張 萍,韓靜宇,農(nóng) 麟

(1. 中央財經(jīng)大學 社會與心理學院，北京 10081;2. 中央財經(jīng)大學 社會建設(shè)與社會管理研究中心，北京 10081)

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淺析公眾環(huán)保參與的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實問題

張 萍1,韓靜宇2,農(nóng) 麟2

(1. 中央財經(jīng)大學 社會與心理學院，北京 10081;2. 中央財經(jīng)大學 社會建設(shè)與社會管理研究中心，北京 10081)

公眾參與是我國環(huán)境保護事業(yè)向更高更深層次演進的重要支點。以信息公開、知情參與、建言監(jiān)督、環(huán)境維權(quán)等為主體內(nèi)容的制度性管道是我國公眾環(huán)保參與的主要平臺，需要大力推進建設(shè)與完善。在復合型環(huán)境治理的新階段，充分發(fā)揮環(huán)境信息公開的管控作用、扶植環(huán)保社會力量、提升民眾的參與能力和社會自主能力，對有效實現(xiàn)公眾環(huán)保參與至為關(guān)鍵。

公眾環(huán)保參與；制度性參與；復合環(huán)境治理

黨的十八大和十八屆三中全會把“大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國”納入中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，從國家發(fā)展的高度給予前所未有的重視。在生態(tài)文明的建設(shè)進程中，公眾的環(huán)保參與無疑是最為基礎(chǔ)而又極其重要的組成部分。中共中央、國務(wù)院在2015年4月下發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，將公眾環(huán)保參與納入了環(huán)保事業(yè)的重要日程，隨后國家環(huán)保部頒布了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，并出臺了落實公眾環(huán)保參與的具體措施*此處參考http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bl/201507/t20150720_306928.htm.。公眾環(huán)保參與已然成為我國生態(tài)文明建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，必須引起高度重視和研究。

一、對環(huán)保參與的已有認識

環(huán)保參與這一概念是20世紀60年代在西方發(fā)達國家的環(huán)保運動中出現(xiàn)的，對此西方學者的認識和研究側(cè)重兩個視角：一是權(quán)利的分析視角；二是行為的分析視角。大量的理論成果是對環(huán)保參與作為公民的一項基本權(quán)利的多重闡述與論證，其經(jīng)典代表就是環(huán)境權(quán)理論。從“共有財產(chǎn)”、“公共委托”理論[1]，到“環(huán)境共有原則”、“環(huán)境集體權(quán)利原則”、“利益相關(guān)者”分析都深刻地揭示了公眾參與環(huán)境管理的法理基礎(chǔ)及其不可或缺的意義和價值[2]。隨著研究的深入，學界對環(huán)境權(quán)的主體、客體和權(quán)利內(nèi)容等問題的理解和認識越來越豐富，從單純的公民環(huán)境權(quán)，發(fā)展到國家環(huán)境權(quán)、組織和機構(gòu)環(huán)境權(quán)等主張；權(quán)利客體也從自然環(huán)境擴大到文化環(huán)境；權(quán)利內(nèi)容則超出了環(huán)境舒適權(quán)(陽光權(quán)、通風權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán))的范疇，擴展到生命健康權(quán)和財產(chǎn)安全權(quán)。一般公認的觀點是公眾具有以下四種環(huán)境權(quán)利，即獲得關(guān)于自身環(huán)境狀況信息的權(quán)利，嚴肅聽取有關(guān)情況的權(quán)利，從污染者方面獲得賠償?shù)臋?quán)利，決定被污染社區(qū)未來命運時的民主參與權(quán)利[3]。

