主體特征、功能以及與傳統(tǒng)種糧主體的區(qū)別等內(nèi)涵，有助于社會(huì)各界對(duì)其達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。我國(guó)土地資源現(xiàn)狀、土地政策、技術(shù)與物質(zhì)條件以及外部環(huán)境已經(jīng)較為適合培育新型種糧主體。但當(dāng)前的準(zhǔn)入政策、糧食直補(bǔ)政策、土地流轉(zhuǎn)政策、金融支農(nóng)政策、農(nóng)村公共服務(wù)政策等在支持新型種糧主體培育方面存在一定程度的缺陷，有必要進(jìn)行針對(duì)性彌合，以確保新型種糧主體健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型種糧主體；內(nèi)涵；培育基礎(chǔ)；政策缺陷；政策彌合

中圖分類號(hào)：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2015）06-0065-07

糧食安全是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。我國(guó)是全球人口最多而又人均農(nóng)業(yè)資源較為稀缺的發(fā)展中大國(guó)，要用占世界約7%的土地養(yǎng)活全球約20%的人口，糧食安全問(wèn)題無(wú)疑更為重要，確保糧食安全的任務(wù)也更為艱巨。2014年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量為60709.9萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)了可喜的“十一連增”。但2014年我國(guó)糧食進(jìn)口總量達(dá)1億噸，再創(chuàng)歷史新高。由此可見(jiàn)，我國(guó)糧食安全緊繃的弦并不能因“十一連增”而有所放松。2014年我國(guó)中央一號(hào)文件提出“抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略”，2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力”，可見(jiàn)黨和政府對(duì)糧食安全問(wèn)題的重視和擔(dān)憂。

在市場(chǎng)法則逐步主導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素逐步進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域以及農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化和農(nóng)民兼業(yè)化日益嚴(yán)重的背景下，我國(guó)以傳統(tǒng)承包農(nóng)民家庭為種糧主體的“小農(nóng)”產(chǎn)糧模式與現(xiàn)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)顯示了諸多不適應(yīng)性。而與此同時(shí)，以種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場(chǎng)等為代表的新型種糧主體則展現(xiàn)了較強(qiáng)的兼容性與活力。2012年全國(guó)種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社摸底結(jié)果顯示，新型種糧主體僅種了全國(guó)1/10的地，卻產(chǎn)出了全國(guó)1/5的糧食，便有力地說(shuō)明了這一點(diǎn)。新型種糧主體生產(chǎn)的適度規(guī)模化、集約化、專業(yè)化和商品化經(jīng)營(yíng)，使其在破解我國(guó)傳統(tǒng)種糧主體所面臨的諸多難題上展現(xiàn)了巨大的潛能。但新型種糧主體在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間還不長(zhǎng)，無(wú)論是理論界還是實(shí)踐界都對(duì)之缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，政府政策供給的滯后性也相當(dāng)明顯。因此，有必要從理論高度厘清新型種糧主體的內(nèi)涵，以便各界達(dá)成和深化共識(shí)；也有必要闡明構(gòu)建新型種糧主體的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，以增強(qiáng)各界信心并積極實(shí)踐；更有必要探討培育新型種糧主體所存在的政策缺陷，以增強(qiáng)政策供給的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

