唐 丹 ， 胡衛(wèi)衛(wèi) ， 田富俊 ， 于 浩

（福建農(nóng)林大學 a公共管理學院；b可持續(xù)發(fā)展研究中心，福建 福州 350002）

福建扶貧開發(fā)重點縣生態(tài)扶貧的問題及其對策

唐 丹a,b， 胡衛(wèi)衛(wèi)a,b， 田富俊a， 于 浩a,b

（福建農(nóng)林大學 a公共管理學院；b可持續(xù)發(fā)展研究中心，福建 福州 350002）

福建省生態(tài)扶貧目前存在著缺乏發(fā)展優(yōu)勢，基礎設施條件薄弱、扶貧對象也即貧困人口脫貧能力低，自我發(fā)展能力弱、政府主導扶貧，社會參與缺乏動力、扶貧工作的監(jiān)督管理體系需要完善、扶貧開發(fā)缺乏長效的工作機制等問題。應該從加強生態(tài)道德教育，提高農(nóng)民生態(tài)保護意識、依托當?shù)刭Y源大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進“造血”脫貧、加強政府主導，實現(xiàn)部門協(xié)同治理、拓展公眾參與渠道，完善公民監(jiān)督機制、健全生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)收益共享等方面加以解決。

扶貧開發(fā)；扶貧開發(fā)重點縣；生態(tài)扶貧；福建省

習近平主席在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上指出：精準扶貧是新時期中國扶貧開發(fā)工作的指導性思想，堅持根據(jù)貧困原因、貧困類型制定、實施政策，通過生態(tài)保護、教育扶貧等方式實現(xiàn)脫貧。根據(jù)中央部署，福建省委省政府結(jié)合自身實際，進一步加快推進23個扶貧開發(fā)工作重點縣的扶貧開發(fā)工作，著力解決縣域發(fā)展不平衡問題，突破薄弱環(huán)節(jié)，解決發(fā)展“短板”，協(xié)調(diào)山海經(jīng)濟發(fā)展，打造生態(tài)縣，成就生態(tài)省，并承諾截止2020年，23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣全部“摘帽”，真正實現(xiàn)“百姓富，生態(tài)美”。在這樣的形勢下，開展生態(tài)扶貧研究尤為必要，具備理論意義與實際意義。

一、扶貧開發(fā)與生態(tài)扶貧的文獻回顧

在貧困地區(qū)加快發(fā)展的制約因素研究方面，靳科(2013)通過對西部五省53個國家級貧困縣綜合研究發(fā)現(xiàn)，這些貧困縣仍受到資金短缺、粗放發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、交通不暢等因素的制約[1]。劉慧等（2013）認為生態(tài)環(huán)境脆弱、人力資本、管理體制等因素是制約著西部地區(qū)扶貧開發(fā)的主要障礙[2]。另外，也有學者認為，權(quán)利貧困、社會參與不足、貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力弱化、政府的公共扶持效率偏低也是造成我國現(xiàn)行農(nóng)村扶貧的制度性陷阱的根源[3]。祁新華（2013）等基于博弈理論，分析了政府、企業(yè)、民眾之間的博弈關系，認為協(xié)調(diào)幾者之間的利益沖突是采取扶貧模式首先要解決的難點[4]。生態(tài)扶貧，顧名思義，就是以改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境為著力點，通過加強基礎公共設施的建設，改變當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活環(huán)境，達到實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標的一種全新的扶貧方式。羅盛峰等（2015）認為目前關于生態(tài)旅游扶貧的研究主要集中在生態(tài)旅游扶貧的概念、可行性、參與主體、開發(fā)思路與模式、扶貧績效等方面[5]。范永忠等（2012）指出，必須通過制度創(chuàng)新，完善政策體系，重組扶貧組織機構(gòu)與管理體制，形成制度規(guī)范下的有效的農(nóng)村扶貧治理機制[6]。何譽杰（2014）從體驗經(jīng)濟著眼，提出體驗型生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游扶貧模式[7]。

