中國(guó)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展研究
——國(guó)家土地政策的負(fù)外部性路徑依賴分析與破解

孟繁瑜1，李呈1,2

(1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；2.英國(guó)約克大學(xué)社會(huì)政策系，約克英國(guó))

摘要：歷時(shí)三十多年的中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型歷程，一直伴隨著“城鎮(zhèn)化”與“農(nóng)村建設(shè)”這兩大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問(wèn)題，而在改革面臨深化之時(shí)，諸多矛盾再次聚集于此，出路焦點(diǎn)無(wú)一例外地落在銜接城鄉(xiāng)的土地制度上。本文研究發(fā)現(xiàn)國(guó)家土地政策長(zhǎng)期具有的城鎮(zhèn)傾向，是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)間土地關(guān)系不協(xié)調(diào)的重要原因之一。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，帶有城鎮(zhèn)傾向的土地政策存在對(duì)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所能取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果形成抵消作用，因此對(duì)其的調(diào)整具有必要性和緊迫性。在梳理我國(guó)土地政策城鎮(zhèn)傾向的發(fā)展過(guò)程中，本文揭示了這種帶來(lái)負(fù)外部性的傾向已形成政策路徑依賴性，并通過(guò)對(duì)路徑依賴內(nèi)在機(jī)理的分析，找出其規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制和體制性約束因素，進(jìn)而對(duì)破解路徑依賴、扭轉(zhuǎn)土地政策的城鎮(zhèn)傾向提出了具針對(duì)性的改革建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地政策；路徑依賴分析

收稿日期：2014-07-15修回日期：2015-02-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城市邊緣區(qū)土地增值收益分配管理研究”(71003103)。

作者簡(jiǎn)介：孟繁瑜(1971-)，女，北京人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系講師，北京大學(xué)理學(xué)博士學(xué)位，英國(guó)劍橋大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)系訪問(wèn)學(xué)者，研究方向：土地制度與政策，不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)05-0001-11

Abstract：In response to the renewed emphasis on coordination and consistency of urbanization and rural development, which have been the core issue of China’s social-economic transition for past thirty years, the reform of urban-rural land policy is put in major preoccupation. Here we find thatthe preference to urban development in land policy making contributes to the discordance of China’s urban-rural land relationship and will reduce the effect of on-going urbanization.Therefore it is necessary to reverse this preference. Comprehending the history of the preference to urban development in land policy making, we uncover the pattern of path dependency and make suggestions to break the path dependence from a institutionalism perspective.

Coordination and Integration of Urban-Rural Development

——Analysis on Path Dependence of China’s Land Policy

MENG Fan-yu1, LI Cheng1，2

(1.SchoolofPublicAdministration&Policy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;

2.DepartmentofSocialPolicy,YorkUniversity,YorkUK)

Key words:urbanization; land policy; path dependence analysis

一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與土地政策城鎮(zhèn)傾向的效益損失

1.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市化或城鎮(zhèn)化(urbanisation) 是指第二、 三次產(chǎn)業(yè)在城市集聚，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，使城市數(shù)量增加、 規(guī)模擴(kuò)大，城市生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散、城市文明向農(nóng)村普及的過(guò)程。urbanisation一詞一般譯為城市化，主要用于說(shuō)明鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變的過(guò)程。由于urban包含有城市(city)和鎮(zhèn)(town)，且因?qū)π〕擎?zhèn)發(fā)展的注重，部分學(xué)者將urbanisation譯為“城鎮(zhèn)化”?！俺擎?zhèn)化”這一譯法已為官方所接受，并出現(xiàn)在一系列政策文獻(xiàn)中。需要指出，從城市化內(nèi)涵和中外對(duì)比來(lái)看，城市化與城鎮(zhèn)化基本是一致的。本文采用“城鎮(zhèn)化”這一概念。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性調(diào)整的過(guò)程：社會(huì)形態(tài)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，基本制度框架由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由出口、投資拉動(dòng)向消費(fèi)、投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，就業(yè)結(jié)構(gòu)由低端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)向中高端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展由人力資源大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。1996年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始加速發(fā)展。城鎮(zhèn)化因在拉動(dòng)就業(yè)、增加投資和加快居民財(cái)富累積等方面的積極作用而受到?jīng)Q策層的重視，被視為擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。

與城鎮(zhèn)化相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國(guó)另一國(guó)家層面戰(zhàn)略。自2003年以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要性，并于2005年提出統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作全局的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，在中共中央十六屆五中全會(huì)上將其列為全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀的8項(xiàng)戰(zhàn)略之首，要求全國(guó)范圍內(nèi)在一個(gè)長(zhǎng)期階段，建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、 村容整潔、 管理民主” 的社會(huì)主義新農(nóng)村。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)之間存在對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系[1]。首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展意味著人口、土地、資本等要素從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模的擴(kuò)大將帶來(lái)一定程度上農(nóng)村的消亡，特別是農(nóng)業(yè)文化、生產(chǎn)業(yè)態(tài)方面的衰減，對(duì)農(nóng)村發(fā)展起到負(fù)的外部效應(yīng)。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展的本身可以被看作在一個(gè)聚集的空間內(nèi)交易成本下降的過(guò)程，將帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的聚集和消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大，從而也對(duì)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)正的外部效應(yīng)。此外，農(nóng)村的發(fā)展還能夠?yàn)槌鞘挟a(chǎn)業(yè)提供更廣闊的市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)效率的提高有利于更多勞動(dòng)力流入城市，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

因此，把握城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)系可以引致兩種可能的后果。首先，如果能夠協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，則城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)能夠形成相輔相成，互為促進(jìn)增長(zhǎng)的關(guān)系；但是，如果不能很好的處理好這個(gè)關(guān)系，則會(huì)使城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)顧此失彼，通常是導(dǎo)致發(fā)展城鎮(zhèn)卻削弱了農(nóng)村發(fā)展。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，如果能夠降低城市與農(nóng)村之間要素流動(dòng)的交易成本，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的發(fā)展能夠在某一點(diǎn)上達(dá)到均衡。此時(shí)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的融合進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，農(nóng)村人口進(jìn)一步減少，城鎮(zhèn)化向高度化和現(xiàn)代化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮、富裕、文明，這就是城鄉(xiāng)一體化。在國(guó)家戰(zhàn)略層面，2002年黨的十六大上，中央將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展定位為科學(xué)發(fā)展觀“五個(gè)統(tǒng)籌”之一，提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。

然而，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究表明，我國(guó)的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)之間并非協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。這種非協(xié)調(diào)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)沒(méi)有平等構(gòu)建，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不平衡。城鄉(xiāng)之間醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施投入差距巨大；第二，從空間上來(lái)看，城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的輻射有限，突出體現(xiàn)在缺乏有效連接中心城市與眾多建制鎮(zhèn)之間的中間環(huán)節(jié)；第三，二元結(jié)構(gòu)依舊突出，生產(chǎn)要素不能自由流動(dòng)，主要體現(xiàn)在戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市發(fā)展。