一、新型種糧主體的內(nèi)涵

（一）新型種糧主體的概念

新型種糧主體是指近些年來(lái)在我國(guó)出現(xiàn)的，以適度規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化和商品化的方式生產(chǎn)稻谷、小麥、玉米、大豆等糧食品種，擁有較大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、較好物質(zhì)技術(shù)裝備、較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力的各種類型的糧食生產(chǎn)者。新型種糧主體既有別于小農(nóng)生產(chǎn)方式下分散經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)農(nóng)民家庭種糧主體，也有別于公有制的國(guó)有大型種糧農(nóng)場(chǎng)。當(dāng)前我國(guó)的新型種糧主體主要包括種糧合作社、種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧企業(yè)等幾種類型。種糧合作社是指以土地承包家庭戶為基礎(chǔ)單元、互助生產(chǎn)為主要特征、社會(huì)化服務(wù)為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)組織。我國(guó)許多其它類型的農(nóng)民專業(yè)合作社都是由種糧合作社演變而來(lái)。種糧大戶是指以單一農(nóng)戶為主體，以糧食生產(chǎn)為主業(yè)，生產(chǎn)規(guī)模較大的職業(yè)種糧者。種糧大戶大多內(nèi)生于農(nóng)村，由農(nóng)村種糧能手發(fā)展而來(lái)，現(xiàn)階段也有少量非農(nóng)戶家庭成為了種糧大戶，如原來(lái)的農(nóng)業(yè)科技推廣者、糧食經(jīng)紀(jì)人等創(chuàng)立的外生植入性種糧大戶。種糧家庭農(nóng)場(chǎng)是指以單一農(nóng)民家庭為主體，從事適度規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化的糧食生產(chǎn)并銷售具有品牌的糧食的一種新型糧食生產(chǎn)主體。種糧家庭農(nóng)場(chǎng)并不是完全意義的職業(yè)種糧者，其經(jīng)營(yíng)范圍相對(duì)較廣，一般還從事養(yǎng)殖、“農(nóng)家樂(lè)”休閑和農(nóng)產(chǎn)品簡(jiǎn)單加工等副業(yè)。種糧企業(yè)是指除直接涉足糧食生產(chǎn)外，還從事糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售等工作，實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)綜合型企業(yè)。種糧企業(yè)有可能是我國(guó)利用“兩個(gè)市場(chǎng)”和“兩種資源”保障國(guó)家糧食安全的主要載體。

（二）新型種糧主體的特征

1.主體的多元性。如上文所述，新型種糧主體主要有種糧合作社、種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧企業(yè)等幾種類型。從它們目前的法律屬性來(lái)看，這幾種種糧主體具有完全不同的主體屬性，多元化特征明顯。

2.客體的同質(zhì)性。新型種糧主體主要從事糧食生產(chǎn)，從此角度看，其客體具有高度的同質(zhì)性，只是有的種植水稻、有的生產(chǎn)麥子、有的種植大豆或其他糧食品種而已，但都屬于“糧食”這個(gè)大范疇。

3.經(jīng)營(yíng)的弱質(zhì)性。糧食生產(chǎn)周期長(zhǎng)，對(duì)土地、水、陽(yáng)光等自然資源依賴性強(qiáng)，易受自然災(zāi)害影響，自然風(fēng)險(xiǎn)較大。在信息不完全的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中和跨期預(yù)期不可能完全準(zhǔn)確的情況下，糧食生產(chǎn)的調(diào)整不可避免地滯后于市場(chǎng)需求變化，糧食生產(chǎn)面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，糧食生產(chǎn)處于農(nóng)業(yè)收益鏈條“微笑曲線”最底端環(huán)節(jié)，新型種糧主體的經(jīng)營(yíng)具有明顯的弱質(zhì)性。

4.形成和發(fā)展的復(fù)雜性。新型種糧主體既有內(nèi)生于農(nóng)村生態(tài)體系的，也有因政策誘導(dǎo)而產(chǎn)生的，形成和發(fā)展原因較為復(fù)雜。如，部分種糧合作社是農(nóng)民為了改變?nèi)鮿?shì)地位，自愿聯(lián)合成立的生產(chǎn)組織，具有自發(fā)性和內(nèi)生性；而部分合作社則是受政府優(yōu)惠政策刺激，由其他社會(huì)力量主導(dǎo)成立的，具有誘導(dǎo)性和外生性。

（三）新型種糧主體的主要功能

1.提高糧食生產(chǎn)組織化程度，化解小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾。傳統(tǒng)一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)模式下，糧食市場(chǎng)的供給方是大量分散、超微小的個(gè)體種糧農(nóng)戶。信息不完全、決策能力有限、加上糧食生產(chǎn)的高自然風(fēng)險(xiǎn)使個(gè)體種糧農(nóng)戶不可能對(duì)糧食市場(chǎng)需求做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這導(dǎo)致了供給與需求缺口的出現(xiàn)。糧食供給與需求的不均衡必然引發(fā)糧食價(jià)格較大幅度波動(dòng)，價(jià)格波動(dòng)直接影響了種糧農(nóng)戶的下期投入和糧食供給，造成新一輪的供給與需求不均衡，最終形成“蛛網(wǎng)循環(huán)”，“買難賣難”現(xiàn)象交替出現(xiàn)，糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者福利均未能實(shí)現(xiàn)最大化。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上糧食生產(chǎn)“小生產(chǎn)與大市場(chǎng)”矛盾產(chǎn)生的根源。種糧合作社的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制能把傳統(tǒng)種糧主體進(jìn)行有效組織，種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧企業(yè)則直接替代了眾多傳統(tǒng)種糧主體，同樣提高了糧食生產(chǎn)的組織化程度。組織化程度的提高有利于信息獲取能力和決策能力的提升以及自然風(fēng)險(xiǎn)的化解，使供給與需求接近均衡，從而在一定程度上化解小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾。endprint

