李璇彤+尹慶+孫玉琦+陳丹琳

一、土地承包經(jīng)營權抵押貸款的界定

“土地抵押貸款就是以農(nóng)戶或者農(nóng)地經(jīng)營企業(yè)所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款”，主要是以土地承包經(jīng)營權中剩余的農(nóng)地使用期限向金融機構抵押貸款，其實質(zhì)是土地承包經(jīng)營權的經(jīng)營權或使用權抵押。金融機構根據(jù)申請的貸款額度和銀行許諾的抵押率，對抵押的農(nóng)地使用權期限的價值進行評估而確定最終的可抵押貸款額。貸款金融機構在審定借款人的最高抵押額后，與貸款人簽訂合同，合同經(jīng)銀行審核部門核準后生效，最終核準的貸款額便是實際的貸款發(fā)放額。以土地承包經(jīng)營權中的經(jīng)營權抵押是目前國家政策許可的抵押方式，但在實際抵押實踐中還存在土地承包經(jīng)營權收益抵押貸款模式以及土地承包經(jīng)營權直接抵押貸款模式。

二、幾種主要的農(nóng)地抵押貸款模式

（一）土地流轉(zhuǎn)中心協(xié)助抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

遼寧昌圖模式直接由農(nóng)地經(jīng)營者以土地承包經(jīng)營權中的經(jīng)營權作為抵押標的向金融機構申請貸款，農(nóng)經(jīng)局協(xié)助借款人與貸款人辦理農(nóng)地抵押登記，并為貸款人辦理農(nóng)地抵押它項權證，貸款機構根據(jù)農(nóng)作物的種植與收獲特征，確定按季度或按月度收取貸款利息，在借款人交不起利息時，銀行便提前收回貸款，將抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)經(jīng)局下設的土地流轉(zhuǎn)中心協(xié)助金融機構將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，貸款人以農(nóng)地流轉(zhuǎn)所得優(yōu)先受償。在這一模式中農(nóng)地貸款的風險完全由貸款人在設定農(nóng)地抵押貸款率時采用較低的貸款率得到一定的控制，同時在利息繳納時間與抵押權行使條件上設定了有利于貸款人的方式，通過迅疾的風險反應及時切斷風險的進一步擴大，是一種貸款風險市場化解的模式，但對借款人來說要承擔過多的農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)風險，在農(nóng)產(chǎn)品銷售不出，無其他資金清償利息的情況下就有喪失農(nóng)地經(jīng)營權的風險。

（二）保證與農(nóng)地抵押反擔保相結合模式

1.農(nóng)地反擔保模式

寧夏同心縣農(nóng)戶土地協(xié)會模式的具體做法為，以行政村為基本單位，從村中以一定比例推選出一定人員作為農(nóng)戶土地協(xié)會的會長、副會長以及常務會員，以此管理農(nóng)戶土地協(xié)會這一中介機構的日常運行工作。其中常務會員作為土地承包經(jīng)營權抵押人的擔保人，當農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的一定份額作價入股農(nóng)戶土地協(xié)會后對申請到的貸款無法清償時，由擔保人代其償還，抵押的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給替借款人承擔義務的農(nóng)地協(xié)會會員或協(xié)會指定的會員。該土地承包經(jīng)營權的抵押方式類似于借款人對貸款擔保人的反擔保，農(nóng)地通過農(nóng)地協(xié)會內(nèi)部流轉(zhuǎn)，解決了土地承包經(jīng)營權處置難的問題。農(nóng)村獨有的封閉性特征，村莊輿論和鄉(xiāng)規(guī)村約對抵押貸款制度起到較好的監(jiān)督作用，貸款農(nóng)戶能夠及時履行清償金融借款的債務。農(nóng)戶通過向土地協(xié)會抵押土地承包經(jīng)營權獲得的貸款。

