魏德紅

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

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海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系問題研究*

魏德紅

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

20世紀90年代以來形成的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系：以《海洋法公約》為治理基礎；以FAO規(guī)范、聯(lián)大文件、漁業(yè)組織為支柱；以可持續(xù)發(fā)展為治理目標。在取得初步成績的同時，該治理體系存在著突出問題：治理基礎不符合自然需求；治理途徑缺乏約束力和執(zhí)行力；可持續(xù)發(fā)展的目標實現(xiàn)受阻。這些問題已經(jīng)引起了關(guān)注，建議從下面幾個角度來解決問題：將生態(tài)主義逐步融入治理基礎；以全球治理變革來豐富治理方式；明確可持續(xù)發(fā)展目標的要求。

海洋漁業(yè)；資源養(yǎng)護；治理體系；可持續(xù)發(fā)展

將海洋漁業(yè)的資源養(yǎng)護問題放在國際治理的層面來分析、解決是二次世界大戰(zhàn)以后的事情。伴隨著技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟全球化的深入，人們逐漸地意識到共同面臨的問題，并試圖給出共同解決的途徑，這種嘗試的效果并不盡如人意。二戰(zhàn)后形成的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系受到了前所未有的挑戰(zhàn)，正經(jīng)歷著深刻而復雜的變革。從漁業(yè)資源養(yǎng)護到實現(xiàn)千年目標；從保護海洋生物多樣性到尊重海洋文化傳統(tǒng)；從捍衛(wèi)海洋漁業(yè)的貿(mào)易公正到維護人類共同的海洋環(huán)境利益。[1](P26)面對日益增加的環(huán)境價值訴求與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，人類需要站在更高的角度來審視當前的治理體系，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎上對治理體系進行完善并為構(gòu)建海洋新秩序而貢獻力量。

一、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系的特征分析

由于工業(yè)技術(shù)的迅速發(fā)展，誕生于漁業(yè)資源豐富年代的捕撈技術(shù)的技術(shù)和方法由于較少地考慮捕魚技術(shù)對空氣和水體的影響，嚴重地破壞了漁業(yè)資源，這影響到了漁業(yè)行業(yè)的生存。也促使著各國將海洋與漁業(yè)問題放到一個更加重要的位置來考慮，即從國際治理來分析、解決問題，逐步形成了當前海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護的國際治理體系。以《海洋法公約》為地基、以FAO規(guī)范、聯(lián)大文件、漁業(yè)組織為支柱、以可持續(xù)發(fā)展目標為屋頂，一個海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理的大廈已經(jīng)形成。[2]呈現(xiàn)如下特征：

(一)以《海洋法公約》為治理基礎

1958年在日內(nèi)瓦召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議通過了《捕魚與養(yǎng)護公海生物資源公約》，曾經(jīng)試圖解決海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護問題，但是由于締約國少而對國際社會沒有產(chǎn)生根本影響。該公約有關(guān)漁業(yè)的條款大都反映在第三次聯(lián)合國海洋法會議通過的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)中?！逗Ｑ蠓üs》將海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護問題作為重要內(nèi)容，歷史性地認可了建立專屬經(jīng)濟區(qū)的合法性，并試圖以概括的原則來規(guī)范公海漁業(yè)資源養(yǎng)護。

《海洋法公約》已經(jīng)獲得167個國家的批準，在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系起到基礎作用?！逗Ｑ蠓üs》在資源養(yǎng)護領(lǐng)域有四項制度：分別是分割管理制度(Zonal Cut)、特定種群制度(Specific Species)、總可捕量 (Total Allowable Catch)與最高持續(xù)產(chǎn)量(Maximum Sustainable Yield)制度、全面合作制度(Comprehensive Cooperation)，這些制度被糧農(nóng)組織(以下簡稱FAO)、國際漁業(yè)組織等機構(gòu)普遍采用。

《海洋法公約》事實上成為了漁業(yè)資源養(yǎng)護的基礎國際法律文件。聯(lián)合國秘書處認為：《海洋法公約》為海洋合作和法律確定性提供了基礎，其宗旨的大部分原則規(guī)定被廣泛認同并形成了國際習慣法。[3]在聯(lián)合國框架內(nèi)推進海洋與國際法的談判已經(jīng)成為多數(shù)國家、非政府組織(NGO)的共識?！逗Ｑ蠓üs》作為對國際海洋法迄今為止最為全面的編纂，在聯(lián)合國體系的大力支持下，已經(jīng)成為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系的基礎。