2.推廣農(nóng)業(yè)科技，實(shí)現(xiàn)科技興糧戰(zhàn)略?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的水平。這反映了我國(guó)在農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化方面確實(shí)存在諸多不足。其原因有二：一是超微小的個(gè)體種糧戶對(duì)農(nóng)業(yè)科技需求不強(qiáng)烈；二是農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)下農(nóng)業(yè)科技推廣受力點(diǎn)過(guò)于分散，作用路徑極為扁平，使推廣效果欠佳。早期研究顯示，主動(dòng)采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)的農(nóng)民比例僅有29.7%。而新型種糧主體對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技有較高的追求，生產(chǎn)中為降低成本追求利潤(rùn)偏好用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素減少和替代雇工勞動(dòng)和落后耕作方法，是農(nóng)業(yè)科技的示范者和傳播者。石建生（2014）對(duì)安徽淮北市的調(diào)查顯示，該市382個(gè)種糧大戶和117個(gè)種糧合作社的良種利用率達(dá)100%，新技術(shù)接受率為90%，統(tǒng)防統(tǒng)治率為97%；甘肅省僅種糧大戶就承擔(dān)了全省70%以上的新技術(shù)、新品種試驗(yàn)示范及推廣任務(wù)。同時(shí)，單個(gè)新型種糧主體替代了大量傳統(tǒng)種糧主體，減少了農(nóng)業(yè)科技推廣的受力點(diǎn)，利于農(nóng)業(yè)科技的集中快速推廣，提高了推廣效率。因此，新型種糧主體是推廣農(nóng)業(yè)科技、實(shí)現(xiàn)科技興糧戰(zhàn)略的重要載體。

3.優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源利用效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制模式下，土地在人均數(shù)量均等的基礎(chǔ)上，結(jié)合距離遠(yuǎn)近和肥沃程度進(jìn)行配置。這種配置模式導(dǎo)致土地零碎化程度非常嚴(yán)重。土地零碎化下縱橫交錯(cuò)的地界、溝渠直接占用了部分有效土地，也降低了田間操作效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)戶均僅0.55公頃耕地，但每個(gè)農(nóng)戶卻擁有9塊土地。無(wú)論家庭種糧意愿和種糧能力如何，特定區(qū)域內(nèi)人均所承包的土地面積都是同等的。種糧意愿較弱和種糧能力較差的家庭很難耕種好承包地，使土地實(shí)際利用效率低下，出現(xiàn)了所謂的“懶漢田”，造成了土地資源的浪費(fèi)。這也說(shuō)明我國(guó)土地資源的初始配置與現(xiàn)今農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系出現(xiàn)了一定程度的偏離。新型種糧主體通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地集中連片，減少了因分散、零碎而造成的土地資源損失。研究顯示，通過(guò)消除土地間的原有地界、田埂、溝渠等，能使每畝土地增加5%-7%的面積。本質(zhì)上講，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是對(duì)我國(guó)土地資源初始配置與現(xiàn)今農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系偏離的矯正。新型種糧主體將利用效率較低的土地流轉(zhuǎn)到自己手里，進(jìn)行專業(yè)化種糧，無(wú)疑將提高土地資源利用效率。