土地作為生產(chǎn)要素之一，也是銜接城鄉(xiāng)的重要紐帶，土地城鎮(zhèn)化是與人口城鎮(zhèn)化相伴隨的必然過(guò)程，對(duì)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系起到重要影響。首先，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都需要土地作為載體。伴隨著城鎮(zhèn)和農(nóng)村的此消彼長(zhǎng)，土地要素從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化的過(guò)程；其次，隨著土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，依附在土地上的資本也由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移；再次，隨著農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地，土地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀價(jià)值也得到根本轉(zhuǎn)變。在土地城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，政府的職責(zé)在于限制其可能帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)，創(chuàng)造條件發(fā)揮其正的外部效應(yīng)，最終達(dá)到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用之間的協(xié)調(diào)。

2.土地政策偏好的效用損失后果

在我國(guó)，基于社會(huì)主義國(guó)家和土地的社會(huì)主義公有制這一國(guó)情，政府在土地城鎮(zhèn)化，進(jìn)而在協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用之間關(guān)系方面，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，我國(guó)土地政策的制定面臨多方面的條件約束。首先，人多地少是我國(guó)基本國(guó)情之一，土地資源稀缺。推動(dòng)城市化發(fā)展，除了提高土地集約利用之外，更多的還是靠城市土地的擴(kuò)張。其次，在農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，資本也是稀缺要素之一。在資本緊約束之下，政府必然面臨資本投入方向的抉擇，并具有積累資本的沖動(dòng)。土地作為具有資本屬性的特殊資產(chǎn)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中起到重要作用。在上述稀缺資源條件的限制下，在處理城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系時(shí)，政府極易產(chǎn)生對(duì)某一方面的單方向政策偏好。

圖1　土地政策的城鎮(zhèn)傾向

這里，我們引入無(wú)差異曲線對(duì)土地政策在城鎮(zhèn)化或農(nóng)村建設(shè)的偏好情況及其帶來(lái)的政策效用做一分析(見(jiàn)圖1)。假設(shè)政府作為主體掌握著全國(guó)的土地資源，有權(quán)決策將其投入城鎮(zhèn)化或者農(nóng)村建設(shè)。分析中采用的是土地資本量，強(qiáng)調(diào)的是土地的資本屬性，即將土地作為一種生產(chǎn)要素投入，從而得到一定數(shù)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展或農(nóng)業(yè)發(fā)展，而并非僅指空間和用途上的變化(即不同用途的土地面積變化)。此外，我們僅強(qiáng)調(diào)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，暫不考慮土地的生態(tài)、景觀和社會(huì)價(jià)值。由于土地資源總量有限，則政府只能在土地資本總量一定的約束下在城鎮(zhèn)化或是農(nóng)村建設(shè)之間做出選擇，即在圖1的AB預(yù)算約束線上進(jìn)行政策選擇。需要說(shuō)明的是，根據(jù)一般土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐，城市地租高于農(nóng)村地租，則OA

按照效用價(jià)值論，在偏好既定的情況下，政府的選擇面臨無(wú)數(shù)條無(wú)差異曲線所構(gòu)成的無(wú)差異曲線簇。假設(shè)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)同樣重要，其統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)決策者來(lái)說(shuō)是最優(yōu)選擇，則此處的無(wú)差異曲線表示能夠給政府帶來(lái)相同效用水平的投入城鎮(zhèn)土地量和投入農(nóng)村建設(shè)土地量的組合。那么，可以看出，在E點(diǎn)上，預(yù)算線AB與無(wú)差異曲線U1相切，從而在該點(diǎn)上政府在土地投入農(nóng)村或城市的選擇上獲得最大效用。值得注意的是，由于OA

此時(shí)如果政府具有偏向于城鎮(zhèn)化的土地政策偏好，即愿意用更多的土地資本投入城市化的發(fā)展，則人為地將X1提高到X1′。在預(yù)算約束不變，即土地資源總量不變的情況下，政府只能在E′點(diǎn)上做出政策選擇，在此情況下，投入農(nóng)村建設(shè)的土地由OX2減少到OX2′。更重要的是，在E′點(diǎn)上，政府的決策無(wú)法實(shí)現(xiàn)U1上任何一點(diǎn)投入城鎮(zhèn)土地量和投入農(nóng)村建設(shè)土地量的組合，從而只能選擇一個(gè)更低的無(wú)差異曲線U2。此時(shí)土地投入組合的效用較均衡點(diǎn)E而言是降低了。

從長(zhǎng)期來(lái)看，城市化是人類社會(huì)發(fā)展階段，即城鎮(zhèn)化是國(guó)家發(fā)展必然經(jīng)歷，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，城市地租不斷上升，則土地資本投入農(nóng)村建設(shè)的機(jī)會(huì)成本不斷提高，預(yù)算線AB變?yōu)锳C。此時(shí)的最大效用點(diǎn)為E′′，其最優(yōu)政策組合為將X1′′的土地資本投入到城鎮(zhèn)化，而將X2′′的土地資本投入到農(nóng)村建設(shè)。較第一期的均衡點(diǎn)E而言，可以看出，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地資本向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的投入都有上升，但X2X2′′大于X1X1′′，這意味著隨著城市化發(fā)展，城市地租的上升，為了維持土地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的最佳配置，投入到農(nóng)村建設(shè)所需的土地資本新增量應(yīng)大于投入城市的新增量。該大于量與地租上漲的幅度相關(guān)。地租上漲越大，則為了達(dá)到效用最佳配置所需農(nóng)村土地資本增加量越大，而投入城市的土地資本增加量越少。然而，如果政府堅(jiān)持土地政策的城鎮(zhèn)化傾向，則其決策是將前期投入城鎮(zhèn)的土地資本量X1′提高到X1′′′，則在約束線AC上，其決策點(diǎn)為E′′′，對(duì)應(yīng)的投入農(nóng)村的土地資本量為X2′′′。此時(shí)，在E′′′點(diǎn)上，決策無(wú)法實(shí)現(xiàn)U3上任何一點(diǎn)的土地投入組合，此時(shí)政府只能達(dá)到U4。相對(duì)于前期均衡時(shí)的U1和存在偏好時(shí)的U2，此時(shí)的無(wú)差異曲線效用也是提升了，但其效用水平?jīng)]有達(dá)到新的均衡時(shí)水平。

