李雄華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙410004）

權(quán)利視角下的環(huán)境公平與環(huán)境基本公共服務(wù)均等化

李雄華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙410004）

人人都應(yīng)該能夠平等地享有清潔、健康、安全的生產(chǎn)生活環(huán)境，不遭受污染環(huán)境的傷害。這是環(huán)境公平的本質(zhì)體現(xiàn)，也是公民環(huán)境權(quán)利的現(xiàn)實(shí)要求。政府作為環(huán)境公共利益的代表，需要履行好環(huán)境保護(hù)責(zé)任，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)。一是明確環(huán)境基本公共服務(wù)體系均等化建設(shè)要求的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；二是逐步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，不斷擴(kuò)大環(huán)境公共服務(wù)的供給范圍，提高支付水平；三是穩(wěn)步引入市場(chǎng)機(jī)制，形成環(huán)境公共服務(wù)生產(chǎn)者不斷發(fā)展創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)格局，促使環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和效率的不斷提升；四是鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與，調(diào)整好政府、公眾、私營(yíng)部門、非政府組織的角色定位，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、公眾參與、生產(chǎn)者供應(yīng)于一體的多元化環(huán)境公共服務(wù)供給新模式。以環(huán)境基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，保證環(huán)境基本質(zhì)量，保障公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境公平 環(huán)境權(quán)利 環(huán)境基本公共服務(wù) 均等化

環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障公民能夠在安全、健康的環(huán)境中生產(chǎn)生活。這不應(yīng)只簡(jiǎn)單地理解為國(guó)家有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，更應(yīng)該理解為公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利，國(guó)家有提供環(huán)境公共服務(wù)支持公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的義務(wù)。由于自然稟賦、社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)條件以及環(huán)境污染轉(zhuǎn)移等因素的影響，很多人并沒有能夠享受到安全、健康的環(huán)境，體現(xiàn)為事實(shí)上的環(huán)境不公平。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，這種環(huán)境不公平的趨勢(shì)在有些區(qū)域、部分人群中有著愈演愈烈之勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，以環(huán)境基本公共服務(wù)均等化為突破口，加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化，對(duì)于保障公民環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)環(huán)境公平，推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)和綠色發(fā)展等，都具有十分重要的意義。

一、環(huán)境權(quán)利是環(huán)境公平實(shí)現(xiàn)的保障

環(huán)境公平是社會(huì)公平的重要組成部分。正如日本學(xué)者戶田清所說：“所謂環(huán)境公平，就是指在減少整個(gè)人類生活環(huán)境負(fù)荷的同時(shí)，在環(huán)境利益（享受環(huán)境資源）以及環(huán)境破壞的負(fù)責(zé)（受害）上，貫徹‘公平原則’，以此達(dá)到環(huán)境保全和社會(huì)公平的這一目的”[1]。作為一國(guó)之公民，不論其經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)地位，都應(yīng)該平等擁有清潔環(huán)境與享用自然資源而不能遭受資源限制或不利環(huán)境傷害的權(quán)利。

（一）環(huán)境權(quán)利是環(huán)境時(shí)代公民的基本權(quán)利

自然孕育了人類和人類文化。在農(nóng)業(yè)文明之前，盡管也有局部的環(huán)境問題，但總的來說，自然環(huán)境是適宜人類居住和生活的。只是在進(jìn)入工業(yè)文明后，人類將自然視為取之不竭的“資源庫(kù)”和肆意排污的“大陰溝”，生態(tài)環(huán)境才不斷惡化。人類自誕生以來一直就擁有的安全、清潔、健康的環(huán)境，從一種“天賦”狀態(tài)，成為了需要采取行動(dòng)予以保護(hù)和爭(zhēng)取的“奢侈品”。20世紀(jì)前期發(fā)生的“世界八大公害”事件，喚醒了人類的環(huán)保意識(shí)。20世紀(jì)中后期，人們?nèi)找嫔羁陶J(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)效應(yīng)，如山的垃圾、惡臭的河水和污濁的空氣，以及日益增多的環(huán)境公害事件，引發(fā)了各種各樣的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。生態(tài)環(huán)境得到了前所未有的重視，人類社會(huì)進(jìn)入到了環(huán)境時(shí)代，人們的環(huán)境權(quán)利意識(shí)逐漸蘇醒。環(huán)境權(quán)利已經(jīng)在《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》、《美洲人權(quán)公約圣薩爾瓦議定書》等國(guó)際條約中得到承認(rèn)，并且至少有53個(gè)國(guó)家將其作為一項(xiàng)基本人權(quán)而寫入憲法[2]。