(二)以FAO規(guī)范、聯(lián)合國文件、漁業(yè)組織為治理支柱

《海洋法公約》并不能直接實現(xiàn)資源養(yǎng)護，國際社會注意到了這個問題，治理體系主要通過三個支柱來實現(xiàn)治理，三個支柱間存在著緊密的關(guān)系。FAO作為海洋漁業(yè)的首要管理機構(gòu)，制定發(fā)布了較多的漁業(yè)規(guī)范，例如：《掛旗協(xié)定》*1993年11月FAO通過了漁委會起草的《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》(這里簡稱《行為守則》)，該協(xié)定已經(jīng)于2003年4月24日生效。我國尚未加入該協(xié)定。、《行為守則》*1995年10月FAO通過了《負責任漁業(yè)行為守則》(這里簡稱《行為守則》)。FAO為推動《漁業(yè)守則》的執(zhí)行又先后制訂了《管理捕撈能力國際行動計劃》和 2001年《預防、阻止和消除非法、未報告和無管制的捕撈活動國際行動計劃》(International Plan Of Action to prevent, deter and eliminate Illegal ,Unreported and Unregulated fishing英文簡稱為IPOA-IUU)。等。這些規(guī)范對于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護起到了骨干作用。聯(lián)合國積極參與海洋漁業(yè)的國際治理，組織了多次國際會議并制定了多部國際文件供各國簽署或參考，例如《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》*1989年聯(lián)合國大會第44屆會議通過了《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》(A/RES/44/225)。我國代表投了贊成票。、《大型中上層流網(wǎng)捕魚以及其對世界海洋生物資源的影響》*1991年聯(lián)合國大會第46屆會議通過了《關(guān)于大型中上層流網(wǎng)捕魚及其對世界海洋生物資源影響的決議》(UNGA 46/215)。為了落實該決議，中美兩國政府1992年12月簽訂了《關(guān)于有效合作和執(zhí)行一九九一年十二月二十日聯(lián)合國大會46/215決議的諒解備忘錄》。、《魚類種群協(xié)定》*1992年聯(lián)合國大會第47屆會議確定從1993年到1995年，召開六次跨界魚類種群和高度泅游種群的國際會議(UNGA 47/192)。作為系列會議的成果，1995年聯(lián)合國出臺了《執(zhí)行1982年<海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度泅游種群之規(guī)定的協(xié)定》，簡稱《魚類種群協(xié)定》。該協(xié)定于2001年生效，我國簽署但尚未批準該協(xié)定。等。

《海洋法公約》生效前后，國際社會紛紛訂立各種區(qū)域漁業(yè)公約以建立漁業(yè)組織，例如：《中白令海峽鱈資源養(yǎng)護與管理公約》、《北太平洋溯河性魚類種群養(yǎng)護公約》等。這些區(qū)域漁業(yè)組織在其負責海域的許多具體漁業(yè)協(xié)調(diào)和管理方面發(fā)揮了重要作用。這些區(qū)域漁業(yè)組織有在以養(yǎng)護和管理某個特殊種群為目標的基礎之上建立的，比如金槍魚、海豹、鯨魚、鮭魚等；也有按照鄰近的海洋區(qū)域來劃分和建立的，比如北太平洋漁業(yè)委員會、西南大西洋漁業(yè)顧問委員會、中東大西洋漁業(yè)委員會、西北大西洋漁業(yè)委員會等。除了建立有地理區(qū)域為范圍的漁業(yè)國際組織，也出現(xiàn)了養(yǎng)護與管理跨界與高度洄游魚類的國際組織，例如：《中西太平洋高度洄游魚類養(yǎng)護與管理公約》、《南方金槍魚養(yǎng)護公約》等。[4](P10-14)