此外，分析中還可以看出，如果前期已經(jīng)選擇偏向城鎮(zhèn)的土地投入組合，相對(duì)于前期偏向城鎮(zhèn)的政策效用O X2′ E′ X1′而言，后期如果依據(jù)效用最大化策略調(diào)整政策，則效用增加量將大于堅(jiān)持原政策路徑情況下的效用增加量。換言之，從長(zhǎng)期來(lái)看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況下，由于城市地租上升導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)機(jī)會(huì)成本上升，AC曲線的斜率會(huì)繼續(xù)變小，則偏向于城鎮(zhèn)的政策效用增加量將越來(lái)越小，相對(duì)于效用最大化策略的效用增加量的差值會(huì)越來(lái)越大，結(jié)果必然導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)行過(guò)程中，堅(jiān)持將土地資本更多投向城市的政策偏好帶來(lái)的效用損失逐漸增大。

至此根據(jù)圖1的分析我們可以得出以下結(jié)論：

1)由于土地資本投入農(nóng)村的機(jī)會(huì)成本大于投入城鎮(zhèn)，要達(dá)到效用最大化，即獲取城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關(guān)系的協(xié)調(diào)，應(yīng)將更多的土地資本投入農(nóng)村。

2)偏向于城鎮(zhèn)的土地投入會(huì)帶來(lái)效用的損失。

3)長(zhǎng)期來(lái)看，隨著城市地租的上升，要達(dá)到效用最大化，投入城市所需的土地資本量是遞減的。這也符合邊際報(bào)酬遞減的規(guī)律。

4)長(zhǎng)期來(lái)看，堅(jiān)持偏向于城鎮(zhèn)的土地資本投入帶來(lái)的效用損失是遞增的。即堅(jiān)持偏向城鎮(zhèn)的土地政策在城市化進(jìn)程中將加劇城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關(guān)系的失衡。

以上對(duì)現(xiàn)實(shí)土地經(jīng)濟(jì)的模型化抽象分析，從土地資本的角度討論了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地關(guān)系所需注意的關(guān)鍵點(diǎn)和有偏向的土地政策可能帶來(lái)的后果，分析過(guò)程沒(méi)有包含制度對(duì)于土地資本投入選擇的調(diào)節(jié)、土地的其他屬性等重要因素，只把經(jīng)濟(jì)效益作為效用優(yōu)選的依據(jù)。由于土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)向市地的過(guò)程中，其生產(chǎn)、生態(tài)和景觀屬性往往受到不可逆轉(zhuǎn)的不同程度破壞，偏向城鎮(zhèn)的土地政策所帶來(lái)的綜合效用損失將會(huì)更大。對(duì)于我國(guó)目前城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)間的土地關(guān)系來(lái)說(shuō)，政府是否確實(shí)具有對(duì)于城鎮(zhèn)的土地政策偏好，其成因和后果如何，本文在接下來(lái)的論述中將對(duì)此進(jìn)行回顧和分析。

二、土地政策城鎮(zhèn)傾向的形成與發(fā)展

在中國(guó)，土地政策具有對(duì)于城鎮(zhèn)的偏好主要體現(xiàn)為土地政策的制定注重對(duì)城鎮(zhèn)的投入，輕視對(duì)農(nóng)村的投入。從土地要素分配的角度來(lái)看，政府通過(guò)制定各種政策，使土地要素以低于市場(chǎng)交易的價(jià)格流入城市。從土地資本的角度來(lái)看，政府偏向于通過(guò)各種方式從農(nóng)村攫取資本，增加城市和工業(yè)資本積累，而留給農(nóng)村建設(shè)的僅為土地資本的剩余部分。從土地的綜合價(jià)值來(lái)看，政府偏向于通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略對(duì)農(nóng)村土地的生態(tài)景觀和社會(huì)綜合價(jià)值的損失。這種土地政策的城鎮(zhèn)傾向根植于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)偏重于城市發(fā)展的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中又得到了不斷的強(qiáng)化。

我國(guó)的各級(jí)政府，不僅是行政主體，而且也是經(jīng)濟(jì)主體，具有財(cái)政擴(kuò)張、使自身利益最大化的動(dòng)機(jī)。土地政策上城鎮(zhèn)傾向的形成及發(fā)展與行政主體的經(jīng)濟(jì)利益最大化動(dòng)機(jī)密切相關(guān)。在不同時(shí)期，政府的利益動(dòng)機(jī)有不同的表現(xiàn)，而土地政策的城鎮(zhèn)化傾向也就由不同的方式表現(xiàn)出來(lái)。

1.政策路徑的形成與發(fā)展

改革開(kāi)放之前，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，整個(gè)社會(huì)組織成為單一的大工廠，由政府用行政手段調(diào)配資源。此時(shí)，國(guó)家以推動(dòng)工業(yè)化、城市化作為工作的重心，一方面，來(lái)源于改變農(nóng)業(yè)國(guó)家落后面貌的普遍愿望，另一方面，由于政府及其附屬機(jī)構(gòu)的財(cái)政收入、福利水平均取決于以城市為載體的工業(yè)化發(fā)展，因此以工業(yè)化、城市化為重也符合政府自身利益動(dòng)機(jī)。這個(gè)時(shí)期，在土地方面，政府主要通過(guò)控制農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等全部環(huán)節(jié)，通過(guò)占有農(nóng)村勞動(dòng)者的勞動(dòng)剩余價(jià)值，從而獲取農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)發(fā)展的資本積累。此外，嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民無(wú)法通過(guò)交易獲得農(nóng)地的價(jià)值。雖然當(dāng)時(shí)從城鎮(zhèn)化水平上來(lái)看，不論人口城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化均維持較低水平，但土地政策的城鎮(zhèn)傾向在土地價(jià)值方面體現(xiàn)較顯著。這是我國(guó)土地政策上城鎮(zhèn)傾向的形成時(shí)期。

改革開(kāi)放初期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步形成和發(fā)展，以及對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，我國(guó)形成了以出口為導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)，在就業(yè)結(jié)構(gòu)上形成以沿海加工貿(mào)易企業(yè)為代表的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。在此時(shí)戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制有所放寬，從而釋放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大量西部農(nóng)民工向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，人口城鎮(zhèn)化開(kāi)始提速。而此時(shí)，政府財(cái)政體制改革得以啟動(dòng)，從1987年左右開(kāi)始實(shí)行“分灶吃飯”、“收支包干、增收分成”的財(cái)政體制，中央政府與地方政府之間形成收益分配關(guān)系，由此中央與地方政府的利益動(dòng)機(jī)開(kāi)始有所分離，地方政府追求自身利益最大化的意圖開(kāi)始體現(xiàn)。在這一時(shí)期，地方政府主要的利益動(dòng)機(jī)是通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施，降低稅收成本，吸引投資，從而加快地方工業(yè)化，擴(kuò)大稅源，獲取財(cái)政收入。此外，在價(jià)格雙軌制的作用下，加快工業(yè)化發(fā)展也能夠提升地方政府的尋租空間。這樣的背景下，土地政策的城鎮(zhèn)傾向突出，其主要表現(xiàn)為以低成本征收農(nóng)民土地，以出讓、劃撥、入股等方式低價(jià)格轉(zhuǎn)讓給外資企業(yè)，從而將農(nóng)村土地資本轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本，農(nóng)村在此過(guò)程中能從土地轉(zhuǎn)用獲取的價(jià)值極為有限。這是我國(guó)土地政策城鎮(zhèn)傾向的發(fā)展時(shí)期。