1972年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開，正式拉開了人類環(huán)境時(shí)代的帷幕，環(huán)境保護(hù)逐漸成為了各國(guó)的共識(shí)?！度祟惌h(huán)境宣言》指出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”。不管世界各國(guó)憲法是否將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，但是，環(huán)境權(quán)特別是其中與人的生命、健康密切相關(guān)的權(quán)利內(nèi)容，如飲用水安全權(quán)、清潔空氣權(quán)、不受污染損害權(quán)、低輻射安全權(quán)等，都已被其國(guó)內(nèi)法所認(rèn)可或確定。生活在安全、清潔、健康的環(huán)境之中，已成為環(huán)境時(shí)代地球上所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利。

（二）環(huán)境公平是環(huán)境權(quán)利的基本屬性

公平是公民權(quán)利的基本屬性，權(quán)利平等是社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。每一個(gè)人都應(yīng)該有健康、安全、良好的生存環(huán)境，這必須得到最高的尊敬和維護(hù)，而不能僅僅將其看作是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的工具。環(huán)境權(quán)利的公平性體現(xiàn)為全體社會(huì)成員，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、居住期限、財(cái)產(chǎn)狀況，都能夠平等地享有健康舒適環(huán)境。環(huán)境權(quán)利的平等，不但是內(nèi)容的平等，而且也是程序的平等[3]。它貫穿于權(quán)利運(yùn)行的整個(gè)過程，從權(quán)利的設(shè)定、行使，到權(quán)利的救濟(jì)，都應(yīng)該是平等的。

自然是公平的。在一定的生態(tài)區(qū)域內(nèi)，每個(gè)人最初所擁有的自然環(huán)境都是同樣的，是沒有受到破壞和污染的環(huán)境。也就是說，在初始的自然狀態(tài)下，每個(gè)公民不僅享受的環(huán)境質(zhì)量基本一樣，而且承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也基本均等。這樣一種環(huán)境公平的均衡狀態(tài)，意味著每個(gè)人在環(huán)境資源的使用和保護(hù)上都一律平等，有同等的權(quán)利，也負(fù)有同等的義務(wù)。但是，由于人為因素的干擾，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)環(huán)境原初的均衡狀態(tài)被打破了。生態(tài)環(huán)境所代表的資源或利益在各個(gè)社會(huì)群體之間沒有平等合理地進(jìn)行分配，有的人生存環(huán)境質(zhì)量在改善，有的人則生活在受污染的環(huán)境之中，承擔(dān)了很高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這就造成了環(huán)境不公平[4]。發(fā)生了環(huán)境不公平，意味著有些人的環(huán)境權(quán)益受到了損害，必須進(jìn)行救濟(jì)和采取措施維護(hù)其環(huán)境權(quán)利，才能重新實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。

