摘要：梳理近年以“土地財(cái)政”為題的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，以土地財(cái)政成因、正負(fù)影響、區(qū)域差異及改革轉(zhuǎn)型為主線進(jìn)行綜述與評價(jià)。現(xiàn)有研究闡述分稅制、政績評價(jià)體系、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及征收補(bǔ)償制度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景與土地產(chǎn)權(quán)“央地”政府“委托-代理”關(guān)系是土地財(cái)政形成動因。土地財(cái)政負(fù)影響主要有扭曲城鎮(zhèn)化發(fā)展、降低公共品供給與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、加劇環(huán)境污染、潛藏金融風(fēng)險(xiǎn)并激發(fā)地方政府破壞式行為策略;正向影響主要是推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)增長。區(qū)域差異方面多數(shù)是將全國土地財(cái)政情況劃分為東部、中部、西部。改革轉(zhuǎn)型主要是從成因入手構(gòu)建政策方案。借鑒國外土地財(cái)稅研究經(jīng)驗(yàn)，展望未來土地財(cái)政研究方向包括：（1）在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化經(jīng)濟(jì)社會背景下系統(tǒng)分析形成動因作用機(jī)理及定量關(guān)系;（2）替代融資機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方案;（3）驅(qū)動農(nóng)村建設(shè)用地入市作用機(jī)理及調(diào)控政策;（4）地市為單元的區(qū)域差異及轉(zhuǎn)型政策;（5）“后土地財(cái)政時期”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征及轉(zhuǎn)型方案。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政; 正負(fù)影響; 區(qū)域差異; 改革轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0044-08

土地財(cái)政是指以地方政府為主體、高度依賴其行政區(qū)內(nèi)土地資源所進(jìn)行的財(cái)政收入（土地租、稅、費(fèi)及抵押融資）與支出活動及利益分配關(guān)系，其中土地出讓金是土地財(cái)政的主體[1，2]。土地財(cái)政自形成以來已介入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各環(huán)節(jié)，尤其是對城鎮(zhèn)化發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長起到重要的支撐與推動作用，與此同時也產(chǎn)生了諸多弊端。國內(nèi)已有研究多集中在土地財(cái)政的形成動因、正負(fù)功效及改革轉(zhuǎn)型等方面，取得了大量具有重要價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。

一、土地財(cái)政形成驅(qū)動因素

1.分稅財(cái)政體制是直接經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素。國家1994年推行以分稅制改革為主要內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)，目的在于提高中央財(cái)政在國家財(cái)政總收入中的比例，但是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的公共支出卻逐層發(fā)包下放，形成地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。為彌補(bǔ)財(cái)力缺口，地方政府作為土地一級市場壟斷供給者，普遍采用土地收儲和批租的預(yù)算外融資策略支撐公共建設(shè)[3]。王根賢、唐鵬認(rèn)為分稅制改革后土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營業(yè)稅是地方政府可以獨(dú)享的，并成為地方政府解決財(cái)政資金不足的“有效”策略，且地方政府存在推高土地出讓收入和房價(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵[4，5]。郭貫成認(rèn)為財(cái)政分權(quán)造成地方財(cái)政赤字?jǐn)U大化，驅(qū)動地方政府通過預(yù)算外的土地性收入實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收，并且采用省際面板數(shù)據(jù)驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政赤字對土地財(cái)政的驅(qū)動作用[6]。

2.政績考核體系及晉升激勵是政治驅(qū)動因素。李勇剛研究證實(shí)政治晉升激勵是導(dǎo)致土地財(cái)政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長的制度性因素，土地財(cái)政作為連結(jié)地方官員晉升與經(jīng)濟(jì)增長的中間變量，強(qiáng)化了官員晉升行為對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用[7]。唐鵬闡述為中央政府設(shè)立“GDP 標(biāo)桿”與開展晉升競標(biāo)賽成功激發(fā)地方政府的積極性，由此各級政府表現(xiàn)為“競爭性政府”，而土地財(cái)政為地方政府參與競爭提供關(guān)鍵的支撐力量[8]。