進(jìn)入90年代中期以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生進(jìn)一步變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在1992年黨的十四大上得以確立，非公有經(jīng)濟(jì)在規(guī)模和水平上得到進(jìn)一步發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化的速度進(jìn)一步加快。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的集聚和外商直接投資(FDI)的增加，資本密集型產(chǎn)業(yè)開(kāi)始成長(zhǎng)，各要素流動(dòng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展開(kāi)始對(duì)整體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)部門(mén)產(chǎn)生外部效應(yīng)。在這個(gè)時(shí)期，如果政府能夠放寬對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地入市的限制，降低各要素在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的交易成本，使農(nóng)民能夠從要素流動(dòng)中受益，并制定政策防止城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村造成負(fù)外部效應(yīng)，則城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)均能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到兼顧，而現(xiàn)實(shí)卻事與愿違。以1994年分稅制確立為標(biāo)志，中央與地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)一步劃分，對(duì)土地政策的發(fā)展起到至關(guān)重要的導(dǎo)向作用。由于在分稅體制下，地方政府只能得到財(cái)政收入的40%左右，卻需要承擔(dān)提供大多數(shù)公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé)，因而被充分激勵(lì)通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算外收入提高自身財(cái)政收入[2]。由此，土地政策城鎮(zhèn)傾向的體現(xiàn)形式由前一時(shí)期的政府主導(dǎo)將農(nóng)村土地資本低價(jià)轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本為主，轉(zhuǎn)換為以政府直接占有土地資本化過(guò)程中產(chǎn)生的增值收益為主[3]，我國(guó)土地政策的城鎮(zhèn)傾向得到進(jìn)一步的發(fā)展和深化。

通過(guò)歷史回顧可以看出，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)土地政策明顯具有城鎮(zhèn)傾向，這種傾向在不同歷史時(shí)期表現(xiàn)方式不同，并不斷得到加深。在前文經(jīng)濟(jì)分析中，我們得出的基本結(jié)論之一是在長(zhǎng)期中堅(jiān)持偏向于城鎮(zhèn)的土地投入帶來(lái)效用損失并遞增，即堅(jiān)持傾向城鎮(zhèn)化的土地政策在城市化進(jìn)程中將加劇城鎮(zhèn)和農(nóng)村間基于土地關(guān)系的經(jīng)濟(jì)收益等多種失衡，我們可以從現(xiàn)實(shí)中找到對(duì)這個(gè)結(jié)論的印證。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化的提速，農(nóng)村土地問(wèn)題日益突出。例如：耕地資源大量流失。在改革開(kāi)放初期，從1978年至2008年，耕地年均減少量為94.9萬(wàn)公頃，其中于2003年達(dá)到峰值，達(dá)到288萬(wàn)公頃。雖然耕地流失與糧食安全之間的關(guān)系存在爭(zhēng)論，但耕地的大量流失使農(nóng)地的生態(tài)涵養(yǎng)功能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的總體削弱，同時(shí)使農(nóng)地不再具有種植功能，使農(nóng)民失去了從事農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)，從而也降低了農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值。因此，從土地綜合價(jià)值角度來(lái)看，耕地的流失是農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大損失。再者，土地質(zhì)量急劇退化。一方面，土地的城鎮(zhèn)化使土地不再具有種植功能。另一方面，城市的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，工業(yè)排放的廢水廢物導(dǎo)致了土壤的污染。據(jù)2009年國(guó)土資源部《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》，目前我國(guó)中低等地總面積達(dá)到耕地總面積的67%，土地污染面積已占耕地總量的20%，且集中于城市周邊地區(qū)。在其他方面，土地利用效率下降，農(nóng)民權(quán)益受損等，均得到學(xué)術(shù)界廣泛討論和研究[4]，在此不做一一列舉。

2.調(diào)整政策傾向消除負(fù)外部性影響

值得注意的是，決策層已經(jīng)對(duì)由土地政策的城鎮(zhèn)傾向所帶來(lái)的一系列問(wèn)題有了明確認(rèn)識(shí)。自2003年以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要性，提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。在2008年十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。該決定以耕地保護(hù)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)為著眼點(diǎn)，將健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度作為農(nóng)村工作六大部署之一，代表著決策層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到土地政策的城鎮(zhèn)傾向并在扭轉(zhuǎn)這一政策傾向方面做出實(shí)質(zhì)努力。然而，可以看到，盡管中央的認(rèn)識(shí)已經(jīng)出現(xiàn)明顯變化，在新的政策制定和實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)地方政府仍顯現(xiàn)出較強(qiáng)的城鎮(zhèn)傾向。特別是在2009年底世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊顯現(xiàn)時(shí)，城鎮(zhèn)化再次被視作為提振內(nèi)需、恢復(fù)增長(zhǎng)、維持穩(wěn)定的工具，在擴(kuò)大投資的作用下，土地征收規(guī)模，特別是中央批準(zhǔn)的土地征收規(guī)模，在前幾年有所緩和的情況下再次激增(見(jiàn)圖2)。這說(shuō)明，我國(guó)土地政策的城鎮(zhèn)傾向在各種體制性因素下已經(jīng)具有較強(qiáng)的路徑依賴性，扭轉(zhuǎn)這一傾向的難度很大。

圖2　2006年至2009年我國(guó)土地征收面積 數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒。

新一屆領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化高度重視，并提出中國(guó)未來(lái)幾十年的發(fā)展?jié)摿υ谟诔擎?zhèn)化，在于推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，在于促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢灶A(yù)期，在接下來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化做為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之一仍將起到核心作用。2013年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出探索城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，并需要各項(xiàng)配套改革去推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)層的各項(xiàng)表態(tài)再次表現(xiàn)了對(duì)于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、包括協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地關(guān)系的各界共識(shí)。但是我們需要審慎看待其可能帶來(lái)的結(jié)果，必須充分認(rèn)識(shí)，我國(guó)土地政策已經(jīng)具備較強(qiáng)的城鎮(zhèn)傾向，如果不加以制度規(guī)制，未來(lái)土地政策制定極可能仍會(huì)沿著該傾向的路徑，對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)消極作用和加重土地效益損失，制度創(chuàng)新面臨著現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。在此，我們引入路徑依賴的概念，分析土地政策城鎮(zhèn)傾向所依賴的政策路徑的特征，從而做出可操作的改革建議，尋求新型城鎮(zhèn)化過(guò)程擺脫土地政策城鎮(zhèn)傾向的政策路徑破解之道。