從現(xiàn)有的研究動態(tài)來看，大多集中于致貧原因、扶貧模式、扶貧困境與對策的研究，而提升扶貧效益方面的研究較少；現(xiàn)有研究主要側(cè)重于我國西部、中部與民族地區(qū)中絕對貧困區(qū)域的致貧原因與對策研究，而對于我國東部地區(qū)中相對貧困區(qū)域的扶貧研究相對較少；理論研究居多，實證和定量研究不足。基于此，文章以福建省23個扶貧開發(fā)工作重點縣為對象，結(jié)合實證數(shù)據(jù)，以生態(tài)扶貧為切入點，探討適合福建省生態(tài)扶貧工作的對策建議。

二、生態(tài)環(huán)境與貧困之間的博弈關系分析

（一）扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的環(huán)境保護問題

就福建省而言，23個扶貧開發(fā)重點縣大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的山區(qū)地帶，這些地區(qū)基礎設施薄弱，自我發(fā)展能力嚴重不足，人民生存環(huán)境不容樂觀。生態(tài)環(huán)境的脆弱及其不可進入性使貧困問題加劇，各種市場要素介入困難，物資流通比較緩慢，產(chǎn)業(yè)入駐困難阻礙經(jīng)濟發(fā)展，導致一些地理位置相對偏僻的地區(qū)“與世隔絕”。礙于相關政策和環(huán)境保護的需要，這些地區(qū)大多被劃入自然保護范圍，可利用耕地資源有限，生態(tài)致貧問題突出，機會成本風險加大。要在蜿蜒的山地中構(gòu)建較好的生產(chǎn)條件成本高且不易，先天的生態(tài)環(huán)境制約其交通及后續(xù)的一系列經(jīng)濟建設項目順利開展，在這樣的區(qū)域條件下開展扶貧工作困難重重。當出現(xiàn)滑坡、泥石流、臺風等自然災害時，對老百姓的生活負擔無疑是雪上加霜，容易導致貧困的發(fā)生。

（二）貧困加劇生態(tài)環(huán)境的脆弱

貧困地區(qū)市場經(jīng)濟薄弱，生產(chǎn)方式單一，經(jīng)營方式落后，容易開發(fā)的資源都已被不加節(jié)制的濫用，對于無力開采的資源找不到新的途徑去挖掘，只能依靠較易利用的生態(tài)環(huán)境和自然資源，而這種過度依賴加重了生態(tài)環(huán)境和自然資源的壓力，而且不當?shù)拈_發(fā)和利用行為會加劇生態(tài)環(huán)境的破壞。此外，由于缺乏文化教育和相關的環(huán)境知識，當?shù)鼐用窈芸赡茉谶@個過程中有意無意的破壞生態(tài)環(huán)境。而貧困地區(qū)的超生所帶來的人口壓力一次次向環(huán)境承載力發(fā)起挑戰(zhàn)，人們大多依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式謀生以尋求出路，生態(tài)環(huán)境承載力超負荷，生態(tài)環(huán)境與貧困之間出現(xiàn)惡性循環(huán)，這種“貧困陷阱”的存在以及因保護生態(tài)環(huán)境而損害貧困人群利益的生態(tài)致貧現(xiàn)象使政府或者社會組織陷入扶貧與環(huán)境保護的兩難境地。在福建23個貧困縣中，很多老百姓從事著最傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的甚至砍伐林木以換取生存資本，使生態(tài)環(huán)境更加脆弱。

（三）生態(tài)環(huán)境保護加速脫貧

福建的23個扶貧開發(fā)重點縣雖然貧困，可生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，傳統(tǒng)文化氣息濃厚，某些生態(tài)養(yǎng)生產(chǎn)品在市場上還具有很高的占有率，譬如“福建省最佳旅游目的地”、“中國溫泉之鄉(xiāng)”美譽的永泰縣，區(qū)內(nèi)名勝古跡眾多，特色農(nóng)產(chǎn)品豐富，其他很多縣城還是革命老區(qū)或中央蘇區(qū)縣，只要合理開發(fā)生態(tài)資源，發(fā)揮市場機制的作用，引入生態(tài)產(chǎn)業(yè)，拉動就業(yè)，就能很好的利用現(xiàn)存的弱勢，變害為利，揚長避短，樹立特色與典型，最終走出貧困陷阱的怪圈。這個過程中，要切忌避免陷入生態(tài)致貧窘境，兼顧生態(tài)環(huán)境的保護與扶貧工作目標的落實。