二、環(huán)境公共服務(wù)是公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本途徑

在一個(gè)權(quán)利受到尊重的社會(huì)里，人人都會(huì)因此而獲利。但是，任何權(quán)利都不會(huì)有無條件的保證，不會(huì)自然而然得以實(shí)現(xiàn)，權(quán)利只有當(dāng)其能行使時(shí)才存在[5]。與“私益權(quán)”行使一般以“私人行動(dòng)”為主所不同，公民環(huán)境權(quán)利所維護(hù)的對(duì)象是整體的、綜合的環(huán)境，因而具有鮮明的公益性，其行使和實(shí)現(xiàn)需要公共組織的支持和幫助。政府作為一個(gè)公共組織，具有制定法律的權(quán)利并具有懲罰手段……以管理和保護(hù)財(cái)產(chǎn)，以及運(yùn)用社會(huì)力量以執(zhí)行該項(xiàng)法律的權(quán)利……而這一切無非是為了公益[6]。因此，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)公民環(huán)境權(quán)利的監(jiān)護(hù)和行使。并且，政府是“環(huán)境公共利益的唯一代表”，有職責(zé)維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益，預(yù)防和減少“對(duì)環(huán)境本身的傷害”[7]。在現(xiàn)代社會(huì)，政府維護(hù)公民環(huán)境權(quán)利、履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的方式就是提供環(huán)境公共服務(wù)。

（一）環(huán)境權(quán)利是環(huán)境公共服務(wù)的基本依據(jù)

環(huán)境權(quán)利濫觴于20世紀(jì)的環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)。當(dāng)環(huán)境污染逐漸橫行于早期工業(yè)化國(guó)家之時(shí)，當(dāng)?shù)厝藗兊纳眢w健康和生命安全受到了嚴(yán)重威脅，人們迫切需要法律確認(rèn)自己享有清潔環(huán)境的權(quán)利，并要求國(guó)家保護(hù)環(huán)境。從20世紀(jì)中后期起，各國(guó)真正開始了環(huán)境方面的專門立法，在具體明確國(guó)家職責(zé)的同時(shí)，也通過不同方式確立或認(rèn)可了公民的環(huán)境權(quán)利，并且陸續(xù)成立了相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)保事務(wù)，統(tǒng)籌安排政府為公眾提供環(huán)境公共服務(wù)。

公民環(huán)境權(quán)利的確認(rèn)，可以約束和限制國(guó)家權(quán)力，預(yù)防和減少國(guó)家權(quán)力的不行使、怠于行使或不當(dāng)行使，以期維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益，預(yù)防和減少對(duì)公共環(huán)境的損害。公共環(huán)境是否得到有效管理，判斷標(biāo)準(zhǔn)就是公民環(huán)境權(quán)利是否得到有效維護(hù)，具體依據(jù)就是政府所提供的環(huán)境公共服務(wù)是否滿足公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需要。公民環(huán)境權(quán)利直接決定著環(huán)境公共服務(wù)，一方面，環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目必需覆蓋公民環(huán)境權(quán)利的基本內(nèi)容；另一方面，環(huán)境公共服務(wù)的支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該能夠達(dá)到公眾實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)利的基本要求。

（二）環(huán)境公共服務(wù)是公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障

環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于兩個(gè)條件，一是政府、企業(yè)、個(gè)人履行不污染和破壞環(huán)境的義務(wù)，二是政府履行維持和改善環(huán)境的積極義務(wù)。公共環(huán)境最為顯著的特征是需要全體社會(huì)的共同努力。調(diào)整人的行為，協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，是公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府是人的行為的主要調(diào)整者。“政府能夠成功地維持一種權(quán)利，即在一定地區(qū)內(nèi)成功地實(shí)施其規(guī)則，能排他性地合法地使用暴力。”[8]因此，政府是公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)最為可靠的依賴力量。

社會(huì)權(quán)利原則賦予共同體一種團(tuán)體的權(quán)力權(quán)，該權(quán)利使共同體有資格通過其利益的代理人，在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益所必需的限度內(nèi)，去組織和調(diào)控其成員的活動(dòng)，這些代理人就是共同體的政府[9]。政府提供充分的環(huán)境公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)和改善，維護(hù)安全、健康、舒適的生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境，既可以全面協(xié)調(diào)人與環(huán)境關(guān)系，也是在促進(jìn)公民實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)利。由于有國(guó)家作為后盾，在公共環(huán)境的保護(hù)中，政府公共服務(wù)的覆蓋范圍廣、支付能力強(qiáng)，并且具有制度的持續(xù)性，比起有限的“私人行動(dòng)”而言，具有主導(dǎo)和決定性的作用。因此，完善而高效的政府環(huán)境公共服務(wù)是公民環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最大保障。