3.土（農(nóng)）地產(chǎn)權(quán)及征收補(bǔ)償流轉(zhuǎn)制度是保障因素。陳國富指出“土地產(chǎn)權(quán)、征地、補(bǔ)償、批租”制度使得地方政府在農(nóng)地征收中存在財(cái)政幻覺，助長擴(kuò)大“征地、批租”規(guī)模動力[9]。郭貫成指出城鄉(xiāng)二元土地市場結(jié)構(gòu)缺陷、土地行政管理體制弊端、金融體制支持缺陷是土地財(cái)政所依賴的制度缺口[10]。胡小杰認(rèn)為“土（農(nóng)）地產(chǎn)權(quán)及征收補(bǔ)償流轉(zhuǎn)”制度為地方政府獲得土地財(cái)政收入在法理上提供有力支持[11]。陳多長認(rèn)為現(xiàn)行土地制度結(jié)構(gòu)下，只要地方政府可以直接操作土地出讓，土地財(cái)政就不會自動徹底地消失，且土地財(cái)政依賴將會長期存在[12]。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景及土地“委托——代理”關(guān)系是社會驅(qū)動因素。王劍鋒認(rèn)為土地財(cái)政內(nèi)生于趕超型體制下的財(cái)政膨脹壓力，雖然在不同條件下的具體模式出現(xiàn)了變化，但其擴(kuò)張屬性及對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響并沒有發(fā)生根本的改變[13]。邵學(xué)峰認(rèn)為財(cái)政分權(quán)體制下“央地”政府“委托——代理”激勵相容缺失，委托方約束有余而激勵不足，代理方無法做到“節(jié)流”而選擇土地財(cái)源[14]。

簡要評述：已有研究關(guān)于土地財(cái)政形成國家制度層面動因及實(shí)證研究已經(jīng)非常全面、細(xì)致;與此同時，土地財(cái)政形成的動因還包括：（1）土地財(cái)政是隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)而實(shí)現(xiàn)的，以上因素切實(shí)加速了土地財(cái)政形成與規(guī)模的壯大;（2）中央與地方政府 “委托-代理”之間的博弈關(guān)系及信息不對稱，加之轉(zhuǎn)型期國家致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使地方政府行為具有顯著“經(jīng)濟(jì)人競爭”特點(diǎn);（3）不同轄區(qū)地方政府資本競爭與第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會顯著增強(qiáng)地方政府對土地財(cái)政模式的倚重，也是土地財(cái)政形成的動因;（4）地方政府預(yù)算外資金與非預(yù)算資金征收和使用權(quán)限的管理上缺少可依據(jù)的法律制度性因素。同時，缺少約束地方政府土地儲備抵押融資法律法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，土地財(cái)政形成動因系統(tǒng)構(gòu)成及其相互間的作用機(jī)制同樣需進(jìn)一步深入研究，包括理論與實(shí)證研究分析。

二、土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響

（一）負(fù)向影響

土地財(cái)政作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，可謂利弊互見，應(yīng)該說對其負(fù)向影響評判遠(yuǎn)多于正向影響，因此，“土地財(cái)政”一詞更具貶義色彩，負(fù)向影響包括城市無序擴(kuò)張、被征地農(nóng)民利益受損、房價(jià)高企、潛藏財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等等，現(xiàn)有研究也多集中于此。

1.對于城市化（工業(yè)化）與生態(tài)環(huán)境方面。易毅認(rèn)為城市化依賴土地財(cái)政籌措資金，類似于工業(yè)化在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差中完成原始資本積累[15]，耕地大量被城市建設(shè)占用[16]，侵占被征地農(nóng)民利益，加大城鄉(xiāng)居民貧富差距[17，18]。崔軍認(rèn)為土地財(cái)政對空間城鎮(zhèn)化的推動作用遠(yuǎn)大于對人口城鎮(zhèn)化推動作用，對城鎮(zhèn)人口密度有顯著負(fù)向影響，是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化扭曲的不可忽視的因素[19]。鄧博文研究發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政有效促進(jìn)工商企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張中的數(shù)量效應(yīng)，但是缺少或沒有質(zhì)量效應(yīng)，土地財(cái)政還制約著工商企業(yè)技術(shù)效應(yīng)的發(fā)揮[20]。李斌采用2000—2011年省際面板數(shù)據(jù)，計(jì)量證實(shí)土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張直接加劇了環(huán)境污染;低水平環(huán)境規(guī)制會刺激土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張而加劇污染效應(yīng)[21]。