西方學者分析公眾環(huán)保參與的第二個著眼點是人們的環(huán)境行為。這一分析視角明顯受到20世紀60年代興起的行為科學的影響，所涉及的問題包括人們的環(huán)境意識、環(huán)境態(tài)度、環(huán)境控制感、環(huán)境價值觀、環(huán)境支付意愿等極為豐富的內(nèi)容，而環(huán)境行為的測量與解釋則是其中很核心的部分，大量研究聚焦在影響人們環(huán)境行為的諸因素的分析。這些解釋概括起來有兩種指向：一是注重考察個體心理特征的影響；二是著眼于社會因素與人口特征變量發(fā)揮的作用，如受教育程度、社會階層、家庭收入、地域差異、性別年齡不同等?？偟膩砜?，社會人口因素對環(huán)境行為的影響是相關(guān)研究中的一個難點，學者們的認識結(jié)論分歧最大，所依據(jù)的調(diào)查資料大都有一定的局限性。相對說來，心理分析模式在學界較為成熟，業(yè)已形成較具有代表性的觀點，如強調(diào) “態(tài)度”、“主觀規(guī)范”和“知覺行為控制”三個因素對人們行為意向的影響；或通過對“環(huán)境敏感度、控制觀、環(huán)境問題認知、信念、價值觀、態(tài)度和環(huán)境行為策略”等變量測量來反映個人的環(huán)境素養(yǎng)；再有，添加“后果意識、責任歸屬、個人規(guī)范”等要素，以構(gòu)建影響人們環(huán)境行為的因果鏈條等*此處參考的文獻主要有：Ajzen I.The theory of planned behavior[J].Organizational Behavior and Human Decision Processes，1991，50(2)：179-211;Hines J M，Hungerford H R and Tomera A N.Analysis and synthesis of research on responsible environmental behavior: A meta-Analysis[J]. Journal of Environmental Education，1986-1987，18(2)：1-8;Stern P C.Toward a coherent theory of environmentally significant behavior[J].Journal of Social Issues，2000，56(3)：407-424.。

實際上，在強調(diào)公眾參與環(huán)保的重要性的同時，西方學界一直存在著質(zhì)疑和批判的聲音。有學者基于參與效果的實證評估數(shù)據(jù)，提出要對公民參與式環(huán)保進行反思。他們認為政府的正確“決策”比公民參與更加有利于環(huán)境保護，政府應(yīng)當是環(huán)境管理的主導者[4]；而公眾參與環(huán)境決策具有利弊共存的風險特性[5]。另有學者主張應(yīng)該研究公民參與的評價標準[6]。而圍繞著“山艾樹的反抗”運動出現(xiàn)的一系列成果更突出地反映了一部分美國人對其政府環(huán)境政策的不信任以及對環(huán)境管制的不滿。實際上,20世紀80年代以后美國反環(huán)保力量在進一步壯大，相應(yīng)地學界研究中也有不少成果支持了對環(huán)境資源的功利主義態(tài)度，認為環(huán)保行動對其生活方式乃至文化是一種威脅。類似看法至今仍有一定影響力。

相比而言，我國學界對公眾環(huán)保參與的研究還處于初起階段，一般性的描述研究占據(jù)了主流。為數(shù)不多的研究中有一個基本共識就是，我國民眾的環(huán)保參與嚴重不足。主要表現(xiàn)為環(huán)保參與渠道不暢通，主流媒體對環(huán)境問題缺乏后續(xù)跟進，環(huán)境聽證會的組織和參與寥寥無幾；沒有系統(tǒng)的立法保證民眾的環(huán)保參與；環(huán)境信息公開程度低，利益訴求也得不到準確表達，難以維護自身的利益*此處參考的文獻主要有：高玉娟, 張儒. 公眾參與環(huán)境保護調(diào)查問卷剖析[J]. 商業(yè)經(jīng)濟, 2009(8):89-91；王紅巖. 公眾參與環(huán)境保護存在的問題及對策[J]. 資源節(jié)約與環(huán)保, 2013(10):119-119；劉永鑫, 楊紅軍, 毛應(yīng)淮. 公眾參與環(huán)境執(zhí)法的掣肘與突破——以上海環(huán)境執(zhí)法實踐為鍥點[J]. 環(huán)境保護, 2013, 41(1):58-60.。另外研究者也指出，公眾參與的方式比較單一，主要是利用各種節(jié)日舉辦活動；公眾參與多以個人淺層次參與為主，如日常生活中的節(jié)約水、電這些能迅速獲益的環(huán)保行為，很少參與那些要花費一些時間或錢物的環(huán)保行為，其引出的結(jié)論即“關(guān)注環(huán)保的出發(fā)點主要是個人權(quán)益，責任意識淡薄”[7]。還有論者強調(diào)現(xiàn)有市場機制不能清晰界定一些公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，環(huán)境要素保護產(chǎn)權(quán)費用較高，給環(huán)保公眾參與帶來了額外重負[8]。