（四）科學的扶貧模式促進生態(tài)環(huán)境的保護

環(huán)境友好型的生態(tài)扶貧開發(fā)模式是福建省扶貧模式的最佳選擇，要避免以犧牲生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，或以保護生態(tài)環(huán)境的名義限制貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展模式。在扶貧攻堅的過程中，兼顧扶貧實效與生態(tài)環(huán)境保護非常必要，只有堅持可持續(xù)發(fā)展理念，對貧困地區(qū)的貧困維度和貧困因素進行系統(tǒng)分析，進而確立科學的扶貧開發(fā)模式，才不至于使扶貧工作成為無頭蒼蠅，才能使環(huán)境保護與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展。扶貧模式設計要具有前瞻性和科學性，體現(xiàn)可持續(xù)，才能實現(xiàn)生態(tài)建設與扶貧開發(fā)同步運行，只有克服資源環(huán)境掠奪型的以經(jīng)濟發(fā)展目標為主的扶貧方式，生態(tài)環(huán)境才能得到保護，最終創(chuàng)造生態(tài)效益和社會經(jīng)濟效益。

三、福建省扶貧開發(fā)重點縣生態(tài)扶貧中存在的問題

(一）缺乏發(fā)展優(yōu)勢，基礎設施條件薄弱

福建23個扶貧開發(fā)重點縣大部分處在山區(qū)，都是革命老區(qū)或者中央蘇區(qū)縣，基礎條件比較薄弱，與省內(nèi)其他地區(qū)相比，經(jīng)濟實力較弱、縣級財力比較困難、基礎設施投入不足、基本公共服務非均等化問題突出、社會公共服務薄弱、人民生活水平不高和自我發(fā)展能力不強。由于缺乏發(fā)展優(yōu)勢，區(qū)域經(jīng)濟缺少發(fā)展的內(nèi)生動力；基礎設施條件薄弱，無法有效吸引社會資本，無法引進好的扶貧開發(fā)項目，貧困縣的“造血”能力不足，農(nóng)民增收增收難度較大。

（二）扶貧對象也即貧困人口自我發(fā)展能力弱，脫貧能力低

扶貧開發(fā)工作不單單是給錢給物，而是要提升他們脫貧致富的能力。目前，有些貧困村自身發(fā)展意識薄弱，進取觀念不足；一些貧困戶由于缺少有效的致富項目，找不到合適的發(fā)展道路，單純依靠傳統(tǒng)的生產(chǎn)勞作，收入微薄，長期依靠“輸血”式發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟缺乏發(fā)展的動力機制和農(nóng)民收入提高的增長機制。此外，貧困地區(qū)所具有可供開發(fā)的扶貧資源有限，能夠安排給剩余勞動力的工作崗位較少，而針對殘疾、體弱等弱勢群體的工作機會更是少之又少。

（三）扶貧開發(fā)中生態(tài)保護的意識不足

福建省很早就提出建設“生態(tài)美、百姓富”的要求和目標，而23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣都位于山區(qū)，生態(tài)基礎薄弱，貧困問題突出，經(jīng)濟發(fā)展水平亟待提升，生態(tài)環(huán)境保護壓力增大，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾尖銳。23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣如何實施生態(tài)保護扶貧、通過生態(tài)補償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，同時又發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，深入貫徹“綠色發(fā)展”的理念，堅持“扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”是當下23個省級重點貧困縣需要重視的問題。

（四）政府主導扶貧，社會參與不足

精準扶貧是在黨中央國務院、省委省政府統(tǒng)一領導下，由地方政府主導的扶貧行為。目前23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣都是由政府主導的，通過政府人員對接幫扶貧困縣、貧困村，而政府具有多重身份，在幫扶脫貧時也會力有不逮；地方政府積極動員社會力量參與到扶貧開發(fā)工作中來，并且也取得了很好地成效[8]。但是現(xiàn)在社會力量參與的形式多為對口幫扶，只能解決“點”的問題，很難推廣到“面”，社會力量參與不足。