(三)以可持續(xù)發(fā)展為最高目標

可持續(xù)發(fā)展較早地以“理念”的形式出現(xiàn)在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護領(lǐng)域，1946年《國際捕鯨管制公約》在前言中明確提出各國認識到“保護鯨類及其后代豐富的天然資源，是全世界各國的利益”。*1946年12月簽訂于美國華盛頓的《國際捕鯨管制公約》(又稱為《國際捕鯨公約》)至今依然有效，該公約成為國際捕鯨委員會(International Whaling Commission)設立的法律基礎，國際捕鯨委員會設在倫敦。人類歷史上第一份正式提及可持續(xù)發(fā)展的文件是1985年制定的《東盟保護自然和自然資源協(xié)定》。[5](P198-202)可持續(xù)發(fā)展成為重要的目標被普遍接受是在《布倫特蘭報告》出臺后?！皾M足當代人的需求，且不危及后代人并能滿足其需求的發(fā)展”，這是《布倫特蘭報告》可持續(xù)發(fā)展的含義。*World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford University Press, 1987, p.43.可持續(xù)發(fā)展作為聯(lián)合國的五項行動使命之一，*聯(lián)合國的五個行動使命依次是維護國際和平與安全、促進可持續(xù)發(fā)展、保護人權(quán)、維護國際法、提供人道主義援助。長期以來受到較高重視，已經(jīng)成為聯(lián)合國大會、安理會的政策目標之一。*S/RES/1483(2003), 8(e).

FAO十分重視可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)的建設，作為聯(lián)合國的專門機構(gòu)，其魚委會曾經(jīng)多次討論并試圖給出可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)的指南。[6]FAO《掛旗協(xié)定》序言明確提出“各國致力保護和可持續(xù)地利用公海海洋生物資源的承諾”。在落實《行為守則》要求及其可持續(xù)漁業(yè)總體目標的背景下，在公?；蛘吖芸啬芰^差的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，非法、不報告和不管制(IUU)捕魚問題受到越來越多的關(guān)注，F(xiàn)AO出臺了自愿性的IPOA—IUU文件。

二、20世紀漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系的成績評價

以《海洋法公約》為基礎的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系在實踐中不斷自我調(diào)整以適用科技的發(fā)展和來自環(huán)境、政治、經(jīng)濟等方面的挑戰(zhàn)，在20世紀，尤其是最后十年，取得了初步的成績，這為海洋漁業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻。這種貢獻主要體現(xiàn)在下面幾個方面：

(一)促進了海洋漁業(yè)向資源養(yǎng)護型邁進

長期以來人類的海洋漁業(yè)以資源開發(fā)型為主。盡管經(jīng)歷了20世紀六七十年代的漁業(yè)危機，海洋資源不再被認為是無窮無盡的，資源養(yǎng)護日益受到重視，在人類歷史層面引起普遍重視的資源養(yǎng)護規(guī)則來源于1982年的《海洋法公約》。《海洋法公約》沒有生效之前的海洋漁業(yè)的國際規(guī)范主要在資源開發(fā)領(lǐng)域，有少量的國際條約涉及到了資源養(yǎng)護議題，《海洋法公約》有利地促進了海洋漁業(yè)從資源開發(fā)型向資源養(yǎng)護型邁進。

《海洋法公約》在漁業(yè)領(lǐng)域的突出特征是建立了專屬經(jīng)濟區(qū)制度，這一制度終結(jié)了漁業(yè)資源最為富饒的沿海200海里的自由捕魚。專屬經(jīng)濟區(qū)制度賦予沿岸國專屬的主權(quán)權(quán)利，即沿海國有權(quán)決定漁業(yè)資源的開發(fā)方式，也要求沿海國履行漁業(yè)資源養(yǎng)護的義務。[7](P15)在海洋漁業(yè)資源劃分領(lǐng)域，擁有專屬經(jīng)濟區(qū)就意味著擁有漁業(yè)資源的開發(fā)權(quán)并承擔養(yǎng)護義務，這是確定而毫無爭議的。以制度設計來實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源劃分的定紛止爭，這是人類文明程度加深的表現(xiàn)。依據(jù)專屬經(jīng)濟區(qū)制度，除了向海洋漁業(yè)資源貧乏的國家出售過剩的捕魚配額外，沿岸國在漁業(yè)政策法規(guī)方面，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理念，開始設計或者已經(jīng)實施了漁業(yè)資源養(yǎng)護計劃、措施等。

以《海洋法公約》為基礎的治理體系中，對海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展進行較為全面而細致的安排，這種安排集中體現(xiàn)在資源養(yǎng)護領(lǐng)域。盡管由于自身約束力的限制，這些安排中的較多部分沒有獲得強制執(zhí)行力，但是代表了海洋漁業(yè)治理前進的方向，也為更為有效的治理體系建設指明了方向。