2.農(nóng)地股權質(zhì)押模式

重慶江津市股權模式的具體做法為，集體內(nèi)部農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權和少量資金入股成立農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。該農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司向國家開發(fā)銀行申請貸款，并有江津市政府用其建立的綠豐農(nóng)業(yè)擔保公司為其向國家開發(fā)銀行進行擔保，同時借款公司質(zhì)押其股權給擔保公司，為擔保提供反擔保下批得到的貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司以此開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。江津模式可以概括為土地承包經(jīng)營權入股后向貸款保證人設定股權質(zhì)押的方式，它由政府、金融機構、擔保公司和企業(yè)組成，是一個“四位一體”的運作模式。這種形式降低了金融機構的信貸風險，同時又通過股權質(zhì)押的方式繞開了我國法律關于禁止土地承包經(jīng)營權抵押的規(guī)定，打了一記擦邊球。但是，江津股權模式不僅存在著與同心模式一樣的土地承包經(jīng)營權入股法律效力的風險，而且江津模式中信貸風險由獨立的農(nóng)業(yè)擔保公司承擔，而政府對在質(zhì)押權實現(xiàn)時擔保公司如何處置土地承包經(jīng)營權卻并無詳細規(guī)定。

（三）農(nóng)地收益抵押貸款模式

棗莊模式的具體做法為，市政府為農(nóng)戶頒布了《農(nóng)村土地使用權證》，農(nóng)戶可以此證明農(nóng)地用途，并可以此作為農(nóng)戶依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)以及轉(zhuǎn)讓土地使用權，或者作價入股成為資本從事商業(yè)經(jīng)營合作或者流轉(zhuǎn)過程的抵押擔保憑證。農(nóng)戶將農(nóng)村土地委托給土地合作社進行管理經(jīng)營，土地合作社受讓土地使用權后，可憑借全體成員土地使用產(chǎn)權證，向縣級政府申辦統(tǒng)一的土地使用產(chǎn)權證。土地合作社向銀行提出貸款申請并提交土地使用產(chǎn)權證，再到土地交易市場辦理登記后，銀行依據(jù)信用評級以及政府指定機構對土地經(jīng)營使用權價值進行的評估，對土地合作社發(fā)放相應貸款。如果貸款人不能按期償還貸款，銀行將以農(nóng)村土地上現(xiàn)在以及未來一定期間內(nèi)的附著物作為拍賣標的。另外，棗莊市人民政府建立了農(nóng)業(yè)保險機制，籌措專項資金建立了土地使用產(chǎn)權質(zhì)押貸款風險補償基金。棗莊模式的創(chuàng)新點在于它對“農(nóng)村土地使用權”的利用，得以對土地承包經(jīng)營權進行深層解讀;另外對于抵押標的物，設定為經(jīng)營權抵押期限內(nèi)的地上附著物收益，規(guī)避了與法律直接對抗的風險。另一方面，專門的土地使用權流轉(zhuǎn)市場的建立，以及農(nóng)業(yè)保險的保駕護航，使得金融機構大大降低了信貸風險，更加便利了金融機構處置土地使用權。

（四）附條件的土地承包經(jīng)營權直接抵押模式

四川崇州模式的具體做法為，土地家庭經(jīng)營農(nóng)戶、土地股份合作社、規(guī)模經(jīng)營業(yè)主向崇州市相關部門（農(nóng)發(fā)局、農(nóng)商銀行）提出土地承包經(jīng)營權抵押貸款申請或者備案登記申請。再由指定銀行依據(jù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權年限、土地股份合作社和土地適度規(guī)模經(jīng)營公司的土地經(jīng)營權年限，評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定。崇州市土地承包經(jīng)營權抵押融資聯(lián)席會議審核通過后，又相應的擔保公司進行擔保。最后農(nóng)戶與銀行簽訂土地承包經(jīng)營權抵押貸款協(xié)議后，發(fā)放貸款。崇州市雖然制定了一系列市場化運作的流程和機制，但基本還是按照政府指定本地銀行、獨立擔保公司擔保、政府風險基金（財政專項資金）兜底信貸風險的方式進行，并未解決商業(yè)銀行入市積極性的問題。