2.對于公共品供給與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量方面。王根賢認(rèn)為在土地出讓收入、房價(jià)經(jīng)濟(jì)激勵與現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度安排下，地方政府對于保障房建設(shè)產(chǎn)生抵觸博弈[4]。田傳浩以286個地級市面板數(shù)據(jù)證實(shí)：土地財(cái)政顯著增加了經(jīng)濟(jì)性公共品（城市基礎(chǔ)設(shè)施）供給，卻對非經(jīng)濟(jì)性公共品（醫(yī)療、教育、住房）供給不顯著，甚至顯著降低部分公共品增速[22]。李勇剛分析出土地財(cái)政降低了經(jīng)濟(jì)增長績效，而官員晉升激勵通過土地財(cái)政的傳導(dǎo)作用，抑制了經(jīng)濟(jì)增長績效的提高[23]。蔣震認(rèn)為地方政府以（出售）土地性資產(chǎn)的收入來補(bǔ)貼城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及招商引資，扭曲了房地產(chǎn)投資和實(shí)體投資的收益結(jié)構(gòu)，不利于增強(qiáng)實(shí)體投資市場活力[24]。

3.未來可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)及社會風(fēng)險(xiǎn)。王玉波提出受房地產(chǎn)市場調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，“后土地財(cái)政時期”已經(jīng)開始，地方政府無法繼續(xù)依靠土地性收入維持地方支出[25]。張平研究認(rèn)為“后土地財(cái)政時期”地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移[26]。王玉波認(rèn)為在路徑依賴作用下，地方政府可能會以土地違法、風(fēng)險(xiǎn)與破壞行為方式獲取財(cái)政增收，威脅生態(tài)環(huán)境與資源承載力及糧食安全[27]。

簡要評述：無論是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還是城市化進(jìn)程中，已有研究對土地財(cái)政已經(jīng)產(chǎn)生的負(fù)向影響梳理與總結(jié)得非常全面。土地財(cái)政融資及不可持續(xù)屬性的負(fù)向影響還有：（1）與土地出讓收入相伴相生的是地方政府債務(wù)收入，二者對于扭曲城鎮(zhèn)化發(fā)展、降低經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、推高房地產(chǎn)價(jià)格共同起作用，但是關(guān)于與土地出讓收入相關(guān)聯(lián)的地方債務(wù)對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)向影響還很少見;（2）進(jìn)入“后土地財(cái)政時期”，由此對于高成本的新型城鎮(zhèn)化所需資源與資金負(fù)向影響的研究還比較缺少;（3）國家致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、不動產(chǎn)登記與稅收、系列房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，勢必影響到地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)及利益部門（個人）收益，由此引發(fā)的負(fù)向影響的研究還比較缺少。

（二）正向影響

土地財(cái)政作為地方政府在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定制度背景下的一種行為模式，其選擇有現(xiàn)實(shí)的合理性。土地財(cái)政正向影響研究主要是土地財(cái)政對于城市化與經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。已有研究對于土地財(cái)政與城市化、經(jīng)濟(jì)增長連接框架及各環(huán)節(jié)是認(rèn)同的，主要有如下幾個方面：

1.對于推動城市化進(jìn)程方面。劉玉萍認(rèn)為快速城市化對土地財(cái)政依賴具有正向的拉動作用[28]，形成以“土地資本化”為主要原動力的城市化發(fā)展[29]。余麗生、唐在富認(rèn)為地方政府利用土地的資本化來擴(kuò)大財(cái)政空間，增加政府可支配的財(cái)政資源與財(cái)政調(diào)控能力[30]，且地方政府壟斷城鎮(zhèn)土地市場，為其低成本擴(kuò)張?zhí)峁l件[31]。關(guān)于土地財(cái)政推動城市化運(yùn)作方式，呂煒、晁恒闡述為地方政府通過土地抵押融資獲取巨額資金，支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，推動城市化發(fā)展[32，33]。所以，土地財(cái)政是中國城市化啟動的關(guān)鍵制度，對于城市化原始資本積累起到重要作用[17]。