(二)終結(jié)了公海捕魚自由時代

盡管沿襲了1958年《公海公約》中關(guān)于公海捕魚自由的國際習慣法原則，1982年《海洋法公約》中的公海捕魚自由是受到了較多限制的。這個體系為公海捕魚自由時代畫上了句號，這是十分必要的。

從捕魚的方法上，公海捕魚自由受到限制的情況較多。除了FAO自愿性的IPOA—IUU文件外，以禁止大型流網(wǎng)捕魚的規(guī)范代表性最強。由于大型流網(wǎng)捕魚會對海洋環(huán)境造成較大損壞，1989年北太平洋漁業(yè)委員會的成員國一致同意通過三種方式來禁止大型流網(wǎng)作業(yè)，取得了較好的效果。*這三種方式分別是派遣隨船觀察員、限制漁船數(shù)目、劃定漁區(qū)和捕魚時間。受到區(qū)域漁業(yè)組織相關(guān)行動的成功，聯(lián)合國大會先后通過了三個關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議。*1989年聯(lián)合國大會第44屆會議通過了《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》(A/RES/44/225)。我國代表投了贊成票。1990年聯(lián)合國大會第45屆會議通過了《大型遠洋漂網(wǎng)捕魚及其對世界海洋生物資源的影響》(A/RES/45/197)。1991年聯(lián)合國大會第46屆會議通過了《大型遠洋漂網(wǎng)捕魚及其對世界海洋生物資源的影響》(A/RES/46/215)。

依據(jù)《海洋法公約》建立的特定種群制度主要涉及到了跨界魚類和高度洄游魚類，這是對于公海捕魚種類的限制。締約國為此組織了約束特定種群魚類捕撈行為的國際漁業(yè)協(xié)作機制，例如中西太平洋高度洄游魚類養(yǎng)護與管理多邊高層會議、南太平洋論壇漁業(yè)機構(gòu)等。這些機制與國際漁業(yè)組織相互配合，已經(jīng)讓傳統(tǒng)意義的公海捕魚自由成為歷史。

(三)形成了治理體系的政府間機制

聯(lián)合國多次召開涉及海洋漁業(yè)的專題會議，F(xiàn)AO也將海洋漁業(yè)議題納入農(nóng)業(yè)(漁業(yè))部長會議，政府間的國際漁業(yè)組織在全球范圍內(nèi)普遍建立。這里的政府間國際組織呈現(xiàn)兩種不同的模式：以FAO為代表的全球模式與以漁業(yè)國際組織為代表的區(qū)域模式。

由于部分海洋漁業(yè)資源具有高度的洄游性，或者處于某一特定海域內(nèi)的共同特征，漁業(yè)生產(chǎn)容易在特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生爭議，因此有必要針對魚類的生長環(huán)境、地質(zhì)狀況、氣候特征等進行區(qū)域治理，區(qū)域治理更容易實現(xiàn)理想的治理效果。區(qū)域內(nèi)相關(guān)國家的集體行為往往能更好地增進集體福祉，減少域外國家由于政治、經(jīng)濟、文化的干預，將海洋漁業(yè)的問題回歸問題的本質(zhì)。盡管根據(jù)《海洋法公約》要求建立的漁業(yè)組織面臨自身困難，在目前的治理體系中仍然占有舉足輕重的地位。

三、當前海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系的問題分析

以《海洋法公約》為基礎的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護國際治理體系取得了初步的成績，為引領(lǐng)海洋漁業(yè)的健康良性發(fā)展做出了積極的貢獻，但是該治理體系存在著較多的問題，這些問題造成了海洋漁業(yè)資源日趨衰退的趨勢。

(一)治理基礎不符合自然需求

《海洋法公約》在資源領(lǐng)域存在著三個方面的問題：

1、重資源分配而輕資源養(yǎng)護

《海洋法公約》將最大比重的海洋漁業(yè)資源無償分配給了沿岸國。以海權(quán)構(gòu)成要素*根據(jù)馬漢的《海權(quán)論》，影響海權(quán)的要素列舉如下：(1)地理位置；(2)自然結(jié)構(gòu)，包括與之相關(guān)的自然物產(chǎn)與氣候；(3)領(lǐng)土范圍；(4)人口數(shù)量；(5)民族性格；(6)政府的特征，包括其國家機構(gòu)的特征。的觀點來判斷，[8](P23)這是一種并不體現(xiàn)效率與公平、亦不反映各國綜合國力以及海上力量對比、近乎理想化的做法。專屬經(jīng)濟區(qū)制度的發(fā)展趨勢是不利于遠洋漁業(yè)國捕撈作業(yè)的。[9]盡管專屬經(jīng)濟區(qū)制度已經(jīng)作為海洋基本制度之一而被普遍接受，專屬經(jīng)濟區(qū)制度仍然面臨著較多挑戰(zhàn)，例如專屬經(jīng)濟區(qū)主張重疊問題，[10]沿岸國對專屬經(jīng)濟區(qū)的“軍事活動”管轄權(quán)限問題，[11]這些問題的模糊都為海洋漁業(yè)帶來了負面影響。