4.改善土地基礎(chǔ)設(shè)施，提高自然災(zāi)害抵御能力。農(nóng)村土地基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和外部性說(shuō)明其具備公共物品的基本屬性，政府理應(yīng)在該產(chǎn)品的供給上起主導(dǎo)作用。但因我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)存在較大的實(shí)踐差異，加上政府財(cái)力精力有限，其職能不可避免地會(huì)在該領(lǐng)域存在缺位的情況。分散生產(chǎn)的傳統(tǒng)種糧主體勢(shì)單力薄且普遍存在“搭便車”心理，缺少建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的能力和動(dòng)力?；A(chǔ)設(shè)施需求與供給間的缺口，使我國(guó)許多地區(qū)糧食生產(chǎn)“靠天吃飯”的局面難以改變。我國(guó)大部分灌區(qū)的水有效利用率僅為40%，而發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)80%；我國(guó)平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為1kg，而先進(jìn)水平的國(guó)家可達(dá)2.5kg-3.0kg。造成這種情況的根本原因就是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施落后。新型種糧主體的規(guī)?；a(chǎn)使得特定時(shí)空范圍內(nèi)土地基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)清晰，既實(shí)現(xiàn)了外部效應(yīng)的內(nèi)部化，也使投資回報(bào)預(yù)期明朗化，激發(fā)了其修建和完善基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。同時(shí)，新型種糧主體利用政府支持的涉農(nóng)項(xiàng)目修建基礎(chǔ)設(shè)施，為政府財(cái)政資金投入找到了更好的著力點(diǎn)，增加了設(shè)施修建的針對(duì)性。由此可見(jiàn)，新型種糧主體是改善糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，是提高自然災(zāi)害抵御能力的有效載體。

5.降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)糧食自給能力。近些年來(lái)，我國(guó)糧食價(jià)格持續(xù)走高，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2013年下半年，小麥、玉米和大米的國(guó)內(nèi)價(jià)格分別高于其進(jìn)口到岸完稅價(jià)的5%、6%和25%。這充分反襯了我國(guó)糧食生產(chǎn)成本高企的現(xiàn)實(shí)。糧食生產(chǎn)過(guò)程中耗費(fèi)的活勞動(dòng)（人工費(fèi)用）和物化勞動(dòng)（物質(zhì)費(fèi)用）的成本不斷上升是我國(guó)糧價(jià)持續(xù)上漲的外在原因，而傳統(tǒng)種糧主體生產(chǎn)效率低下則是內(nèi)在原因。2013年版《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》顯示，我國(guó)稻谷、小麥和玉米三種糧食平均生產(chǎn)成本從2004年的341.38元/畝增長(zhǎng)到2012年的770.23元/畝，年均增長(zhǎng)10.7%。在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)下，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛必然導(dǎo)致糧食大量進(jìn)口，進(jìn)一步削弱我國(guó)糧食自給能力。要增強(qiáng)我國(guó)糧食自給能力，必須要提高糧食生產(chǎn)效率并降低生產(chǎn)成本。新型種糧主體的適度規(guī)模生產(chǎn)提高了專用資產(chǎn)使用效率并創(chuàng)造了規(guī)模效益，較高的組織化程度改善了市場(chǎng)談判地位進(jìn)而降低了交易成本，較好的物質(zhì)技術(shù)裝備提高了生產(chǎn)效率增加了單位產(chǎn)量。因此，新型種糧主體是提升我國(guó)糧食生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本進(jìn)而增強(qiáng)糧食自給能力的有效載體。更應(yīng)指出的是，種糧企業(yè)通過(guò)在海外租種土地，將收獲的糧食運(yùn)回國(guó)內(nèi)，破解了國(guó)內(nèi)水土資源硬約束難題，同樣增強(qiáng)了糧食自給能力。

（四）新型種糧主體與傳統(tǒng)種糧主體的主要區(qū)別

相對(duì)傳統(tǒng)種糧主體而言，新型種糧主體的“新”主要表現(xiàn)在主體類型、形成和發(fā)展的背景、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)特點(diǎn)、組織結(jié)構(gòu)等方面（見(jiàn)表1）。

二、培育新型種糧主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

根據(jù)新型種糧主體的內(nèi)涵可知，培育新型種糧主體要以土地適度規(guī)模生產(chǎn)為前提，要以相關(guān)政策支持為保障，要有一定的技術(shù)和物質(zhì)條件以及較為完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系。下面從上述角度剖析我國(guó)培育新型種糧主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（見(jiàn)圖1）。