（五）扶貧工作的監(jiān)督管理體系需要完善

扶貧開發(fā)工作是一項“功在當代、澤被后世”的偉大事業(yè)，是我黨以人為本的發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。在扶貧開發(fā)過程中，由于各種不可預知的因素，扶貧開發(fā)過程監(jiān)管很有必要。扶貧工作不單單是提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、增加人民收入。它是一項需要綜合考慮多方面因素的工作。扶貧主體在扶貧過程中可能會出現(xiàn)尋租行為，侵占扶貧資金；扶貧開發(fā)過程中可能會破壞當?shù)丨h(huán)境，經(jīng)濟與生態(tài)效益未能兼顧；扶貧開發(fā)工作的內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督體系尚未建立或者還不完善，不能很好地對扶貧開發(fā)工作進行合理的監(jiān)督。

（六）扶貧開發(fā)缺乏長效的工作機制

扶貧開發(fā)工作需要一套科學的、完整的長效工作機制。目前，我們說到2020年要實現(xiàn)全部脫貧，實現(xiàn)全面小康，各省、各貧困地區(qū)也都確定了時間表、路線圖，但是對于脫貧摘帽的退出機制還不明確，而且隨著經(jīng)濟的波動、物價的變動、收入的不確定性，每年應該按照多大的幅度來確定是否完成脫貧任務；此外，脫貧摘帽以后，政策是否具有持續(xù)性、貧困邊緣人口會不會因為不可預知的疾病、自然災害而導致再次返貧。對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶的激勵機制、保障機制還不健全，而對于尚未脫貧的貧困人口的投入機制、保障機制；對于領導干部、駐村幫扶干部、社會力量等扶貧開發(fā)的動力機制、競爭激勵機制等有待完善；如何建立扶貧開發(fā)工作的柔性機制和長效機制是個亟待解決的問題。

四、加快福建省扶貧開發(fā)重點縣生態(tài)扶貧的對策建議

（一）加強生態(tài)道德教育，提高民眾保護生態(tài)的意識

農(nóng)民是生態(tài)扶貧的主體，也是“造福工程”的主要參與者，農(nóng)民的生態(tài)意識和生態(tài)觀念直接關乎生態(tài)扶貧的實效。生態(tài)建設不僅要依靠政府、科技、法律等硬性的條件還要依靠道德等軟約束，生態(tài)農(nóng)民的培育是實現(xiàn)生態(tài)脫貧的重要途徑。政府或者其他組織要通過加大宣傳力度，引導農(nóng)民參與到環(huán)境保護中去，學校課程設置中也要加入生態(tài)道德教育的內(nèi)容，形成尊重自然、保護自然與自然和諧相處的生產(chǎn)、生活方式[9]。通過“生態(tài)農(nóng)民”的培養(yǎng)，杜絕糟蹋自然資源的“享受性”生活方式，倡導適度消費、綠色消費，嚴防揮霍浪費的不良生活習慣對社會生產(chǎn)的負面示范效應。

（二）依托當?shù)刭Y源大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進“造血”脫貧

福建23個扶貧開發(fā)重點縣應立足于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)以及其他的相關的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，形成獨具特色的產(chǎn)業(yè)品牌。在生態(tài)農(nóng)業(yè)開展進程中，要成立農(nóng)業(yè)環(huán)保團隊和指導工作室，供大眾咨詢并提供指導。此外，要按照市場需求合理地開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)品，擴大市場份額，吸引老百姓參與到特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中。對于符合生態(tài)環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目要優(yōu)先在貧困縣布點，吸引生態(tài)環(huán)保型開發(fā)商入駐，并培育壯大龍頭企業(yè)，激發(fā)當?shù)鼐用癖镜鼐蜆I(yè)，降低外出求生成本，通過造血實現(xiàn)地區(qū)脫貧致富。這23個扶貧開發(fā)工作重點縣旅游和生態(tài)資源豐富，利用當?shù)貎?yōu)勢資源大力發(fā)展生態(tài)旅游，通過開展生態(tài)旅游作為緩解貧困的有效手段，實現(xiàn)經(jīng)濟效益突出、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的有機統(tǒng)一。