重資源分配而輕資源養(yǎng)護的問題還出現(xiàn)在群島水域制度上，群島國的主權(quán)及于群島水域中的漁業(yè)資源。盡管群島水域制度規(guī)定了傳統(tǒng)捕魚權(quán)制度，但是在沒有雙邊協(xié)議的條件下，沿海國的權(quán)利優(yōu)先于傳統(tǒng)捕魚權(quán)。UNCLOS第51條1款為傳統(tǒng)捕魚權(quán)的行駛設定了條件：(1)遠洋捕撈國與群島國間存在的現(xiàn)有協(xié)定；(2)遠洋捕撈國與群島國應為直接相鄰國。[12](P452)這里的資源分配首先考慮的是地理位置與國家主權(quán)，符合群島國的利益訴求，但是讓遠洋捕撈國完全處于不利地位，是不公平的，也是不負責任的。

2、重制度設計而輕自然聯(lián)系

《海洋法公約》的編寫不是狹義上編纂習慣法，*國際法的編纂狹義上一般是指把現(xiàn)有的國際法規(guī)則，特別是習慣法規(guī)則加以準確表述和條文化、系統(tǒng)化。參見邵津主編：《國際法(第五版)》，北京大學出版社/高等教育出版社，2014年版，第15頁。而是在編纂的基礎上通過談判修訂、補充并創(chuàng)造性地提出了較多的制度設計，例如：專屬經(jīng)濟區(qū)制度、大陸架制度、群島水域制度。美國總統(tǒng)杜魯門1945年提出大陸架的主張*The Truman Proclamation of September 28, 1945.后許多國家相仿，1969年國際法院判決北海大陸架案，1977年國際仲裁庭裁決英法大陸架案，大陸架的概念已經(jīng)獲得國際社會的較多承認。智利和秘魯總統(tǒng)1947年分別提出的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)概念，*The Presidential Declaration Concerning Continental Shelf of 23 June 1947 (El Mercurio, Santiago de Chile, 29 June 1947) and Presidential Decree No. 781 of 1 August 1947 (El Peruano: Diario Oficial. Vol. 107, No. 1983, 11 August 1947).之后拉亞非丁各國紛紛宣布自己的主權(quán)及于領(lǐng)海基線200海里。

專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、群島水域這些名詞的設立本身或多或少考慮了地質(zhì)地理等自然狀況，但是由于構(gòu)建某種法律制度的需要或者第三次海洋法會議上國家間利益交換的討論，《海洋法公約》中的制度設計部分割斷了自然聯(lián)系。首先說大陸架，《海洋法公約》規(guī)定大陸架不足200海里的，應擴展到200海里的距離。*《海洋法公約》第76條。這就將國際法的大陸架范圍超越了地理意義上的大陸架，給了大陸架跨越海槽的合法性，這是對于自然條件的任意切割。其次說專屬經(jīng)濟區(qū)，專屬經(jīng)濟區(qū)的范圍一律不超過200海里，是沒有建立在自然科學基礎上的任意規(guī)定，這樣的規(guī)定顯然有利于秘魯和智利的地理特征，而對于西班牙、敘利亞等地中海沿岸或者歐洲國家來說，十分不現(xiàn)實。再說群島水域，只有群島國才能劃定群島水域，這一規(guī)定并不適用于大陸國家的洋中群島。*《海洋法公約》第46條。劃定群島水域的方法是對直線基線劃法的明確限制，而直線基線本身存在不合乎自然要求的內(nèi)在要求。有學者認為理論上，群島內(nèi)的海陸關(guān)系是群島在法律上作為一個整體的核心理由，這種關(guān)系體現(xiàn)在地理因素、經(jīng)濟因素、政治因素和歷史因素。[13]劃定群島水域是否需要考慮生物資源要素，在當時的歷史條件下沒有涉及。