總的來看，目前學界對于公眾環(huán)保參與缺乏全面和系統(tǒng)的研究，理論思考不夠，不少人將環(huán)保參與簡單地等同于居民的日常環(huán)保行為，但相關(guān)分析又沒有全國性的數(shù)據(jù)支撐。更突出的問題是，對我國公眾參與的制度性管道未做認真地厘清，相關(guān)研究十分籠統(tǒng)，實證基礎(chǔ)薄弱，所得出的結(jié)論局限性也就明顯。在我國現(xiàn)有制度框架下，公眾環(huán)保參與究竟有哪些設(shè)計和政策安排？實際操作環(huán)節(jié)中有哪些中國特色和問題？環(huán)境事件能否視為一種環(huán)保參與行為納入分析？再者，環(huán)保參與的不良現(xiàn)狀能否在現(xiàn)實構(gòu)架中找到它的制度根源？國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，環(huán)保參與水平與環(huán)保動員質(zhì)量有著非常緊密的關(guān)聯(lián)，但環(huán)保動員這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)又是我國學界研究的重要缺失。對于上述諸多問題，筆者拋磚引玉，淺析一二。

二、公眾環(huán)保參與的豐富內(nèi)涵及其中國特色

環(huán)保參與，泛指社會群體、組織或個人基于自身的權(quán)利和義務(wù)，通過一定程序和途徑參與環(huán)境事務(wù)管理，為維護自身權(quán)益和促進人與自然和諧發(fā)展而進行的社會行動。公眾作為環(huán)境的直接利益相關(guān)者，保護環(huán)境既是每個公民的一項基本權(quán)利，也是每個公民的一項責任與義務(wù)。公眾參與環(huán)境保護的程度，不僅體現(xiàn)了民眾的文明素養(yǎng)，反映了一個國家的可持續(xù)發(fā)展水平，還是社會建設(shè)與社會管理水平的重要標志。我們對環(huán)保參與的認識，需要一步一步深入和析清。這是推進公眾環(huán)保參與必不可少的前提。

在法理層面，公眾環(huán)保參與意味著對公眾環(huán)境權(quán)的體知與高度認同。其內(nèi)涵不僅是指人擁有生活在清潔的空氣和水的環(huán)境中的權(quán)利，而且也包括了保護環(huán)境、參與相關(guān)事物是行使公民權(quán)利、履行公民義務(wù)的重要組成部分。環(huán)境權(quán)，對于任何組織、機構(gòu)和個人而言，都不是想有則有、想棄則棄的。具體來說，公眾有權(quán)接觸和了解環(huán)境信息，可以自由表達相關(guān)權(quán)益和認識；可以通過一定程序參與有涉環(huán)境的項目決策；可以監(jiān)督政府、企業(yè)和個人履行其保護環(huán)境的法定義務(wù)的情況；可以對侵害自身環(huán)境權(quán)益的機構(gòu)、組織的行為依法提起訴訟或追責。上述各項通常被概括為環(huán)境的知情權(quán)、表達權(quán)(建議權(quán))、監(jiān)督權(quán)(批評權(quán))、決策參與權(quán)與訴訟權(quán)，這幾方面與履行保護環(huán)境的義務(wù)一起，共同構(gòu)成了公眾的環(huán)境權(quán)。