2.對于推動經(jīng)濟(jì)增長方面。葛楊采用經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)回歸證實(shí)，土地出讓收入每增加1%，對地方經(jīng)濟(jì)增長就有0173%的推動作用，且還在擴(kuò)大[34]。劉立峰認(rèn)為土地財(cái)政是地方政府融資體系的重要引擎，拓展了地方政府融資制度和政策空間[35]。夏方舟研究證實(shí)土地財(cái)政通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長，但以廉價(jià)土地為招商引資條件并未取得預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，而是土地相關(guān)稅收對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長具有重要影響并對產(chǎn)業(yè)升級具有顯著作用[36]。由此，劉明慧進(jìn)一步指出短期內(nèi)土地財(cái)政收益，特別是土地出讓收入對地方政府財(cái)力仍具有很強(qiáng)的支撐作用[37]。

簡要評述：已有研究認(rèn)識到土地財(cái)政加速城市化進(jìn)程、推動經(jīng)濟(jì)增長的正向功效，并且城市化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長對于土地財(cái)政也同樣有拉動的功效。土地財(cái)政與二者之間連接環(huán)節(jié)與架構(gòu)關(guān)系的理論都是認(rèn)同的，同時也從實(shí)證方面進(jìn)行了驗(yàn)證。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的所需土地不可能完全來源于農(nóng)地，所需資金也不可能完全來源于第二三產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)居民。因此，土地（耕地）資源瓶頸約束與國家宏觀政策影響，未來時期的新型城鎮(zhèn)化如何發(fā)揮土地財(cái)政正向歷史功效、尋找替代耕地成為土地財(cái)政新原料供給的研究還比較缺少。

三、土地財(cái)政區(qū)域差異

中國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地資源稟賦及土地財(cái)政情況存在較大的區(qū)域差異[38]。朱道林研究發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度演變趨勢西部高、東部低，稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度則相反[39]。鄒秀清研究發(fā)現(xiàn)全國東、中、西部區(qū)域，土地財(cái)政指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系雖然呈現(xiàn)出不同的曲線形態(tài)，但三大區(qū)域的土地財(cái)政指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長過程中都呈上揚(yáng)之勢[40]。李郇研究指出不同區(qū)域土地財(cái)政收入差異源于地方土地融資水平，由此進(jìn)一步導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異[41]。李勇剛研究證實(shí)晉升激勵效應(yīng)和土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)增長的作用對中西部區(qū)域影響大于東部[42];在公共品供給方面，土地財(cái)政增加了東部區(qū)域公共品供給，卻減少了中西部區(qū)域公共品供給[43]。

龍開勝研究證實(shí)土地出讓金對中、西部區(qū)域土地違法產(chǎn)生顯著正向作用，土地稅對土地違法產(chǎn)生顯著負(fù)向作用;東部區(qū)域土地出讓金和土地稅對土地違法的作用不顯著[44]。劉瓊研究證實(shí)全國及東部、西部區(qū)域土地出讓金增長會顯著推動城市土地?cái)U(kuò)張，目前5種土地稅均未遏制，建議率先在東部區(qū)域開征物業(yè)稅[45]。王猛研究證實(shí)東部區(qū)域土地財(cái)政與房價(jià)波動間的雙向促進(jìn)作用顯著強(qiáng)于中、西部區(qū)域，東部區(qū)域土地財(cái)政對城鄉(xiāng)消費(fèi)差距影響弱于中、西部區(qū)域[46]。王喬研究證實(shí)全國東、中、西部“招拍掛”方式出讓土地都追求出讓收入和價(jià)格的雙增漲;“協(xié)議”方式出讓土地引資壓低價(jià)格現(xiàn)象出現(xiàn)在中部區(qū)域，東、西部城市并沒有采用類似策略[47]。

以上研究將全國土地財(cái)政情況分為了東部、中部、西部3個區(qū)域。吳冠岑把31?。ㄊ校┩恋刎?cái)政規(guī)模聚類為6個區(qū)域，指出大部分區(qū)域較依賴土地財(cái)政，個別城市化發(fā)展較快和城市化剛起步區(qū)域?qū)ν恋刎?cái)政依賴水平較低[48]。王玉波采用1999—2010年土地財(cái)政總規(guī)模及其對地方財(cái)政貢獻(xiàn)率數(shù)據(jù)，將全國土地財(cái)政劃分為5個區(qū)域，并得出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地財(cái)政總規(guī)模呈現(xiàn)出趨同的地域規(guī)律[49]，進(jìn)一步論述“后土地財(cái)政時期”不同地域可能出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)，并提出有效過渡對策方案[27]。