忽視自然聯(lián)系給海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護帶來了嚴重問題。魚類并不清楚人類對于海洋空間的條塊分割，這里存在著嚴重的制度設計問題。與陸地的情況不同，海洋是一個緊密聯(lián)系的整體。由于對自然聯(lián)系的忽視，海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護問題變得較從前復雜。很難說《海洋法公約》帶來的是資源養(yǎng)護的進步。

3、重視國際合作而輕視法律約束

《海洋法公約》的第61條(專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源的養(yǎng)護)、第63條(跨界魚類種群)、第64條(高度洄游魚種)、第65條(海洋哺乳動物)、第66條(溯河產(chǎn)卵種群)、第67條(降河產(chǎn)卵魚種)、第118條(公海生物資源的養(yǎng)護)都明確規(guī)定了各沿岸國或者遠洋捕撈國有法定義務進行國際合作，除了雙邊合作外，全球或者區(qū)域型的漁業(yè)組織成為重要的合作途徑。區(qū)域國際漁業(yè)組織在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護領(lǐng)域采取了較多措施，取得了不錯的業(yè)績。

盡管規(guī)定了合作的義務，并沒有針對違反規(guī)定的法律責任條款。這里的合作事實上沒有法律約束力，主要依靠締約方基于自愿。許多看似強制性的條款由于沒有約束力成為了倡導條款，例如：閉?；虬腴]海沿岸國在行使權(quán)利和履行義務時應互相合作。為此協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)，這些國家應盡力直接或通過適當區(qū)域組織。*《海洋法公約》第123條。這個規(guī)定的本意是促進沿岸國的合作，關(guān)于半閉海的漁業(yè)資源養(yǎng)護的條款對于自然狀況不足的地區(qū)十分必要，呼吁通過建立區(qū)域國際組織來增加法律條文的約束力。*高治國教授認為：可參照北極理事會等較為成熟的模式，包括會員、觀察員、工作組制度的實踐和經(jīng)驗，成立“南海合作理事會”，作為南海治理、合作與發(fā)展的安全合作機制。來源：高之國教授在兩個論壇的發(fā)言。2015年10月29日，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所和國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心在武漢組織召開了第三屆南海合作與發(fā)展國際研討會。2015年11月23日中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心主辦的“中國南海研究2015年度論壇”。

(二)治理缺乏約束力和執(zhí)行力

就目前而言，雖然《掛旗協(xié)定》、《魚類種群協(xié)定》、《行為守則》、IPOA—IUU等文件做了較大努力，這些漁業(yè)文件在漁業(yè)實踐中發(fā)揮了較高的指引作用；然而《掛旗協(xié)定》盡管屬于國際條約，成員國較少并且面臨有效性質(zhì)疑；《魚類種群協(xié)定》在締約方與非締約方的權(quán)利義務方面，各國的分歧較大，仍然沒有獲得普遍的認可。《行為守則》、IPOA—IUU兩個文件屬于適用于所有國家和實體以及所有漁船的自愿文件，屬于“示范法”類型的軟法。一般來說國際條約并不能約束非締約方，海洋漁業(yè)領(lǐng)域的資源養(yǎng)護規(guī)范已經(jīng)開始突破這個限制，然而目前海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護的治理體系仍乏強有力的執(zhí)行機制。這些文件無法解決海洋環(huán)境日趨惡化的問題，也無法有效限制國際上的捕魚違法行為。

以這些文件中法律約束力較強的《魚類種群協(xié)定》為例，其中關(guān)于半閉海的規(guī)定有顯著的代表性：各國在閉?；虬腴]海執(zhí)行協(xié)議時，應考慮到有關(guān)閉?；虬腴]海的自然特征，并應以符合《海洋法公約》第九部分和其他有關(guān)規(guī)定的方式行事。*《魚類種群協(xié)定》第15條。顯然這一條款是針對《海洋法公約》第123條過于原則且缺乏操作而設立的，然而其內(nèi)容是語意重復的表述。這是因為在《魚類種群協(xié)定》的談判中，俄羅斯曾提出為“閉海和半閉海”專門設置條款，賦予沿海國在漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理上更大的權(quán)力，該建議遭到包括中國、波蘭在內(nèi)的遠洋漁業(yè)國反對。[14]