在操作層面，公眾環(huán)保參與在我國體現(xiàn)在三個層面。第一層面即日常生活中的環(huán)保參與。所謂日常環(huán)保參與，是指城鄉(xiāng)居民基于自覺習慣,并在日常生活中表現(xiàn)出來的節(jié)約、低碳、綠色等各種對環(huán)境有利的、正面的、保護性的行為，如主動將玻璃、鋁罐、塑料或報紙等進行分類回收，為了環(huán)境保護而不去購買某些產(chǎn)品，減少開車和減少油、氣、電等能源或燃料的消耗量，注重節(jié)約用水或?qū)λM行再利用等。第二個層面，制度性環(huán)保參與，概指經(jīng)由現(xiàn)有體制管道，公眾了解環(huán)境信息，表達對環(huán)境問題的關(guān)注，反映各類環(huán)境問題，介入涉及環(huán)境的各類項目決策或施加影響的所有行為和活動，其本質(zhì)特征是利用現(xiàn)有制度管道，遵循一定的程序、規(guī)范，通常具有組織性。這個層次的公眾參與涵蓋面最廣，如行使環(huán)境知情權(quán)、要求環(huán)境信息公開等法律權(quán)利的運用形式；又如通過環(huán)境信訪渠道投訴、舉報破壞周圍環(huán)境的行動；還可以是參加各環(huán)保組織舉辦的環(huán)保志愿活動、進行捐款等。由此,這個層面是公眾環(huán)保參與中最為核心而重要的環(huán)節(jié)，不僅有體制的強大依托，而且涉及面廣、需要面對諸多重大現(xiàn)實問題。第三個層面即突發(fā)性環(huán)境事件中的公眾環(huán)保參與，主要指近二十年來以群體事件形式呈現(xiàn)的、圍繞著環(huán)境權(quán)益而爆發(fā)的集體行為，伴有一定突發(fā)性質(zhì)。盡管一些事件中出現(xiàn)了暴力現(xiàn)象，或?qū)е铝似茐男院蠊?，但這些事件的初衷和主因是為維護自身的環(huán)境權(quán)益。而且這些抗爭并不具備明確的組織性，究其本質(zhì)上還是保護生存環(huán)境的強大動力，所以可以列為特殊情境下的公眾環(huán)保參與。以往研究中人們更多地把注意力集中在環(huán)境事件的起因、影響以及過程性分析，對于這些事件在中國環(huán)保進程中的意義、價值及其局限性還應(yīng)進一步挖掘[9]。

在社會治理層面，公眾環(huán)保參與意味著環(huán)境管治理念的改變，意味著治理思路的創(chuàng)新，其關(guān)鍵在于把信息公開作為一個重要的治理手段，充分挖掘、發(fā)揮信息透明帶來的監(jiān)督和管理效能，建設(shè)和完善以信息公開為基礎(chǔ)的知情、參與和監(jiān)督的公眾平臺。國外經(jīng)驗證明，環(huán)境信息公開是環(huán)保公眾參與的必備要素，也是一種非常有效的環(huán)境管控手段。在承認公眾環(huán)境權(quán)的前提下，通過公開環(huán)境信息，借助輿論的影響力來規(guī)范政府和企業(yè)的行為，給環(huán)境損害者、污染者以強大的輿論壓力，促使其約束自身，履行環(huán)境保護義務(wù)。這正是一個健康的、現(xiàn)代公民社會應(yīng)具備的基本特質(zhì)。在我國政府全力推進環(huán)境復合治理的新的歷史階段，公眾環(huán)保參與必將迎來更大的發(fā)展。

與此同時，我們也應(yīng)清醒地看到，在我國現(xiàn)有體制框架下，公眾環(huán)保參與還具有鮮明的中國特色。在直接規(guī)范指導公眾環(huán)參與的政策文件《環(huán)境保護公眾參與辦法》中，明確了公眾環(huán)保參與的主要方式，即“環(huán)境保護主管部門通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護相關(guān)事項或者活動的意見和建議”，而后者“可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護主管部門提出意見和建議”。 環(huán)境保護主管部門不僅是上述幾種主要參與形式的主要責任主體，同時還負責受理對各類“污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報”，還要“通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，支持符合法定條件的環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟”，并“通過項目資助、購買服務(wù)等方式，支持、引導社會組織參與環(huán)境保護活動”。概括起來，政府職能部門要掌控公眾參與環(huán)保的全部軌道，要求所有社會組織和個人在現(xiàn)有的框架下，按程序、按規(guī)范開展相關(guān)事項。一方面，政府開始重視普通民眾的作用，希望動員起所有民眾的力量投入到環(huán)保大局；另一方面，政府又要將這些參與活動約束在現(xiàn)有管道內(nèi)，不希望突破制度框架，政府職能部門還要保有支配性地位，社會力量依然處于從屬地位。這代表了目前我國政府在公眾參與環(huán)保方面的基本思路?？陀^地說，政府職能部門在環(huán)保參與中的核心定位反映的是我國環(huán)保運動既有的現(xiàn)實情況，是客觀情勢使然，但同時這也顯現(xiàn)出行政掌控諸要素、將公眾環(huán)保參與限制在現(xiàn)有框架內(nèi)的主觀意圖。