三、基于政策路徑依賴?yán)碚摰闹贫葎?chuàng)新契機(jī)

對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的偏向于城鎮(zhèn)的政策偏好，路徑依賴?yán)碚撃軌蜉^好地解釋這一偏好的延續(xù)性，并為我們提供了制度創(chuàng)新的理論指導(dǎo)。路徑依賴?yán)碚搧?lái)源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，是一個(gè)對(duì)未來(lái)選擇產(chǎn)生限制性影響的機(jī)制。路徑依賴并非單純指歷史對(duì)未來(lái)的影響，亦非強(qiáng)調(diào)政策發(fā)展路徑的不可改變性。實(shí)際上，在路徑上的每一點(diǎn)決策者都可以選擇替代性方案，而路徑依賴使這種選擇的范圍變窄，并使前期制定的政策在決策過(guò)程中顯得尤為重要[5]。社會(huì)政策領(lǐng)域的歷史制度主義學(xué)派認(rèn)為，公共政策的制定是一個(gè)離散的過(guò)程，在政策周期內(nèi)具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。突發(fā)事件對(duì)這個(gè)過(guò)程形成干擾。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，決策者制定新的目標(biāo)和新的政策重點(diǎn)，以及新的制度和組織安排。著名的歷史制度主義學(xué)者Paul Pierson認(rèn)為，由于政治決策存在集體決策、對(duì)改革的抵制性偏好、利益集團(tuán)以及政策與結(jié)果之間的復(fù)雜關(guān)系等特征，在社會(huì)政策領(lǐng)域，路徑依賴的影響尤為顯著[6]。

路徑依賴具有以下幾點(diǎn)特征：

1)時(shí)間和政策序列的重要性；

2)一次小的或突發(fā)的事件可能對(duì)的政策效果產(chǎn)生重要影響；

3)路徑形成之后，轉(zhuǎn)變政策的機(jī)會(huì)成本隨著時(shí)間的延續(xù)而增大；

4)在路徑內(nèi)，新政策的制定對(duì)已有的機(jī)制能夠達(dá)到均衡，從而對(duì)路徑產(chǎn)生漸進(jìn)的加強(qiáng)作用。

總的來(lái)說(shuō)，路徑依賴的形成和發(fā)展需要三個(gè)決定性因素，即突發(fā)事件、規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制和體制，政策路徑的形成和發(fā)展實(shí)際是體制的邊界限制和突發(fā)事件沖擊的調(diào)和產(chǎn)物。首先，突發(fā)或偶然性事件使原有政策轉(zhuǎn)向，為形成新的路徑創(chuàng)造機(jī)會(huì)，這些突發(fā)事件包括新技術(shù)的發(fā)展、新制度的制定；第二，如果該政策的結(jié)果出現(xiàn)產(chǎn)出增加而單位成本下降的優(yōu)勢(shì)，即形成規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制，該政策路徑則會(huì)被鎖定。需要指出的是，在這種情況下，即使出現(xiàn)改革，在該機(jī)制中受益的集團(tuán)也會(huì)力求使變革有利于鞏固和擴(kuò)大他們的既得利益；第三，政策路徑內(nèi)決策選擇空間受到體制的限制。體制因素對(duì)政策路徑起到限制、傳導(dǎo)和調(diào)整的作用，使政策路徑保持在既成的方向上，成為決策選擇的邊界[7]。簡(jiǎn)而言之，突發(fā)事件促發(fā)路徑的形成，利益機(jī)制保持政策路徑的方向，體制限定路徑內(nèi)政策選擇的空間。

對(duì)于如何破解路徑依賴，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了大量研究。首先，需要打破原有的規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制，從而從根本上轉(zhuǎn)變政策制定者維持政策路徑的激勵(lì)。更加重要的是，在規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制形成后，利益集團(tuán)竭力維護(hù)現(xiàn)有制度[8]。因此，破解政策路徑依賴，除了破解原有利益機(jī)制外，更加重要的是注重以減少交易費(fèi)用 、 確定信息的流通為核心的制度建設(shè)，從而化解原有限制政策選擇的邊界。

1.政策路徑的規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制——土地財(cái)政

研究表明，鎖定政策路徑方向的是特定的利益機(jī)制。影響我國(guó)土地政策制定的深層利益機(jī)制體現(xiàn)在與土地相關(guān)的財(cái)稅機(jī)制上。政府作為壟斷土地資源的經(jīng)濟(jì)主體，通過(guò)土地各項(xiàng)收益的分配對(duì)相關(guān)利益在各利益主體間進(jìn)行配置。1994年分稅制改革后，中央和地方預(yù)算收入比重相對(duì)穩(wěn)定, 但卻形成了地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口，由于土地稅制不健全、地方政府融資渠道發(fā)展緩慢等原因，以出讓土地獲取收益成為了地方政府成本最小的擴(kuò)大財(cái)政收入的方式。地方財(cái)政形成了越來(lái)越明顯的土地財(cái)政特征，即地方公共資本積累主要依靠國(guó)有土地出讓收入，而地方稅和地方收費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)。

本文研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府而言，以土地出讓金獲取收益具有路徑依賴?yán)碚摰膱?bào)酬遞增特性。首先，在征收農(nóng)村土地、出讓國(guó)有土地的過(guò)程中，政府需要付出的成本是相對(duì)穩(wěn)定的。研究表明，地方政府在土地出讓收入中減除各項(xiàng)成本支出后能夠獲取的凈收益穩(wěn)定在25%左右[9]；第二，由于對(duì)土地出讓收入的支出多在公共財(cái)政管理范圍之外進(jìn)行配置，受GDP政績(jī)觀和事權(quán)界限不清等因素的共同作用，政府主要將這部分收益投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動(dòng)城市土地價(jià)值上升；第三，由于目前國(guó)有土地出讓機(jī)制是以招拍掛為主，“價(jià)高者得”，因此現(xiàn)期以土地出讓收入投資城市建設(shè)所提升的土地價(jià)值能夠有效轉(zhuǎn)化為未來(lái)的土地出讓收入。因此，在成本一定的情況下，擴(kuò)大土地出讓收入，會(huì)帶來(lái)未來(lái)財(cái)政收入的上升，從而形成了規(guī)模報(bào)酬遞增的機(jī)制。