(三)可持續(xù)發(fā)展的目標實現(xiàn)受阻

作為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護的目標，可持續(xù)發(fā)展被給予厚望。然而必須承認：可持續(xù)發(fā)展首先是概念不夠清晰，這不是一個僅能反映環(huán)境與人權(quán)的價值平衡關(guān)系的名詞，漁業(yè)資源養(yǎng)護領(lǐng)域的治理者需要對這一概念的內(nèi)涵給出回答。其次，可持續(xù)發(fā)展本身面臨著國際法的一體化問題，即如何將發(fā)展、環(huán)境、人權(quán)等國際法內(nèi)各部相同的演進路線彼此關(guān)聯(lián)，互相協(xié)調(diào)而成為一體。

海洋漁業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展目標面臨著嚴重的分歧，對于發(fā)展中國家，海洋漁業(yè)是戰(zhàn)勝貧困的重要途徑，資源養(yǎng)護往往讓位于沿海居民的生存權(quán)益*全球約有12億人口生活在極端貧困中，占發(fā)展中世界總?cè)丝诘?1%，消除極端貧困仍讓是許多發(fā)展中國家要面對的嚴峻課題。世界銀行強調(diào)“實現(xiàn)發(fā)展和扶貧的可持續(xù)路徑就是為子孫后代管理好我們這個星球的資源，然而許多漁業(yè)國家并不這樣行動。參見：《世界銀行2013年報》、《FAO漁業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)2012年報》。；對于發(fā)達國家，部分傳統(tǒng)海洋漁業(yè)已經(jīng)成為夕陽產(chǎn)業(yè)，海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展往往受到環(huán)保組織的影響。由于世界主要漁業(yè)國家處于不同的發(fā)展階段，對“可持續(xù)發(fā)展目標”中的“可持續(xù)”與“發(fā)展”具體理解有著較大的差別。這是國際社會南北矛盾的一部分。

四、解決當前海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護治理體系問題的方法建議

當前國際海洋治理體系并不成熟，國際社會正在試圖完善這一治理體系，努力實現(xiàn)漁業(yè)資源在保護和開發(fā)之間達到新的平衡，促進海洋漁業(yè)領(lǐng)域公平與正義的實現(xiàn)，目前有出如下三個方面解決問題的建議方法：

(一)將生態(tài)主義逐步融入治理基礎

在海洋資源領(lǐng)域，《海洋法公約》反映的是各國，尤其是海洋力量弱小國家的訴求，用增加海洋管轄寬度的做法來保障自己的國家安全。[15]以資源養(yǎng)護的觀點來說，這種做法違反了自然規(guī)律，也不可能反映資源養(yǎng)護需要，因而無法提供有效的解決方案。為了解決這一問題，國際社會正在將《氣候變化框架公約》、《21世紀議程》、《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》等條約納入治理體系的組成部分。問題是這些條約本身是為了保護海洋環(huán)境而制定的，屬于生態(tài)主義的范疇，而傳統(tǒng)的漁業(yè)資源相關(guān)問題是以國家為中心的，屬于國家中心主義的范疇。

海洋資源保護方面的歷史分析也反映出海洋環(huán)境法、生物多樣性的國際公約對于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護規(guī)則的發(fā)展有著重要意義。海洋環(huán)境、生物多樣性與海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護有著密切聯(lián)系，很多時候二者密不可分。[16]生態(tài)主義與人本主義有著密切的關(guān)系，是為了人類自身利益和整體利益而設計的，有學者認為特定的人本主義本質(zhì)上是生態(tài)主義和自然主義。[17]海洋漁業(yè)資源的治理架構(gòu)正在朝著生態(tài)主義方向發(fā)展，這種發(fā)展不可避免地會受到國際法治建設的影響或者指導。曾有學者指出：在實現(xiàn)國際法治的過程中要堅持人本主義，防止國家中心主義，這也是國際社會的普遍認識。[18]那么海洋漁業(yè)資源的治理架構(gòu)的也應符合這種要求。