三、我國公眾環(huán)保參與的歷史進展及其現(xiàn)實問題

我國的環(huán)境保護從20世紀70年代初開始起步，歷經(jīng)四十余年的演變發(fā)展，走出了一條具有中國特色的環(huán)保之路。這背后最深刻的歷史背景就是國家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會變遷。四十年來我國的社會體制發(fā)生了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的巨大變化，環(huán)保運動不過是其中一個重要側(cè)面。與西方國家的環(huán)保歷史進程相比, 我國環(huán)保運動的演變發(fā)展基本是一個自上而下的、由政府主動推動的過程。正因為如此，公眾的環(huán)保參與起步晚，被動性突出。

2005年初，由于圓明園湖底鋪膜防滲工程被曝光，激起了強烈的民意表達。在媒體、專家、政府、公眾、民間環(huán)保組織等多方促動下，北京舉行了首例針對環(huán)境問題的公眾聽證會，這成就了我國公眾參與環(huán)保的標志性事件——圓明園聽證會。至此，公眾才作為一種重要角色出現(xiàn)在環(huán)保運動中。十年來，公眾參與在逐漸推進，但其發(fā)展的困難與問題也已凸現(xiàn)。

第一，關(guān)于公民環(huán)境權(quán)沒有明確法理界定，整個社會對公民環(huán)境權(quán)的認識非常有限。關(guān)于公民環(huán)境權(quán)，新《環(huán)境保護法》并無明確闡述。只是在條文中寫道，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”*此處參考http://www.gov.cn/zhengce/2014-04/25/content_2666434.htm.。這個闡釋過于簡單，沒有對公民環(huán)境權(quán)內(nèi)涵及外延進行明確說明，當然也就更談不上對公民環(huán)境權(quán)提供足夠的保障。事實上，在我國對公民環(huán)境權(quán)的重視和研究遠遠不夠，對環(huán)境權(quán)的宣傳、啟蒙也混雜在環(huán)境保護這類概念之中。至于公眾參與環(huán)保的方式、程序及相關(guān)條款也多散布于一些法律法規(guī)中，并沒有形成完整的獨立體系，在實際操作中很難達到應(yīng)有的效果。以環(huán)境知情權(quán)為例，如果沒有對此進行詳盡的法理闡述，并將實施的具體程序、標準、要求明確下來，民眾很難得到全面的環(huán)境信息，往往都是被“選擇性公布”、“選擇性知道”?？梢姡瑳]有對公民環(huán)境權(quán)的深刻認識。沒有對公民環(huán)境權(quán)的清晰界定，公眾參與環(huán)保很容易徒有空名、流于形式。

第二，公眾參與環(huán)境事務(wù)的有效平臺少、作用小。目前，提出環(huán)境問題提案、舉行環(huán)境聽證會是兩個重要途徑。根據(jù)人民代表大會制度規(guī)定，由人大代表提出環(huán)境問題的相關(guān)提案是代表公眾為環(huán)境發(fā)聲的重要方式之一，但實際操作中，有關(guān)環(huán)境提案不多，質(zhì)量也參差不齊，發(fā)揮作用不明顯。環(huán)境聽證會雖然已經(jīng)在多地實踐，但并沒有形成規(guī)范、科學的制度性機制，出現(xiàn)的問題很多。如參與意見征集的公眾范圍有限，存在較大的盲目性和隨機性，信息收集質(zhì)量不高，很難代表最真實、最迫切的民眾意見。環(huán)境聽證會制度作為一個重要的公眾參與管道,其有效實施和廣泛推廣還有賴于相關(guān)法規(guī)政策的進一步完善。