如圖1所示，在農(nóng)村人口和農(nóng)民職業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變下，土地的牽制功能弱化趨勢(shì)明顯，糧食適度規(guī)模生產(chǎn)所面臨的土地資源約束正逐漸消除，國(guó)家現(xiàn)行土地政策和惠農(nóng)政策通過(guò)不斷創(chuàng)新也在向培育新型種糧主體的方向好轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的日益普及和社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境的逐步改善，為新型種糧主體提供了技術(shù)與物質(zhì)保障以及可能的較好外部環(huán)境。總體而言，我國(guó)已經(jīng)基本具備全面培育新型種糧主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

三、培育新型種糧主體的政策缺陷

（一）準(zhǔn)入政策虛化導(dǎo)致主體屬性模糊，不利于新型種糧主體規(guī)范發(fā)展

新型種糧主體本身是一個(gè)相對(duì)較新的事物，社會(huì)各界對(duì)之還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，政府也未給其一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”身份。單就種糧家庭農(nóng)場(chǎng)而言，有的登記為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，有的登記為個(gè)體工商戶，也有的登記為有限責(zé)任公司。因此，實(shí)際運(yùn)行中，因?qū)嵺`形態(tài)過(guò)多，新型種糧主體往往在主體屬性、管理歸口等方面存在著說(shuō)不清楚、做不利落的情況。登記類型不同，政策優(yōu)惠、稅賦負(fù)擔(dān)等肯定有所區(qū)別，這必然導(dǎo)致新型種糧主體間的橫向不公。如，按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關(guān)法律政策的規(guī)定，種糧合作社的種糧、糧食簡(jiǎn)單加工等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均不需要繳納稅收，但如果新型種糧主體登記為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等企業(yè)類型，從《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》角度來(lái)看，原則上就應(yīng)該納稅。此類情況的存在顯然不利于新型種糧主體的規(guī)范發(fā)展。endprint

（二）糧食直補(bǔ)政策滯后性明顯，新型種糧主體所得實(shí)惠較少

從2004年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)形成了包括種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的糧食直補(bǔ)政策體系。糧食直補(bǔ)政策的實(shí)施無(wú)疑對(duì)我國(guó)農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)起過(guò)積極作用，但隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的日益演變，我國(guó)糧食直補(bǔ)政策與現(xiàn)時(shí)農(nóng)村實(shí)情出現(xiàn)了一定程度的偏離，政策效應(yīng)逐漸減弱。政策是在我國(guó)糧食連年減產(chǎn)以及城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大的背景下出臺(tái)的，政策目標(biāo)所指主要是糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，與新型種糧主體的培育支持并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)；政策執(zhí)行中的普惠性傾向也造成了承包者受益而種糧者無(wú)緣政策優(yōu)惠的悖論。長(zhǎng)期外出務(wù)工或已將農(nóng)田種樹(shù)養(yǎng)魚(yú)的承包戶，在普惠模式下也能獲得國(guó)家糧食直補(bǔ)資金。與此同時(shí)，許多新型種糧主體卻成為了糧食直補(bǔ)政策的看客。出現(xiàn)諸如安徽壽縣種糧家庭農(nóng)場(chǎng)主孫賢成所言的“真正種糧的只拿20元每年每畝的補(bǔ)貼，而不種地的農(nóng)民卻能拿到各類糧食補(bǔ)貼160多元”的現(xiàn)象也就不足為奇。按承包耕地進(jìn)行的普補(bǔ)模式，實(shí)際上變成了承包戶的收入補(bǔ)貼，這既降低了直補(bǔ)資金的政策效應(yīng)，也不利于國(guó)家糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

（三）土地流轉(zhuǎn)政策體系不完善，新型種糧主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)困難重重