土地財(cái)政機(jī)制對(duì)我國(guó)土地政策的制定具有重大影響，各級(jí)政府間事權(quán)的界定、支出責(zé)任的劃分不清晰，政府和市場(chǎng)的邊界不清晰，各級(jí)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任不清晰，地方政府具備從土地出讓收入獲取收益，從而擴(kuò)大預(yù)算外收入的激勵(lì)。由于存在大量獲取利益的可能，政府從自身經(jīng)濟(jì)效益最大化出發(fā)，會(huì)盡量擴(kuò)大征收農(nóng)用地，轉(zhuǎn)變農(nóng)用地為城市建設(shè)用地。再結(jié)合路徑依賴存在的規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制，政府這種行為的激勵(lì)得到了持續(xù)性的增強(qiáng)，從而產(chǎn)生過(guò)度征收土地的可能，農(nóng)村的土地利益受到侵害。更重要的是，在這種利益機(jī)制的激勵(lì)下，城市地租被過(guò)度推高，也限制了城市的聚集效應(yīng)，提高了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的成本，從而最終也損害了城市的利益。這與我們前文的理論模型分析結(jié)論是一致的。

2.政策路徑的體制約束——城鄉(xiāng)二元體制

體制的內(nèi)在演化會(huì)強(qiáng)化政策路徑的限制能力。對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)土地政策路徑而言，最重要的體制因素是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制。關(guān)于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)內(nèi)學(xué)者多有研究。在這里用新的觀點(diǎn)，特別是用長(zhǎng)期體制演化的視角來(lái)看待二元體制。

我們將城鎮(zhèn)化的過(guò)程視作要素(包括人口、土地、資本)從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，二元經(jīng)濟(jì)理論的研究則有著更深刻的意義。首先，由于現(xiàn)代部門(mén)的要素邊際生產(chǎn)率高于傳統(tǒng)部門(mén)，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移交易成本為零或很低的條件下，要素會(huì)產(chǎn)生向城鎮(zhèn)的自然流動(dòng)；第二，城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，否則會(huì)產(chǎn)生城市發(fā)展過(guò)快所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)；第三，在這個(gè)過(guò)程中，要素流轉(zhuǎn)成為城鄉(xiāng)一體化速度重要的調(diào)節(jié)器，降低要素流轉(zhuǎn)的交易成本不僅有利于要素向城鎮(zhèn)合理流轉(zhuǎn)，也利于農(nóng)村獲取要素流轉(zhuǎn)的收益，從而利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，最終利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。如果具體討論土地這一要素，這些由經(jīng)典理論延伸出來(lái)的啟示，是與我們?cè)诒疚牡谝徊糠值姆治鼋Y(jié)論相契合的。然而，對(duì)我國(guó)二元體制的分析表明，由于存在要素流動(dòng)的限制，土地資源配置難以達(dá)到效用最大化。

從政策路徑分析的角度，可以將20世紀(jì)50、60年代確定我國(guó)現(xiàn)行土地二元制度的一系列政策作為突發(fā)事件，在這些突發(fā)事件作用下，路徑形成，二元體制成為限定路徑方向的邊界。以政策路徑分析的角度看二元體制，我們尤其需要重視我國(guó)二元體制的內(nèi)在演化過(guò)程。

在二元體制初期，行政制度安排是該體制的主導(dǎo)因素。在土地領(lǐng)域，主要的體現(xiàn)在：集體土地不能自由買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)村內(nèi)部土地不能流轉(zhuǎn)。城市發(fā)展受到行政手段控制，土地城鎮(zhèn)化的過(guò)程速度緩慢。行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)基本隔斷了城鄉(xiāng)間的土地流動(dòng)。人為地設(shè)置高昂的要素配置交易成本，導(dǎo)致要素流動(dòng)效率極為低下。如果回到本文開(kāi)篇的效用分析角度，則此時(shí)由于要素流動(dòng)割裂導(dǎo)致的效用損失，甚至比政策的城鎮(zhèn)傾向所帶來(lái)的效用損失更大(由于要素流動(dòng)受限，城市地租不顯著高于農(nóng)村地租，則此時(shí)圖1中B點(diǎn)向左移，預(yù)算線內(nèi)效用空間減小)，其中的一個(gè)表現(xiàn)是：即使存在城鎮(zhèn)傾向?qū)е麓似陂g城鄉(xiāng)收入存在差距，但更顯著的問(wèn)題是整體收入都保持在較低的水平上。

隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立，我國(guó)二元體制開(kāi)始發(fā)生深刻的變化，市場(chǎng)成為主導(dǎo)因素[10]。勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展、消費(fèi)品市場(chǎng)化、住房市場(chǎng)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)市場(chǎng)的逐漸放開(kāi)等市場(chǎng)化取向的改革，成為土地城鎮(zhèn)化主要推動(dòng)力。對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的限制弱化，城鎮(zhèn)化成為主要政策取向，城市國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的建立、農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)等，使土地要素流動(dòng)的交易成本有所下降。二元經(jīng)濟(jì)理論的開(kāi)創(chuàng)者劉易斯[11]在其《勞動(dòng)力無(wú)限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中》中將國(guó)民經(jīng)濟(jì)分為以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)和以工業(yè)為主的現(xiàn)代部門(mén)，與其模型假設(shè)相符合，在交易成本有所下降的市場(chǎng)主導(dǎo)的二元體制下，土地要素向城市加速流動(dòng)。此時(shí)土地政策的總體效用提高(即圖1中隨著AB移到AC，預(yù)算線內(nèi)的效用空間增大)。然而，必須看到，在前期行政主導(dǎo)的體制中，雖城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)已不完全割裂，城市內(nèi)部要素流動(dòng)交易成本大為降低，但對(duì)要素流動(dòng)的各種限制依然存在。首先，農(nóng)村內(nèi)部要素流轉(zhuǎn)仍然受到嚴(yán)格限制。更為重要的是，城鄉(xiāng)間土地要素流動(dòng)并非按市場(chǎng)交易原則進(jìn)行，政府壟斷下對(duì)農(nóng)地的征收是按照用途補(bǔ)償而非市價(jià)補(bǔ)償。

體制的演化會(huì)對(duì)自身起到強(qiáng)化作用[12]。可以看到，我國(guó)的二元體制經(jīng)歷了從行政主導(dǎo)，到以市場(chǎng)主導(dǎo)、兼具行政色彩的演化。表面上，市場(chǎng)因素的發(fā)展、城鄉(xiāng)間要素交易的擴(kuò)大是這個(gè)演變的主要作用，但實(shí)際上，由于行政主導(dǎo)的要素流動(dòng)不公平一直存在，二元體制朝著總體效用提高方向的演化反而加固了城鎮(zhèn)傾向的政策路徑。這是因?yàn)椋诙w制演化過(guò)程中，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)始終不能按市場(chǎng)原則公平進(jìn)行，而市場(chǎng)化發(fā)展所帶來(lái)的效用提高，則反而支撐了該體制的存在乃至強(qiáng)化了該體制的合理性，也進(jìn)而將要素流動(dòng)不公平性合理化。這就是在實(shí)踐中部分地方政府以推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由對(duì)農(nóng)村土地低價(jià)征收的體制性原因，也是部分地方政府大建新城區(qū)，過(guò)度征收農(nóng)地的體制性原因。強(qiáng)化的體制會(huì)對(duì)強(qiáng)化路徑政策路徑的邊界，使政策的制定越來(lái)越符合路徑的方向。因此，即使中央不斷重申農(nóng)村建設(shè)的政策導(dǎo)向，在體制自身不變的情況下，地方政府的土地政策制定仍然保持其對(duì)城鎮(zhèn)的傾斜。