第三，環(huán)境信息公開內(nèi)容范圍較窄，難以發(fā)揮監(jiān)督、約束作用。我國政府2007年公布施行了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》*此處參考環(huán)保部網(wǎng)站http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/jl/200910/t20091022_171845.htm.，旨在推動環(huán)境信息公開化進程。從那以后，多數(shù)地方政府開通了相關(guān)網(wǎng)站，還通過電視、報刊等形式定期發(fā)布環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，如直轄市及部分省會城市每天公布PM 2.5數(shù)據(jù)，對一些環(huán)境敏感項目做相關(guān)介紹，對環(huán)境事件的處理情況進行通報等，還有不少地區(qū)政府公開了建設(shè)項目審批、排污費征收、環(huán)境違法處罰等部分信息?？梢哉f在環(huán)境信息公開方面，各地都取得了一些進展。但是在行政權(quán)威與施政慣性巨大的現(xiàn)實中國，政務(wù)公開還是一個異常艱難的過程，既需要破除體制障礙，又要克服人為干擾，短期內(nèi)完成“政”和“民”的位置轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)治理觀念的飛躍，將信息公開視為對民眾的職責和義務(wù)，都是不現(xiàn)實的。不少地區(qū)的環(huán)境信息公開就是一種形式，是完成“來自上面的要求”，存在著信息不完整、披露不及時、關(guān)鍵信息模糊等諸多問題，有的地方甚至拿環(huán)境法律條文和政策的宣講在所謂信息公開版面上充數(shù)。

第四，公眾環(huán)保參與的主體意識不強，影響力不大；環(huán)境維權(quán)困難重重，政策應(yīng)對乏力。近十年中公眾環(huán)保參與雖然有了一些發(fā)展，但也多是在政府政策推動下被動地鋪開的，“體制性”明顯，民間性、自發(fā)性不足。長期以來我國實行的是“政府主導型”的環(huán)保模式，公眾在環(huán)保相關(guān)事務(wù)中參與度低，大多數(shù)人更傾向于依賴政府，寄希望于政府全責治理環(huán)境。時間一長，這種模式削弱了公眾保護環(huán)境的主體責任感和參與意識，也降低了公眾的參與能力，直接導致了公眾在環(huán)保事物中所起的作用有限。大部分人對于環(huán)保的認識也只停留日常生活層次，缺乏對重大環(huán)境事務(wù)的關(guān)心能力。盡管損害環(huán)境的行為在各地不斷發(fā)生，但公眾的反映基本上都是被動地維權(quán)，“后發(fā)性”地抗爭。十幾年來頻發(fā)的環(huán)境群體事件基本都是這一性質(zhì)。這也從側(cè)面證實，現(xiàn)有制度框架下針對環(huán)境違法行為的舉報和信訪渠道效能有限，沒能預防和解決各類環(huán)境損害，民間的環(huán)境維權(quán)問題并沒有得到制度的有力支持。

總的來看，環(huán)境危機與環(huán)境保護雖已成為公眾關(guān)注的社會熱點，但公眾參與環(huán)保的程度不容樂觀。究其原因，一方面是公眾環(huán)境知識和環(huán)境責任感不夠，另一方面是公眾參與環(huán)保事務(wù)的有效平臺不足，制度性管道并不暢通，其有效性大打折扣。

四、復合型環(huán)境治理形勢下環(huán)保公眾參與的切實推進

21世紀以來，我國政府有多項環(huán)境保護的重大舉措出臺。2002年在第五次全國環(huán)境保護會議上, 明確提出環(huán)境保護是政府的一項重要職能, 要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求, 動員全社會的力量做好環(huán)保工作；2003年中國共產(chǎn)黨第十六屆三中全會提出了科學發(fā)展觀；2005年十六屆五中全會提出了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好性社會的方針；2006 年第六次全國環(huán)境保護會議，提出必須把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置；2007年中共十七大提出建設(shè)生態(tài)文明社會，同時提出了形成資源節(jié)約和保護生態(tài)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長模式與消費模式的構(gòu)想,同年頒布實施了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,公眾環(huán)保參正式納入了政府工作議程;2011年，第七次全國環(huán)境保護大會明確了節(jié)能減排、農(nóng)村環(huán)境保護等專項規(guī)劃，并開始實行環(huán)境保護“一票否決”制；2012年黨的十八大、2013年十八大三中全會進一步提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；2014年第十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過了新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，這是“史上最嚴的一部環(huán)保法”，它標志著我國進入了復合型環(huán)境治理的新階段。