簡要評述：以上關(guān)于土地財(cái)政區(qū)域差異的研究成果對于土地財(cái)政繼續(xù)深入研究提供了新的視角;為制定差別化的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型政策奠定了理論基礎(chǔ)與方法依據(jù)?，F(xiàn)有關(guān)于土地財(cái)政差異的研究多是以31省（市）為研究單元并劃分為東、中、西部3大區(qū)域。土地財(cái)政不只是31?。ㄊ校┲g存在差異，即使是同一省份中的不同地市間也存在較大差異，一般體現(xiàn)在省會城市、計(jì)劃單列市與普通地市之間的差異，目前以全國288個地市土地財(cái)政為單元的研究還比較缺少，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建轉(zhuǎn)型政策方案的研究更是罕見。

四、土地財(cái)政改革轉(zhuǎn)型

關(guān)于土地財(cái)政改革與轉(zhuǎn)型的措施，主要包括建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制[50]、構(gòu)建以“民生服務(wù)”為“標(biāo)尺”的考核體系[51]、關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量[6]、建立與城市國有土地產(chǎn)權(quán)平等的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度[52]、改革征地補(bǔ)償能容及標(biāo)準(zhǔn)[53]、建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[54]、監(jiān)管與約束地方政府融資行為[55]。目前，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅是推動土地財(cái)政轉(zhuǎn)型有效措施[56，57]，夏方舟建議以提高土地稅收收入地位為基本出發(fā)點(diǎn)，推動土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)聯(lián)合互促[36]。王劍鋒建議將主要稅基逐漸從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向收入、消費(fèi)及財(cái)產(chǎn)形成環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)稅收制度的“消費(fèi)性”特征[13]。

簡要評述：已有關(guān)于土地財(cái)政改革與轉(zhuǎn)型措施，從國家制度層面來看，已經(jīng)是非常全面，且具有重要的應(yīng)用與學(xué)術(shù)價(jià)值。現(xiàn)有研究認(rèn)識到土地財(cái)政短期內(nèi)不可能完全摒棄，制定的轉(zhuǎn)型政策注重化解地方政府對于土地財(cái)政的依賴程度，多數(shù)研究建議征收保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅是重要舉措。已有研究認(rèn)識到現(xiàn)行土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性，而新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財(cái)政還需發(fā)揮一定正向歷史功效，如何尋找不同區(qū)域替代耕地的新供給源繼續(xù)推行新型土地財(cái)政模式運(yùn)行的研究還非常少見。

五、國外土地財(cái)稅研究經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

土地私有特別是市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，土地交易的主體與范圍是私人經(jīng)濟(jì)主體之間，因此，沒有“土地財(cái)政”稱謂，與之相似的是“土地財(cái)稅”，即土地相關(guān)的收入主要來源于土地稅收。國外城市化進(jìn)程中大都經(jīng)歷了利用土地資源獲得財(cái)政收入的階段，所不同的是土地相關(guān)的保有與流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收在財(cái)政收入中均占主導(dǎo)地位。相關(guān)研究主要有如下幾個方面：

美國政府主要依靠土地稅收調(diào)解市場和增加地方政府財(cái)政收入，并促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。Miceli論述美國土地稅收屬于地方政府，目的是為地方城市化進(jìn)程中公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)籌集資金，是地方政府持續(xù)的財(cái)稅來源;同時，國家法律要求政府征收私人土地財(cái)產(chǎn)必須按市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償[58]。

土地保有稅（即房地產(chǎn)稅等）是政府公共財(cái)政主要收入來源，且能夠有效引導(dǎo)與控制房地產(chǎn)市場健康、有序發(fā)展。Wheaton對財(cái)產(chǎn)稅與土地價(jià)格關(guān)系的研究均表明財(cái)產(chǎn)稅降低了土地及不動產(chǎn)價(jià)格[59]。Osullivan則立足于需求引致的視角下分析地價(jià)與房價(jià)的相互關(guān)系，得出房價(jià)的高企是由地價(jià)上漲引發(fā)的[60]。Kim通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，土地的異質(zhì)性和價(jià)格的溢出是房價(jià)居高不下的幕后推手[61]。Banzhaf認(rèn)為土地財(cái)稅政策對土地利用具有很強(qiáng)的影響力，被視為控制城市蔓延與無序擴(kuò)張、提升城市土地利用集約度的重要手段[62]。Coulson研究發(fā)現(xiàn)很多不動產(chǎn)持有者都存在一定投機(jī)心理，因而土地稅增加了不動產(chǎn)持有者成本，減少不動產(chǎn)持有數(shù)量，間接遏制了城市蔓延[63]。