我國(guó)現(xiàn)行土地制度缺乏制度張力，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)作用已經(jīng)達(dá)到了效用邊界。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品陸續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)，土地當(dāng)然也不能固守人為的靜態(tài)配置而游離于市場(chǎng)之外。雖《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等國(guó)家性政策以及許多地方性政策都鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但因政策宣傳不到位、政策執(zhí)行機(jī)制尚待規(guī)范以及政策運(yùn)行環(huán)境尚須優(yōu)化等原因，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不順暢。政策出臺(tái)后，基層政府因思想認(rèn)識(shí)不夠、精力財(cái)力局限等原因沒(méi)有采取有效途徑將政策具體內(nèi)容、操作方式等及時(shí)向農(nóng)民群眾宣傳，消除其流轉(zhuǎn)顧慮，影響了流轉(zhuǎn)熱情。同時(shí)，政策執(zhí)行中還存在服務(wù)主體缺失、登記管理不到位和矛盾糾紛化解不及時(shí)等許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)還有2/3的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，有近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同，該年全國(guó)土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬(wàn)件。而且，在家庭承包時(shí)整塊農(nóng)地被分割為分屬不同戶頭的若干小塊，流轉(zhuǎn)時(shí)要面對(duì)不同農(nóng)戶進(jìn)行談判，這無(wú)疑降低了交易效率提高了交易成本；在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚不健全的當(dāng)下，土地的社會(huì)保障功能也決定了部分農(nóng)民不會(huì)輕易放棄土地，因而土地流轉(zhuǎn)政策的運(yùn)行環(huán)境同樣有待優(yōu)化。在此背景下，新型種糧主體要流轉(zhuǎn)土地，特別是集中連片流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)變得困難重重。

（四）金融支農(nóng)政策落實(shí)不到位，新型種糧主體的金融需求難以滿足

與傳統(tǒng)種糧主體相比，新型種糧主體需要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、較多的農(nóng)機(jī)具購(gòu)置費(fèi)以及倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入費(fèi)用，其金融需求更為強(qiáng)烈。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村金融抑制雖在理論界的反復(fù)呼吁和國(guó)家政策的傾斜支持下有所改觀，但金融支農(nóng)依然是雷聲大、雨點(diǎn)小、落實(shí)難，農(nóng)村金融產(chǎn)品的供給無(wú)法滿足農(nóng)村各類經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需求。據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社中分別有77.6%和55.4%的樣本，從銀行或信用社獲得的貸款比例分別只占其農(nóng)業(yè)投入的16.4%和26.7%。具體而言，農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)均以商業(yè)化模式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，其資本本性的利潤(rùn)最大化目標(biāo)與新型種糧主體的高風(fēng)險(xiǎn)性和低利潤(rùn)性難以兼容；因?yàn)橘J款門檻過(guò)高，政策性銀行的農(nóng)村金融支持重任也沒(méi)有被農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行很好地承擔(dān)起來(lái)；郵政儲(chǔ)蓄銀行在農(nóng)村基本上“只存不貸”的政策使其事實(shí)上成為了農(nóng)村資金外流的道具，更是惡化了農(nóng)村金融生態(tài)體系；政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域都處于摸索和發(fā)展階段，機(jī)構(gòu)稀少且可選品種不多。農(nóng)村金融抑制成為了我國(guó)新型種糧主體健康發(fā)展的制約因素。

（五）農(nóng)村公共服務(wù)政策有待完善，新型種糧主體的公共服務(wù)環(huán)境須進(jìn)一步優(yōu)化

公共服務(wù)的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。近些年來(lái)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化等戰(zhàn)略的實(shí)施下，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)環(huán)境有了較大改善。但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分離治理模式和城鄉(xiāng)差異化公共服務(wù)政策造成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的“差序格局”不是短期內(nèi)所能消除的。農(nóng)村土地廣袤和農(nóng)田高分散意味著公共服務(wù)供給的高組織成本和高運(yùn)行成本，這也使得我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化政策的實(shí)施效果不可能立竿見(jiàn)影。受產(chǎn)權(quán)界定模糊、投資預(yù)期不明確等因素影響，目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給者主要是政府，缺少一個(gè)多元化的供給體系?！白陨隙隆钡霓r(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制，導(dǎo)致了許多符合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)偏好卻實(shí)用性不強(qiáng)的政績(jī)工程，既扭曲了資源配置也降低了公共服務(wù)效率。而與此同時(shí)，農(nóng)村大型水利設(shè)施、電信電網(wǎng)、鄉(xiāng)村道路等生產(chǎn)性公共品的供給還無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求。如，產(chǎn)糧大省河南的糧食核心區(qū)30%的土地屬于“望天收”，72.24%的水庫(kù)為病險(xiǎn)水庫(kù)，64.37%的壩塘為病險(xiǎn)工程以及58.76%的小池塘存在病害。顯而易見(jiàn)，培育新型種糧主體的公共服務(wù)環(huán)境尚須進(jìn)一步完善。