（三）堅持政府主導，實現(xiàn)部門協(xié)同治理

在福建23個扶貧開發(fā)重點縣實施生態(tài)扶貧中，政府部門的重視和支持是開展一切工作的前提。地方政府應該根據(jù)上級政府的指示，結(jié)合本地的實際制定生態(tài)扶貧的方案和規(guī)劃。同時，政府各個部門之間加強協(xié)同治理，各司其職，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)合作的作用，盡可能的避免遇事推諉、相互扯皮事情的發(fā)生。特別是生態(tài)扶貧的領導小組通過部門結(jié)構(gòu)的整合形成合力。

（四）拓展公眾參與渠道，完善公民監(jiān)督機制

基于“善治”的理念，在當前社會治理中，公民作為一種政治力量，其參與度明顯提升。創(chuàng)新公眾參與方式、暢通公眾參與渠道，是實現(xiàn)公眾有效參與的關鍵。當?shù)卣ㄟ^舉辦環(huán)境信息座談會、研討會等民主會議，鼓勵各行業(yè)、各領域的相關專家、學者及其他公眾的參與；鼓勵、政策扶持環(huán)保公益組織等的發(fā)展，發(fā)揮其在環(huán)境保護過程中的宣傳動員作用，為公眾參與提供組織保障。在實施生態(tài)扶貧過程中，政府應該不斷完善信息交流平臺，鼓勵公民參與監(jiān)督，及時的發(fā)布政府信息，建立和公民的信息交流機制。

（五）健全生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)收益共享

生態(tài)補償機制是實現(xiàn)生態(tài)保護和扶貧開發(fā)有機結(jié)合的制度保障。通過生態(tài)補償?shù)姆绞阶屴r(nóng)民從保護環(huán)境中受益，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)雙豐收。福建23個扶貧開發(fā)重點縣在實施生態(tài)扶貧中可以嘗試開展生態(tài)補償試點，探索建立健全生態(tài)補償機制，以及生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系、資金來源、補償渠道和方式、后續(xù)的保障措施，為全面推進建立健全生態(tài)補償機制提供有益的方法和經(jīng)驗，通過生態(tài)補償?shù)姆绞阶屴r(nóng)民自覺地參與到環(huán)境保護和扶貧開發(fā)中去。

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Key County in Fujian Poverty Alleviation and Development Problems and Countermeasures of Ecological Poverty

TANG Dana,b, HU Wei-weia,b, TIAN Fu-juna, YU Haoa,b

(a. College of Public Administration; b. Research Center for Sustainable Development, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, Fujian, China)

Fujian province ecological poverty alleviation development advantage, there is a lack of infrastructure conditions for the poor and the weak object that lower capacity poverty population out of poverty, weak self-development ability, government poverty alleviation and social participation motivation, poverty alleviation work of supervision and management system need to improve, poverty alleviation and development problems such as lack of long-term working mechanism. The problem should be solved by strengthening the ecological moral education, improving farmers’ecological protection consciousness, relying on local resources to vigorously develop ecological industry, promoting the”blood” out of poverty, strengthening the government leading, realizing the coordinated management of department,expanding public participation channels, and improve the supervision of citizens and improving the ecological compensation mechanism, and accomplishing the revenue sharing.

participatory theory; poverty alleviation and development; ecological environment; Fujian province

F205

A

1673-9272(2016)04-0028-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.04.007

2016-04-09

2014年福建省中青年教師教育科研社科A類項目“省級扶貧開發(fā)工作重點縣加快發(fā)展的制約因素與對策研究”（JAS14137）。

唐 丹，碩士研究生。 通訊作者：田富俊，副教授，博士；E-mail：tianfujun@fafu.edu.cn。

唐 丹， 胡衛(wèi)衛(wèi)， 田富俊，等.福建扶貧開發(fā)重點縣生態(tài)扶貧的問題及其對策[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2016,10(4):28-31.

[本文編校：徐保風]