在復合型環(huán)境治理的思路下，動員全社會的力量、用制度保護生態(tài)環(huán)境是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。我們應(yīng)看到，現(xiàn)今我國的環(huán)保事業(yè)具備了不同于以往的政策機遇和社會條件。經(jīng)過四十多年的環(huán)保政策實踐，從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，到各級政府的認識和工作規(guī)劃層面，從環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，到環(huán)境宣傳教育與民眾動員，我們都已經(jīng)取得了重要進展，環(huán)境保護理念已漸入人心，成為全民族的共識。與此同時，面對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱巨和痛苦，面對過去幾十年粗放、低質(zhì)的發(fā)展積弊與地方保護主義的頑固，面對我國民眾文化素質(zhì)不高、物質(zhì)主義傾向嚴重等薄弱基礎(chǔ)，我國的環(huán)境保護又必須經(jīng)歷一個強化、增效、改革與提高的過程。一句話，環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行，環(huán)保公眾參與必須推進，所有的政策措施都應(yīng)有利于社會組織、企業(yè)及公眾的環(huán)保參與。

第一，轉(zhuǎn)變?nèi)说恼J識與行政慣性。環(huán)境問題的本質(zhì)是人與自然的關(guān)系。在科學技術(shù)大發(fā)展的近幾百年來，隨著對大自然的“去魅”進程，人類構(gòu)建了一個以自己為中心的價值體系。新發(fā)明、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，更大程度地刺激了人類成為地球主宰的意志和決心。然而大半個世紀以來，環(huán)境災難連綿不斷、難以控制的自然風險最終教訓了人類。人們開始思考和領(lǐng)悟如何去尊重自然、順應(yīng)自然，按照自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)則辦事。越來越多的人意識到，每一個人既是污染的受害者，同時也是污染的制造者。環(huán)境保護必須成為公眾的事業(yè)，需要公眾參與，脫離公眾參與的環(huán)保難以為繼。為了改變現(xiàn)實，就要破除行政慣性這一突出弊端。長期的計劃經(jīng)濟體制，使行政權(quán)力包攬一切資源，盡管人們已經(jīng)反感其低效與不公，但改變制度慣性，非有持久、卓絕的努力不可。

第二，充分發(fā)揮環(huán)境信息公開的管控作用。根據(jù)制度變遷理論，信息公開是社會治理的制度創(chuàng)新過程，具有極為重要的意義?，F(xiàn)代政府的執(zhí)政智慧就體現(xiàn)在借助政務(wù)公開來降低治理成本、加強競爭約束，從而提高執(zhí)政效率和管理質(zhì)量。在現(xiàn)階段，亟需加大環(huán)境信息公開化的力度，完善環(huán)境信息公開的具體實施標準和落實機制，尤其是要重視對污染源、企業(yè)排污信息、環(huán)評信息、執(zhí)法信息、審批和整改情況等重要信息的發(fā)布。這些信息的發(fā)布一方面能提高公眾的環(huán)保意識，更重要的是奠定了公眾參與環(huán)保的根本基礎(chǔ)。

知情才能實現(xiàn)有效參與，知情才能保證監(jiān)督。知情、參與和監(jiān)督，是密切關(guān)聯(lián)的一個整體。正是有了環(huán)境信息公開做基礎(chǔ)，才能有效地開展環(huán)境監(jiān)督，實現(xiàn)公眾的環(huán)保參與。只有公眾參與到環(huán)境監(jiān)督中來，各種違法排污、超標排污的行為才有可能被及時揭露和制止。這其中尤其要明確各類企業(yè)必須公示的環(huán)境信息的具體標準，方便公眾獲取相關(guān)信息，對公布虛假環(huán)境信息的組織和個人都要追究責任?？傊仨毺峁┍M可能多的真實可靠的環(huán)境信息，以確保公眾參與環(huán)保的效率。