四、培育新型種糧主體的政策彌合

（一）完善準(zhǔn)入政策，明確主體屬性，促進(jìn)新型種糧主體規(guī)范發(fā)展

目前，我國(guó)各地農(nóng)村的糧食生產(chǎn)微觀組織正朝著現(xiàn)代化方向嬗變，新型種糧主體開(kāi)始在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域活躍。作為市場(chǎng)交易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，新型種糧主體必然要有一個(gè)規(guī)范的身份，國(guó)家是時(shí)候以立法形式完善準(zhǔn)入政策明確其屬性了。鑒于農(nóng)業(yè)本身的公益、弱質(zhì)等特性，新型種糧主體與工商業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的屬性必然要有所區(qū)別。建議借鑒日本于1962年修改《農(nóng)地法》時(shí)提出的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”概念來(lái)統(tǒng)一規(guī)范我國(guó)新型種糧主體屬性。也可將主要從事種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等廣泛農(nóng)業(yè)并向市場(chǎng)提供商品化農(nóng)產(chǎn)品且具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一規(guī)范為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”，并從工商管理費(fèi)、稅賦、貸款門檻及利率等方面作出不同于工商企業(yè)法人的特殊規(guī)定，建立正向激勵(lì)機(jī)制。特別是對(duì)種糧企業(yè)而言，這尤為重要。在海外種糧本身就面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，如果還要承擔(dān)與工商企業(yè)同等的負(fù)擔(dān)，種糧企業(yè)“走出去”利用“兩個(gè)市場(chǎng)”“兩種資源”的戰(zhàn)略將難以實(shí)現(xiàn)。endprint

（二）健全糧食直補(bǔ)政策，加大對(duì)新型種糧主體的支持力度

糧食直補(bǔ)是對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行的補(bǔ)貼，屬WTO規(guī)則下的“綠箱”分類，是國(guó)際通行做法。使糧食直補(bǔ)政策與我國(guó)新型種糧主體的培育與發(fā)展緊密結(jié)合是該政策下一步調(diào)整優(yōu)化的重點(diǎn)和方向。首先，中央應(yīng)盡快出臺(tái)構(gòu)建新型種糧主體的實(shí)施意見(jiàn)，并將新型種糧主體的培育與發(fā)展支持明確納入糧食直補(bǔ)政策的目標(biāo)體系，以引導(dǎo)社會(huì)各界來(lái)關(guān)注和支持該項(xiàng)事業(yè)。其次，地方政府要積極探索糧食直補(bǔ)與種糧面積、銷糧數(shù)量以及糧食質(zhì)量掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制，將普惠式的直補(bǔ)矯正為特惠式補(bǔ)貼，增加補(bǔ)貼的針對(duì)性。如四川省從2013年開(kāi)始試點(diǎn)的“有種有補(bǔ)，無(wú)種無(wú)補(bǔ)，誰(shuí)種糧誰(shuí)受益”政策就值得推廣。各個(gè)省份也可從土地出讓金、新增建設(shè)用地使用費(fèi)等項(xiàng)目中整合部分資金，出臺(tái)專門扶持新型種糧主體的地方性直補(bǔ)政策，專項(xiàng)補(bǔ)貼新型種糧主體。最后，要建立多層次考核機(jī)制，將新型種糧主體培育問(wèn)題納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核指標(biāo)體系以引導(dǎo)各級(jí)政府普遍增強(qiáng)培育新型種糧主體的意識(shí)。