上述分析可以得出，在二元體制演化過(guò)程中，對(duì)土地政策效用最大化的主要約束體現(xiàn)于要素交易的不公平性。要改變我國(guó)土地政策的城鎮(zhèn)傾向路徑依賴必須轉(zhuǎn)變土地的二元體制，而轉(zhuǎn)變二元體制的根本則為消除要素交易的不公平性，使城鄉(xiāng)土地要素能夠按市場(chǎng)原則交易。

應(yīng)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合對(duì)我國(guó)具有城鎮(zhèn)傾向土地政策的回顧，可以看出，該傾向具備較突出的路徑依賴特征。在此應(yīng)用路徑依賴內(nèi)涵來(lái)理解我國(guó)土地政策的城鎮(zhèn)傾向的意義在于以下兩點(diǎn)。首先，說(shuō)明轉(zhuǎn)變土地政策的城鎮(zhèn)傾向相當(dāng)困難，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期延此路徑的發(fā)展中，符合該傾向的制度之間相互作用，強(qiáng)化了該路徑的政策限制邊界。這也就可以理解，為何中央三令五申統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)際結(jié)果卻偏離預(yù)期。且更重要的是，這里指出了如果要轉(zhuǎn)變土地政策的城鎮(zhèn)傾向，破解這一路徑，必須改變規(guī)模報(bào)酬遞增的利益結(jié)構(gòu)，并改革維持政策路徑的體制。接下來(lái)，我們結(jié)合我國(guó)土地政策路徑的內(nèi)在機(jī)制分析，做出針對(duì)性改革建議。

四、針對(duì)破解土地政策路徑依賴的改革建議

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，顧此失彼偏向于其中某一方面的發(fā)展會(huì)使整體社會(huì)效用受損。土地作為基本生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)中起到重要作用。本文研究首先應(yīng)用無(wú)差異曲線和預(yù)算約束線為理論基礎(chǔ)，將土地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的投入過(guò)程進(jìn)行抽象分析，得出偏向于城鎮(zhèn)的土地投入會(huì)帶來(lái)效用的損失，而且堅(jiān)持這種偏向的投入長(zhǎng)期帶來(lái)的效用損失是遞增的。隨后，通過(guò)對(duì)歷史的回顧，明確了我國(guó)土地政策具有對(duì)城鎮(zhèn)的傾向性。在不同時(shí)期，這種傾向有著不同表現(xiàn)，并隨城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有所發(fā)展。與土地經(jīng)濟(jì)效用模型分析結(jié)論相符合，這種政策傾向性帶來(lái)了諸多土地問(wèn)題，成為我國(guó)城鄉(xiāng)土地關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因之一。而且，在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，土地政策的城鎮(zhèn)傾向性已經(jīng)形成了政策路徑，政策制定者們?cè)谶x擇政策時(shí)已經(jīng)對(duì)該路徑形成依賴。

對(duì)我國(guó)土地政策城鎮(zhèn)傾向路徑研究表明，鎖定該政策路徑方向的是以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制，而強(qiáng)化該路徑的體制性因素是二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)土地要素交易的不公平性。諾斯指出，有兩種力量會(huì)規(guī)范制度變遷的路線：一種是收益遞增，另一種是由顯著的交易費(fèi)用所確定的不完全市場(chǎng)。因此，轉(zhuǎn)變傾向于城鎮(zhèn)化的土地政策路徑，需要從改變收益機(jī)制和降低交易費(fèi)用入手。

1.化解政策路徑的規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制

轉(zhuǎn)變土地財(cái)政的收益遞增機(jī)制，能夠內(nèi)在的改變政府在制定土地政策時(shí)的激勵(lì)因素，是化解土地政策城鎮(zhèn)傾向的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，比較有效的做法是開(kāi)拓新來(lái)源和阻斷舊來(lái)源并重，改變地方政府大多將土地出讓收入用于市政設(shè)施建設(shè)借款本息的主要償還資金，逐漸形成依賴土地收儲(chǔ)/舉債/出讓的“土地財(cái)政”模式。

“開(kāi)拓新來(lái)源”即從根本上轉(zhuǎn)向更好地利用包括土地、基礎(chǔ)設(shè)施和公有房地產(chǎn)在內(nèi)的地方公共不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)，重視私人不動(dòng)產(chǎn)保有使用環(huán)節(jié)財(cái)稅效用，創(chuàng)新設(shè)計(jì)出更合理的融資模式，讓財(cái)政資本、商業(yè)資本以及民間個(gè)人資本都成為城市發(fā)展建設(shè)的資金來(lái)源。在建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制的前提下，健全地方債務(wù)制度，擴(kuò)寬地方政府融資渠道，從而降低對(duì)土地財(cái)政收入的依賴。

第一，公私資本合作(PPP)模式。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式的推廣，可以充分發(fā)揮有限的公共財(cái)政資源的杠桿作用，撬動(dòng)和吸引更多社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、參股持股等方式參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源高效利用、環(huán)境保護(hù)，以及其他可以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的公共物品提供領(lǐng)域，使有限的公共財(cái)政資源能夠?yàn)樯鐣?huì)供給數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共物品，并為社會(huì)資本提供投資機(jī)會(huì)，同時(shí)也可以減輕公共財(cái)政支出快速增長(zhǎng)的壓力。

第二，公共不動(dòng)產(chǎn)證券化。公共不動(dòng)產(chǎn)具有收益穩(wěn)定、安全性高的特點(diǎn)，以其為基礎(chǔ)資產(chǎn)的證券化產(chǎn)品，在資本市場(chǎng)中具有一定的吸引力，投資門(mén)檻低，可以最大限度地吸收總量規(guī)模龐大的小額社會(huì)閑散資金。保障住房、大型城市基礎(chǔ)設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公用設(shè)施、可商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的社會(huì)服務(wù)設(shè)施等，都是可以利用證券化所得資金建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公用設(shè)施、可商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)設(shè)施證券化所得資金的本息償還，應(yīng)當(dāng)給予相當(dāng)部分的財(cái)政補(bǔ)貼，以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)民支出負(fù)擔(dān)的過(guò)快增長(zhǎng)。