政府都有獲取更多財(cái)稅收入的內(nèi)在激勵，并采取相應(yīng)的政策措施。Green R K研究認(rèn)為土地利用規(guī)劃通過限制城市土地的供給，從而提高了城市土地價(jià)格[64]。Mathur認(rèn)為通過土地整理獲得的土地增值收益歸為地方政府所有，可以籌集城市化進(jìn)程中各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，從而優(yōu)化城市投資環(huán)境、提升土地資產(chǎn)價(jià)值[65]。然后，土地價(jià)格的提高意味著不動產(chǎn)價(jià)格的提升，隨之而來的是稅收的增加。

在土地流轉(zhuǎn)方面國內(nèi)外政府職能是完全不同的。Lichtenberg 和 Ding認(rèn)為隨著城市化水平提升，地方政府預(yù)算內(nèi)收入和城市土地價(jià)值在增長，但前者更為顯著，地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時傾向于以土地吸引投資，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)并帶來政績收益[66]。Jensen認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)私有制國家，土地流轉(zhuǎn)是所有者與使用者之間自由交易，政府的職能則是通過完善的法律和稅收制度來保障市場機(jī)制順利運(yùn)行[67]。Jude Wallace從政府行政角度和法制法規(guī)角度講述了如何建立并規(guī)范土地市場及進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管[68]。

經(jīng)營性土地供給制度缺陷也部分推高了地價(jià)，提升了城市化成本。H Sait通過對美國和日本房地產(chǎn)市場的比較，認(rèn)為日本土地供給緊缺致使地價(jià)飆漲（1950-1990年），推動了日本房價(jià)上漲，是日本出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟(jì)重要原因之一[69]。Wang et al對中國城市住房供給彈性研究均表明，土地市場雖然是壟斷，但如果對供給有清晰的預(yù)計(jì)，那么房地產(chǎn)價(jià)格就會呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的均衡，相反，往往就會推高市場對價(jià)格的預(yù)期[70]。

國外土地財(cái)稅研究與管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒：（1） 通過對存量土地房屋征收保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅、房產(chǎn)稅，形成一套成熟的土地房屋財(cái)稅制度，創(chuàng)造持續(xù)的政府稅收財(cái)政來源;（2）注重采用財(cái)稅手段對土地房產(chǎn)市場調(diào)控，土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)稅負(fù)比較均衡（我國土地稅負(fù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)重、保有環(huán)節(jié)輕）;（3）物業(yè)稅、房產(chǎn)稅能夠有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，抑制投機(jī)、投資行為，并且能夠有效抑制城市蔓延，提高土地資源使用效率;（4）在持續(xù)財(cái)稅收入激勵下，地方政府通過有效公共政策（土地規(guī)劃）優(yōu)化城市投資環(huán)境，提升土地資產(chǎn)價(jià)值;（5）在土地流轉(zhuǎn)方面，政府職能是制定完善的政策法規(guī)來保障市場機(jī)制運(yùn)行，而非“經(jīng)濟(jì)人”角色;（6）明晰供地計(jì)劃，使城市化進(jìn)程中經(jīng)營性土地價(jià)格處于供給與需求均衡點(diǎn)上。

六、土地財(cái)政研究結(jié)論與展望

（一）土地財(cái)政研究結(jié)論

1.成因方面。在現(xiàn)有土地財(cái)政形成制度動因與社會發(fā)展背景的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、“央地”政府之間“委托——代理”關(guān)系及信息不對稱、地方政府“經(jīng)濟(jì)人”及競爭行為、地方政府財(cái)政預(yù)算外資金管理和土地融資缺少法律規(guī)制也是土地財(cái)政形成的動因。

2.負(fù)效應(yīng)方面。土地財(cái)政引發(fā)地方債務(wù)，二者共同對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)影響;土地財(cái)政不可持續(xù)及國家深化改革政策，將影響新型城鎮(zhèn)化所需“地”與“錢”及地方政府利益。