第三，支持和壯大環(huán)保社會力量。相較于個體的環(huán)保行動，具有一定規(guī)模、人才、知名度和影響力的環(huán)保非政府組織在公眾參與中的角色和作用無可替代。在我國，環(huán)保組織的發(fā)展盡管受到了各種因素的限制，但其現(xiàn)有的規(guī)模和發(fā)展速度已不可小覷。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，明確提出對社會組織要“積極引導、大力扶持、加強管理、健康發(fā)展”的原則，以實現(xiàn)“健全社會監(jiān)督機制，為公眾參與創(chuàng)造條件”。該文件還特別提到要“改革和完善現(xiàn)行民間組織登記注冊和管理制度，為我國環(huán)保民間組織的健康發(fā)展提供有利的法律和政策環(huán)境?！?此處參考政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5006.htm.隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的深入，行政主導型的環(huán)境保護正面臨著越來越大的壓力和問題，環(huán)保運動亟需轉(zhuǎn)型。在這一進程中，環(huán)保組織作為健康而活躍的社會力量，在代言公眾利益、實現(xiàn)公眾理性維權(quán)等方面有著天然優(yōu)勢，在促進環(huán)保市場發(fā)育上也大有可為。首先，有著較高專業(yè)水準的環(huán)保組織能引導、帶動和提高大眾的環(huán)保參與水平，也能代表公眾更有效地介入環(huán)境事務(wù)；其次，在社會底層的環(huán)境維權(quán)行動中，環(huán)保組織也可承擔精英引領(lǐng)者的責任，助推理性維權(quán)者。現(xiàn)階段由于各地信訪部門的職責所限，信訪管道在受理和解決環(huán)境糾紛中的作用極為有限，環(huán)境受損者總是在多次上訪乃至越級上訪之后，問題仍然得不到解決。體制外的甚至是法治外的訴求正是由此才發(fā)生，其成本極高，代價慘重。環(huán)境維權(quán)需仰仗更強大的獨立環(huán)保組織，民間力量能夠發(fā)揮更大的作用。再者，盡管我國政府已經(jīng)把財稅手段運用于環(huán)境治理，有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟政策也在不斷摸索發(fā)展之中，但我國環(huán)保市場的發(fā)育還遠遠不夠，碳交易市場還很有限，環(huán)境金融體系還未建立起來，而環(huán)境保護需要市場作用的有效發(fā)揮才能提高效率。為發(fā)展環(huán)保市場，要完善各種交易制度，更要吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化運作中，推動環(huán)境污染的第三方治理，這就需要讓更多的社會力量加入到環(huán)境治理的行列中來。

第四，改進環(huán)境動員模式，提升民眾的參與能力和社會自主能力。黨的十八大以來，一系列的方針政策出臺，展現(xiàn)了我國政府強化復合型環(huán)境治理的堅定決心。所謂復合型環(huán)境治理，其本質(zhì)內(nèi)涵是從單一環(huán)境要素管理上升到整體環(huán)境系統(tǒng)管理，從關(guān)注直接污染主體(企業(yè))到重視關(guān)聯(lián)污染主體，從過于偏重行政管理到綜合運用法律、經(jīng)濟、社會、行政政策，特別強調(diào)綜合運用財政、稅收、價格、信貸、保險等經(jīng)濟手段，調(diào)整和影響生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

復合環(huán)境治理需要日益成長的公民社會以及不斷放大的民眾參與動力。這與我國的現(xiàn)實情況還有較大的差距，也就是說，對復合型環(huán)境治理的最大挑戰(zhàn)就在于如何提升民眾的參與能力和社會自主能力。為此要改進我國現(xiàn)行的環(huán)境動員模式，以有效地激發(fā)廣大民眾自覺參與環(huán)境保護的激情和動力。復合環(huán)境治理模式意味著政府的能力和社會的能力都要同步提升。政府在環(huán)境治理格局中仍要發(fā)揮核心和樞紐作用，但社會的自主性必須大大增強，與政府在功能上有所差異，但作用上相互補充、相互促進。簡言之，環(huán)境保護不再是簡單地解決各種污染問題，更重要的是要促進整個社會系統(tǒng)的變革，是民眾的參與能力和社會自主能力的整體提升，這也是未來生態(tài)文明社會的必由之路。

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2016 - 07 - 25

2016年國家社科基金年度項目“我國城鄉(xiāng)居民的環(huán)保參與及其有效動員問題研究”(項目編號：16BSH037)的階段性成果。

張 萍(1967-)，中央財經(jīng)大學社會發(fā)展學院副教授，研究方向為環(huán)境社會學、社會政策； 韓靜宇(1993-)，中央財經(jīng)大學社會建設(shè)與社會管理研究中心助理研究員; 農(nóng) 麟(1995-),中央財經(jīng)大學社會建設(shè)與社會管理研究中心助理研究員。

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1009-105X(2016)06-0052-06

中國礦業(yè)大學學報(社會科學版) 2016年第6期Journal of China University of Mining & Technology(Social Sciences)2016年11月