三、農(nóng)地抵押貸款實踐模式存在的問題

（一）政府主導型抵押貸款模式不具有可持續(xù)發(fā)展性

以崇州模式為例，崇州市政府為了推進土地承包經(jīng)營權抵押試點，專門成立了由分管副市長任組長，農(nóng)發(fā)局、統(tǒng)籌委、財政局、農(nóng)商銀行、蜀興投資公司、蜀興擔保公司、工商等部門負責人為成員的試點工作機構，各部門各司其責。同時建立聯(lián)席會議制度，定期不定期召開會議，共同研究解決工作推進中遇到的問題，協(xié)調(diào)處理經(jīng)營權抵押糾紛。政府不僅是運行模式的規(guī)則制定者，還是農(nóng)地抵押貸款的實際的參與者，具體包括篩選合適的抵押人、指定具體的金融機構并且努力促成抵押人與抵押權人之間的溝通接洽，以及設立專門的農(nóng)業(yè)擔保公司以及風險補償基金來降低信貸風險、突破障礙。另外土地承包權抵押貸款行為的價值以及可信賴性并不存在于該制度本身，而是基于政府對模式推行過程中所應允的承諾。試點地區(qū)的農(nóng)地抵押貸款制度是政府自導自演式的戲劇，缺乏市場性與可持續(xù)性，既不利于表達市場參與者的意愿，也難以形成有效競爭。

（二）金融機構缺乏積極性

在以上集中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款模式中，貸款的發(fā)放者均是由政府指定的銀行，一般是農(nóng)村信用聯(lián)社或者地方銀行，但是全國性商業(yè)銀行都明顯對于土地承包經(jīng)營權抵押嚴重缺乏積極性。在成都農(nóng)商銀行為成都實驗專門出臺的《成都農(nóng)商銀行農(nóng)村產(chǎn)權融資擔保管理辦法（試行）》中可以看到，銀行明確提出了開展這一業(yè)務的理由是“加大對成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設的支持，推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，同時規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權融資擔保業(yè)務管理，防范信貸風險”。從中可以看出，政策性目標此時高于銀行商業(yè)經(jīng)營原則。實踐中，基于農(nóng)業(yè)效率的低下與農(nóng)業(yè)貸款的風險性，各大商業(yè)銀行自1998年起，就逐漸收縮在農(nóng)村金融領域的業(yè)務。截止到今天，中國農(nóng)業(yè)銀行等四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構。

（三）農(nóng)地抵押存在輔助制度供給不足的問題

農(nóng)地抵押存在一定的法律風險?，F(xiàn)行立法禁止農(nóng)地以物權方式抵押，而試點地區(qū)的地方性政策性文件均在不同程度上違背了現(xiàn)行立法，土地承包經(jīng)營權的抵押面臨著極大的法律風險。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)場所匱乏、流轉(zhuǎn)規(guī)則不完善，也給金融機構實現(xiàn)抵押權帶來了不小的麻煩。我國農(nóng)地抵押制度的外部配套機制還處于初級階段，具體體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)平臺不完善，以及農(nóng)村信貸風險保障機制匱乏。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺不完善的原因是交易主體之間的信息不對稱。從實踐來看，推動農(nóng)地抵押的主要動力是政府部門，對政府和農(nóng)戶之間起到溝通交流的中介組織不具有多元性與競爭性。信息獲取的不暢通，影響了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，進而影響了農(nóng)地的交換價值?！按笳卑赡Ｊ绞寝r(nóng)村信貸風險保障機制匱乏的原因之一。信貸風險保障機制的匱乏是金融機構缺乏參與農(nóng)地抵押貸款積極性的的重要原因?，F(xiàn)行法律與政策限制家庭承包經(jīng)營權以物權方式抵押與流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容僅僅限制在使用權以及收益權上。如何在農(nóng)地經(jīng)營權層面設置出有效的農(nóng)地抵押貸款制度是目前法律界所面臨的緊迫問題。