(二)以全球治理變革豐富治理方式

傳統(tǒng)治理體系以國家為中心，無論是聯(lián)大決議還是FAO規(guī)范，以及各漁業(yè)組織的指令都是基于國家主權(quán)承諾而為的行為。經(jīng)過近二十年的運行，治理體系效果不佳，出現(xiàn)了較多問題也與此有著密切的聯(lián)系。改變這一狀況，國際社會目前正在繼續(xù)堅持國家治理模式，推進海洋環(huán)境領(lǐng)域的治理模式，非政府組織、公司及個人的網(wǎng)絡治理模式參與治理不斷增加，上述三種治理模式相互配合，互為補充，實現(xiàn)多元多層次合作治理。[19]海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域，除了各國政府的參與外，目前許多非政府組織已經(jīng)開始養(yǎng)護海洋資源，例如海洋管理理事會(Marine Stewardship Council)推出以FAO準則為依據(jù)的水產(chǎn)品生態(tài)標簽。[20]海洋之友(Friend of Sea)推出了認證生態(tài)水產(chǎn)品商標、水產(chǎn)品企業(yè)的方式規(guī)范企業(yè)的捕撈、養(yǎng)殖行為。我國也有了生態(tài)水產(chǎn)品標簽，例如千島湖有機魚等。2010年我國推出了“遠洋漁業(yè)產(chǎn)品標識”，以期向消費者推薦質(zhì)量優(yōu)良、安全可靠的遠洋漁業(yè)產(chǎn)品。[21]

全球治理變革與國際法治建設緊密聯(lián)系。在國際法治的理論中，良法與善治同等重要，治理的基礎需要首先有良法。[22]全球治理同樣意味著海洋漁業(yè)爭端的司法解決路徑在走向繁榮，除了傳統(tǒng)的國際法院(ICJ)、國際海洋法法庭(ITLOS)國際仲裁等。WTO似乎對于海洋漁業(yè)有特別的偏愛，WTO爭端解決機構(gòu)關(guān)于GATT第20條(G)款的一系列案例如“美國海蝦案”(DS58)、“美國金槍魚II案”(DS381)、“智利箭魚案”(DS193)等對于資源養(yǎng)護的國際法治體系產(chǎn)生了深遠的影響。

(三)明確可持續(xù)發(fā)展目標的內(nèi)涵

可持續(xù)發(fā)展不是人類的終極目標，只是達到目標的路徑。目前的治理體系以可持續(xù)發(fā)展為目標，邏輯上有些牽強。人與自然的和諧共處思想是環(huán)境道德與生態(tài)倫理所主張的，該思想把法的本質(zhì)從意志論帶回了新的自然法，與我國古代“天人合一”思想存在相同之處。因為人與自然之間存在著一種互惠共生的關(guān)系，人類必須尊重并善待自然，按“共同性”的原則辦事。[23]

2015年9月召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了17個可持續(xù)發(fā)展目標(以下簡稱SDGs)。其中SDGs14題目為：保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源促進可持續(xù)發(fā)展。*A/RES/70/1SDGs14.4主要針對IUU捕魚的禁止，要求到2020年，有效規(guī)范捕撈活動，終止過度捕撈、IUU捕撈活動以及破壞性捕撈做法。這里將可持續(xù)發(fā)展定義為執(zhí)行科學的管理計劃，以便在盡可能短的時間內(nèi)使魚群量至少恢復到其生態(tài)特征允許的能產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量的水平，這還不夠明確，應明確包括了人與自然和諧共處思想的內(nèi)容。

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責任編輯：周延云

A Study on the Issues of the International Governance System of Marine Fishery Resources Conservation

Wei Dehong

(Law School, Jilin University, Changchun 130012, China)

Since the 1990s, the international governance system of marine fishery resource conservation has formed, which is established on the legal basis of the UNCLOS, carried out through three governance routines including the FAO criteria, the requirements from the General Assembly and the standards of the international fishery organizations, and aimed at sustainable development. Although some preliminary achievements have been accomplished, quite a few noticeable problems arise in this governance system: the need of nature challenges the legal basis; there is little legal binding or power of implementation in the governance routines; the aim of sustainable development could not be reached. To handle these problems properly, we will reconstruct the governance system from the following aspects: integrating ecologism into the governance basis, diversifying governance routines in the light of global governance, and clarifying aim of sustainable development.

marine fishery; resource conservation; governance system; sustainable development

2016-06-16

2015年海南省社科聯(lián)項目“南海漁業(yè)資源養(yǎng)護與開發(fā)中的半閉海規(guī)則研究”(HNSK(QN)15-38)；司法部2014年度國家法治與法學理論研究課題“漁業(yè)資源養(yǎng)護的國際法規(guī)制研究”(14SFB30041)

魏德紅(1981-)，女，內(nèi)蒙古扎蘭屯人，吉林大學法學院博士研究生，高級經(jīng)濟師，專業(yè)方向為國際法研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)05-0039-07