（三）優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)政策體系，確保新型種糧主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的命脈，也是“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)，培育新型種糧主體同樣無(wú)法繞開(kāi)土地問(wèn)題。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以強(qiáng)化資本集約程度，便于以機(jī)械為主要表征的物化勞動(dòng)來(lái)代替“活勞動(dòng)”，從而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。基本國(guó)策不變的前提下，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)政策體系，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是培育好新型種糧主體的關(guān)鍵。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在提高認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)廣播、標(biāo)語(yǔ)、手機(jī)短信等傳播媒介，以政策解讀、典型案例宣講等方式大力宣傳土地流轉(zhuǎn)政策及其相關(guān)內(nèi)容，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的必要性和實(shí)惠性，引導(dǎo)其積極參與土地流轉(zhuǎn)。縣（區(qū)）級(jí)農(nóng)經(jīng)部門要聯(lián)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在妥善解決承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等歷史問(wèn)題的同時(shí)，盡快完成確權(quán)、頒證等工作，打牢流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。省級(jí)政府要盡快出臺(tái)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的支持政策，鼓勵(lì)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡快成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心并健全運(yùn)行機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)檔案管理、糾紛調(diào)處等服務(wù)。各村委要積極探索和實(shí)踐將承包地統(tǒng)一向村委集中再規(guī)?；鬓D(zhuǎn)給新型種糧主體的模式。同時(shí)，各級(jí)政府要多渠道加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，弱化農(nóng)民的土地依賴情結(jié)?？傊挥卸喾叫纬珊狭せ罱?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這盤棋，新型種糧主體的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)才會(huì)有保障（見(jiàn)圖2）。

（四）深入落實(shí)金融支持政策，助推新型種糧主體健康發(fā)展

我國(guó)正處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入了高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的“三高”時(shí)代。新型種糧主體不斷涌現(xiàn)，其糧食生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化水平持續(xù)提高，相應(yīng)的金融需求日趨強(qiáng)烈。鑒于“糧食安全”的公共產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)該在金融支糧方面起更積極的主導(dǎo)作用。國(guó)家金融決策層應(yīng)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，以更有力的措施推動(dòng)金融資本支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)。要整合和完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能，督促其更好地服務(wù)“三農(nóng)”；要完善涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、分擔(dān)及補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)商業(yè)銀行涉農(nóng)放貸的內(nèi)在動(dòng)力；要建立郵政儲(chǔ)蓄銀行資金流向監(jiān)控機(jī)制，防止其成為農(nóng)村資本外流的道具；要加大涉農(nóng)保險(xiǎn)支持力度，強(qiáng)化其為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“保駕護(hù)航”的作用。具體而言，貸款機(jī)構(gòu)要通過(guò)增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，創(chuàng)新服務(wù)等途徑，優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境提升服務(wù)水平；要適當(dāng)放松貸款條件，允許新型種糧主體以流轉(zhuǎn)合同、糧食購(gòu)銷合同等作為抵押物進(jìn)行貸款并在特殊時(shí)期適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要加快保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新步伐，全方位滿足新型種糧主體的保險(xiǎn)需求。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)通過(guò)信用知識(shí)宣傳、建立信用檔案等途徑，優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，奠定金融支農(nóng)支糧基礎(chǔ)。

（五）完善農(nóng)村公共服務(wù)政策，優(yōu)化新型種糧主體公共服務(wù)環(huán)境

新公共管理（new public management，NPM）理論認(rèn)為，政府是公共管理的核心主體，但社會(huì)組織與公眾的參與同樣不可或缺。因此，由政府主導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)多元化的供給體系是完善我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)政策的首要工作。地方政府要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式和堅(jiān)持“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則引導(dǎo)社會(huì)組織與公眾來(lái)參與農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的建設(shè)，將政府單一供給模式改為多方共同參與的多元供給模式。要盡快建立容納民意的公共服務(wù)決策機(jī)制，通過(guò)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等形式了解新型種糧主體等農(nóng)業(yè)微觀組織對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求，提高服務(wù)供給的精準(zhǔn)性。發(fā)達(dá)國(guó)家在人均GDP為4000美元-7000美元階段時(shí)開(kāi)始進(jìn)入大規(guī)模水利建設(shè)時(shí)期，水利投資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本同步增長(zhǎng)。省級(jí)政府應(yīng)集中力量修建和完善一批對(duì)糧食生產(chǎn)具有重大影響的水利、電網(wǎng)電信等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，以改善新型種糧主體的生產(chǎn)條件?？h級(jí)政府要盡快出臺(tái)小微型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼方案，引導(dǎo)新型種糧主體參與農(nóng)村堰塘、溝渠、道路等的重建與修繕，解決糧食生產(chǎn)中基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”問(wèn)題。

責(zé)任編輯 莫仲寧endprint