四、土地承包經(jīng)營權抵押貸款困局的破解

（一）農(nóng)地債權押貸款模式的核心是維護農(nóng)民利益

土地抵押貸款難的根本原因在于法律不完善所帶來的司法風險與操作風險。只有在制度層面確保土地承包經(jīng)營權中的農(nóng)地經(jīng)營權或耕作權抵押的可行操作規(guī)范，才能解決農(nóng)民和金融機構在農(nóng)地抵押“貸款難”和“不敢貸”的矛盾。有人認為，法律不應該固守僵化的規(guī)定，應該逐步放開農(nóng)地以物權模式抵押貸款。學者建議在《物權法》、《擔保法》中規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權可以抵押”。然而，修改法律的成本較大，農(nóng)地抵押制度的建構尚處在初期階段，其實踐運行中存在的問題尚未全面暴露，過早修改法律可能難以適應未來出現(xiàn)的新問題;僅僅修改規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權可以抵押”，沒有真正理解農(nóng)地對農(nóng)民社會保障性的制度安排，沒有區(qū)分土地承包經(jīng)營權抵押貸款到底是物權性質(zhì)的抵押還是債權性質(zhì)的抵押。如果是物權性質(zhì)的抵押，則立法者是不可能置農(nóng)民利益于不顧，違背對農(nóng)民這一弱勢群體的傾斜性保護;如果是債權性質(zhì)的抵押，農(nóng)民不會喪失土地的物權，較為可行，也有利于保障農(nóng)民的利益及國家對土地資源價值的保護。目前可以加強相關法律的解釋，明晰農(nóng)地抵押貸款是債權性的抵押。各省市可根據(jù)本地的具體情況出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法》，設定農(nóng)地抵押還款寬限期與抵押農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地回轉(zhuǎn)制度，嚴謹違背農(nóng)民意愿，強行抵押流轉(zhuǎn)其農(nóng)地。

（二）建立土地承包經(jīng)營權抵押制度的配套設施

《物權法》賦予了土地承包經(jīng)營權進行交換獲取價值的各種權能，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的最好方式是市場化交易。政府在市場中應該起監(jiān)管作用，如果政府在農(nóng)地抵押中不作為，土地承包經(jīng)營權保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民基本生活來源的目標就難以實現(xiàn)。政府應重點防范在農(nóng)地抵押過程中，基于地方政府的尋租行為等所造成的真正有效率的參與者們得不到或者不能以合理價格得到農(nóng)用地，而具有政府關系的強勢集團卻通過一些不正當?shù)姆绞将@得大量的農(nóng)用地的情形。政府還需要讓土地承包經(jīng)營權抵押制度中的參與者在得到農(nóng)地后不得改變農(nóng)地的原有使用方式，并履行社會責任，鼓勵農(nóng)地流入者盡量招聘失地農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以增強農(nóng)民的勞動保障能力。政府應該建立一套有利于土地承包經(jīng)營權抵押的制度，為土地的抵押與流轉(zhuǎn)提供合格的市場中介，為土地交易準備多方面的金融支持，以達成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益與承包土地資源優(yōu)化配置的雙贏合作。政府應積極引導和培育市場中介組織的發(fā)展，完善土地承包經(jīng)營權交易中的銀行信貸、稅收、登記等制度，建立規(guī)范高效的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。

（三）利用財稅與信貸政策引導金融機構貸款

市場自發(fā)型農(nóng)地抵押貸款的發(fā)展有賴于國家財稅與信貸政策的引導，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟特別是糧食生產(chǎn)的低效益，金融機構沒有向農(nóng)業(yè)貸款的內(nèi)在動力，但是又不可能長期依靠進口糧食來解決中國的吃飯問題，只要糧食生產(chǎn)主要靠國內(nèi)生產(chǎn)的國策不變，就需要運用財稅與信貸政策刺激金融機構放貸。一方面，給予農(nóng)業(yè)貸款的高風險，應允許商業(yè)銀行發(fā)放適當高于工商業(yè)貸款利息率的貸款;另一方面，應對農(nóng)業(yè)貸款，特別是糧食生產(chǎn)的貸款給予貼息，貼息幅度以彌補商業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)貸款的利息差為宜，在計算貼息貸款額度時，應參照農(nóng)民的真實貸款數(shù)據(jù)與貸款農(nóng)民真實的糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及糧食種植面積這三方面的數(shù)據(jù)確定，以防部分借款人或貸款者偽造糧食貸款數(shù)額，冒領貸款貼息。在稅收上給予糧食生產(chǎn)貸款以營業(yè)稅上的優(yōu)惠，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資經(jīng)營者以稅收優(yōu)惠的方法，降低農(nóng)民生產(chǎn)糧食的成本，并對糧食生產(chǎn)貸款以利率與存款準備金率上的優(yōu)惠。

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（作者單位：南昌大學法學院）