3.正效應(yīng)及改革轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化還需發(fā)揮土地財(cái)政正向歷史功效，國家致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，那么，農(nóng)村建設(shè)用地將替代耕地、成為土地財(cái)政的新供給源。

4.區(qū)域差異方面。土地財(cái)政的區(qū)域差異不只是全國東、中、西部及各?。ㄊ校┲g，省會城市、計(jì)劃單列市與普通地市之間也存在較大差異。

5.國外經(jīng)驗(yàn)借鑒方面。保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅供給持續(xù)財(cái)政來源、財(cái)稅手段能有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場并抑制城市蔓延、土地流轉(zhuǎn)中政府公共服務(wù)只能和科學(xué)有效的公共政策能夠使土地供需平衡并使土地資產(chǎn)快速升值。

（二）土地財(cái)政研究展望

為使土地財(cái)政在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)發(fā)揮正向功效，研究展望與方向如下：

1.以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化經(jīng)社會背景為切入點(diǎn)，系統(tǒng)分析土地財(cái)政與形成驅(qū)動因素（國家財(cái)政分權(quán)、政績考核體系及地方政府橫向競爭、土地產(chǎn)權(quán)“央地”政府“委托——代理”關(guān)系、土地征收補(bǔ)償制度）間的相互影響關(guān)系及作用機(jī)理，并進(jìn)一步實(shí)證分析其間的定量關(guān)系。

2.土地（出讓金）財(cái)政實(shí)質(zhì)是一次性出售土地未來若干年收益，即該收益是融資，從土地財(cái)政融資本質(zhì)出發(fā)，構(gòu)建替代融資機(jī)制政策方案是新的研究方向。土地財(cái)政與土地金融（融資）以及二者的耦合是我國一種特殊的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，有效規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)也是新課題。

3.新型城鎮(zhèn)化還需土地財(cái)政發(fā)揮正向功效，在農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效利用與隱形入市（小產(chǎn)權(quán)房）及國家致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場政策背景下，土地財(cái)政必然驅(qū)動農(nóng)村建設(shè)用地入市，因此，二者作用機(jī)理及興利除弊的調(diào)控政策也將成為新的研究方向。

4.土地財(cái)政區(qū)域差異方面以地市為研究單元，同時考慮土地財(cái)政規(guī)模及對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)程度、土地出讓方式面積比例、土地出讓價(jià)格因素，探明其時間與空間的演化及存在的區(qū)域規(guī)律，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建不同區(qū)域土地財(cái)政改革與轉(zhuǎn)型的政策方案。

5.土地財(cái)政的不可持續(xù)性的后續(xù)負(fù)向影響，將從對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響、土地儲備抵押風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營償債能力評估、地方政府破壞式增收行為策略、承載城鎮(zhèn)化空間拓展的土地資源及支撐來源等方面展開研究，構(gòu)建不同區(qū)域“后土地財(cái)政時期”轉(zhuǎn)型方案。

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Literature Review of Land Finance： Enlightening and Future Research Trend Forecasting

WANG Yubo

（School of Humanities and Law， Northeast University， Shenyang 110819， China）

Abstract：To clarify literatures about land finance， this literature review submits and evaluates current articles from the following aspects： causes of land finance， positive and negative infects， regional disparity and reform pattern. Causes of land finance include revenue sharing scheme， rural land ownership， acquisition and compensation institute， socialeconomic background and agent relationship between central and local governments. Negative impacts of land finance mainly include distorting urbanization development， reducing supply of public goods， economy development quantity， aggravating environment pollution， potential financial risks and simulating disruptive behavior of local governments. Positive impacts mainly include prompting urbanization and economic development. Regional disparities are mainly cluster into three parts： northern part， central part and eastern part. Countermeasures proposed according to land finance causes are main focus points of reform research. Consulting international land finance research， future researches about land finance in China should include： systematically analyzing driving forces and their quality relationship; finance substituting mechanism and riskavoiding plan; driving mechanism and regulation policy for marketing of rural construction land; analysis about regional disparity and transformation policies at city level; socialeconomic development characters and transformation plan for post land finance period.

Key words： land finance; positive and negative impacts; area differentiation;reform and transformation