第三，房地產(chǎn)稅替代土地出讓金收入。城市房地產(chǎn)存量規(guī)模龐大，即使扣除一定的免征面積，房地產(chǎn)稅可期收入依然可觀。但由于房地產(chǎn)稅涉及面廣、社會(huì)影響大，房地產(chǎn)稅的實(shí)施要慎重，尤其注重公平，以減輕阻力。扣除一定免征面積后，既對(duì)增量又對(duì)存量計(jì)稅依據(jù)給予折扣優(yōu)惠，實(shí)行較低稅率，是避免因社會(huì)不同群體稅負(fù)不公而引發(fā)質(zhì)疑和不滿，并獲得足以替代土地出讓金收入在地方財(cái)政中作用的房地產(chǎn)稅收入的可行性途徑。

“阻斷舊來(lái)源”則從成本角度考慮，改變征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有效降低地方政府從土地獲取的收益空間。2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定征收補(bǔ)償中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地征收前三年平均產(chǎn)值的三十倍。而政府在征收、整理農(nóng)地后，通過(guò)出讓土地獲得的土地出讓金則大大高于征收補(bǔ)償，這種差異的實(shí)質(zhì)是用途補(bǔ)償和市價(jià)補(bǔ)償之間的差異。在現(xiàn)行體制下，逐步探索以市價(jià)補(bǔ)償，即以相同區(qū)位特征下城市土地交易價(jià)格減去拆遷、整理成本后的價(jià)格對(duì)征收土地進(jìn)行補(bǔ)償，是降低利益遞增作用的重要方式。

2.轉(zhuǎn)變政策路徑的體制性約束

二元體制對(duì)政策路徑約束的核心在于對(duì)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)的分割。轉(zhuǎn)變二元體制，從而進(jìn)一步消除土地政策對(duì)城鎮(zhèn)傾向的路徑依賴，需要降低城鄉(xiāng)土地交易成本、維護(hù)城鄉(xiāng)土地交易的公平性。

第一，科學(xué)界定農(nóng)村土地合法產(chǎn)權(quán)。按照科斯定理，在交易費(fèi)用大于零的世界里，通過(guò)合法產(chǎn)權(quán)的明確界定能夠降低交易費(fèi)用，從而提高資源經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素交易不公平性難以轉(zhuǎn)變的因素之一則是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰。首先，農(nóng)村土地歸集體所有，但隨著歷史變遷，“集體”已經(jīng)很難作為單一的經(jīng)濟(jì)主體，其資源分配的效率低下，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，且為農(nóng)村精英提供了尋租的空間；其次，農(nóng)民雖擁有承包地和宅基地的使用權(quán)，但產(chǎn)權(quán)是殘缺的，不具備完全的處分權(quán)，土地租賃受到限制，并不享有抵押權(quán)；第三，農(nóng)村土地權(quán)屬登記制度不健全，土地權(quán)證不齊，土地界限不清，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。針對(duì)這些問(wèn)題，建議在科學(xué)界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，抓緊修訂土地相關(guān)法律，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究制定涵蓋土地權(quán)利、土地管理等諸多內(nèi)容、全面、科學(xué)的土地法，為農(nóng)地確權(quán)提供法律保障。

第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)村土地內(nèi)在價(jià)值。通過(guò)加快推廣推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)頒證工作，使農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離并確認(rèn)權(quán)利主體，有利于在堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村土地社會(huì)主義公有制的前提下，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村土地生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，同時(shí)也為農(nóng)村土地收益公平合理分配創(chuàng)造條件。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集中相當(dāng)于農(nóng)民用經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，可以形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，形式可以是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，也可以是規(guī)模較大的家庭農(nóng)場(chǎng)，突出規(guī)模效益，擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈，也有利于更好保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，減少短期行為，促使農(nóng)民自覺(jué)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，改善種植管理水平，更注重農(nóng)地長(zhǎng)期產(chǎn)出和收益的可持續(xù)性，從而提高耕地質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在根本上拉近農(nóng)地和市地價(jià)值，消除二元定價(jià)基礎(chǔ)。

第三，建立公平交易的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)。如果說(shuō)界定產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)，依法確權(quán)頒證是手段，那么，建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)則是方向。在城市規(guī)劃和用途管制下，建立城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民與城市經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接交易，雙方按市場(chǎng)交易價(jià)格為流入城市的土地定價(jià)。在這個(gè)過(guò)程中，政府一方面需要搭建平臺(tái)，構(gòu)建交易場(chǎng)所，另一方面需要協(xié)助農(nóng)民組成各類經(jīng)濟(jì)組織，保障其交易的平等地位。城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，可以從根本上降低交易費(fèi)用，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素的公平流動(dòng)。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和交易，要尊重農(nóng)民意愿，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)，但絕不能強(qiáng)制推行。在流轉(zhuǎn)和交易過(guò)程中，要嚴(yán)謹(jǐn)擅自轉(zhuǎn)換農(nóng)用地用途，造成基本農(nóng)田和耕地的破壞和減少，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化已成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，從理論準(zhǔn)備到制度設(shè)計(jì)都應(yīng)做出努力，去爭(zhēng)取在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中避免土地政策的城鎮(zhèn)傾向性所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。通過(guò)對(duì)路徑依賴?yán)碚摰纳钊肜斫?，我們發(fā)現(xiàn)了土地財(cái)政和我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制是對(duì)城鎮(zhèn)傾向性土地政策路徑的主要限制性因素，進(jìn)一步對(duì)土地財(cái)政的分析中，可以明確其規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制及其對(duì)政府推行過(guò)度城鎮(zhèn)化政策的激勵(lì)的持續(xù)性；而對(duì)二元體制的分析，則證實(shí)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)的不公平性是貫穿二元體制演變、進(jìn)而強(qiáng)化土地政策的城鎮(zhèn)傾向性的中心環(huán)節(jié)。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的相關(guān)政策建議都是早就被討論過(guò)的，但由于政治的、經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，它們被謹(jǐn)慎地?cái)R置了，或僅在極小范圍實(shí)驗(yàn)著。我國(guó)大量人口集中在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為業(yè)的情況下，一旦放任土地流轉(zhuǎn)和交易，勢(shì)必造成土地集中和商業(yè)資本對(duì)農(nóng)民的剝奪。

社會(huì)上相當(dāng)一部分觀點(diǎn)誤以為我們國(guó)家城市建設(shè)用地占比不足，然而實(shí)際上中國(guó)已建成土地占比已經(jīng)超過(guò)了合理比例，尤其東部，這造成環(huán)境持續(xù)惡化。所以通過(guò)制度設(shè)計(jì)，一方面提高農(nóng)村建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值以保護(hù)農(nóng)民利益，一方面嚴(yán)守農(nóng)村土地集體所有制，這也是我們論文中建議所遵循的約束。

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(本文責(zé)編：辛城)