三、環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利推進(jìn)環(huán)境公平的現(xiàn)實(shí)要求

環(huán)境是公共產(chǎn)品，清潔環(huán)境是人類的共同需求，是人人都應(yīng)該享有的基本權(quán)利。政府環(huán)境公共服務(wù)應(yīng)該盡可能地滿足環(huán)境保護(hù)需要，保障公眾平等享有清潔舒適的環(huán)境。并且，隨著人們生活水平的提高，對(duì)環(huán)境品質(zhì)的需求也將不斷提高，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度必需持續(xù)加大，政府需要不斷增加環(huán)境公共服務(wù)的供給范圍和支付水平。但是，政府所提供的環(huán)境公共服務(wù)是由國(guó)家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的。由于政府財(cái)力的有限性，環(huán)境公共服務(wù)的供給范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)必然是有限制的，政府只能提供基本的環(huán)境公共服務(wù)，以保障公民及其團(tuán)體能夠享有維持其人性尊嚴(yán)和基本生活品質(zhì)所必需的適宜環(huán)境。

所謂環(huán)境基本公共服務(wù)，是指由政府提供的為保障和滿足全體公民在生存和發(fā)展過程中的基本環(huán)境質(zhì)量所需要的公共服務(wù)，確保人人能有安全、宜居、健康等基本需求保障[10]。在所有環(huán)境公共服務(wù)中，環(huán)境基本公共服務(wù)保障的是環(huán)境質(zhì)量的“底線”，是環(huán)境保護(hù)工作中最為緊迫又切實(shí)可行、能夠惠及全體公民的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。任何人享有的環(huán)境質(zhì)量“底線”不得因其身份、地位等的不同而有差異，這是環(huán)境公平的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，是環(huán)境權(quán)利的正義價(jià)值所在。因此，環(huán)境基本公共服務(wù)對(duì)所有的對(duì)象而言，范圍和標(biāo)準(zhǔn)都是同一的，即環(huán)境基本公共服務(wù)是均等化的。

（一）環(huán)境基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了國(guó)家公共財(cái)政的公平性和普惠性

環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是指全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的環(huán)境基本公共服務(wù)[11]。作為政府負(fù)最終責(zé)任的環(huán)境基本公共服，保障的是公民的生命和健康，支持的是人的生存和發(fā)展。將環(huán)境保護(hù)納入公民基本公共服務(wù)體系，體現(xiàn)了國(guó)家作為“公共環(huán)境代理人”的責(zé)任履行，體現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政的普惠性、公共性和公平性。因此，環(huán)境基本公共服務(wù)的價(jià)值取向和結(jié)果狀態(tài)必須是公正的、均衡的。也就是說，國(guó)家財(cái)政的支付要確保每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)，能夠有同等機(jī)會(huì)接近環(huán)境基本公共服務(wù)項(xiàng)目。當(dāng)然，均等化并不等同于平均化和無差異化，環(huán)境基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會(huì)基本相同，效果基本一樣。

（二）環(huán)境基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了環(huán)境公平的本源性和現(xiàn)實(shí)性

基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建必須體現(xiàn)社會(huì)公平正義。在一定的地區(qū)內(nèi)，往往只有政府這種組織擁有實(shí)施社會(huì)行為準(zhǔn)則的排他性權(quán)利；如果政府有能力并且有意愿，實(shí)施社會(huì)規(guī)則不受區(qū)域的限制[12]。政府通過完善公共財(cái)政體制，為全社會(huì)提供均等化的環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目，可以使環(huán)境權(quán)利和義務(wù)的分配盡可能地達(dá)到公正和合理，實(shí)現(xiàn)從源頭上解決環(huán)境公平問題。

現(xiàn)實(shí)情況下的環(huán)境不公平現(xiàn)象，往往都是由于環(huán)境基本公共服務(wù)不均等所造成的。例如，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配置不均衡，城市內(nèi)有的區(qū)域污水處理了，有的沒有處理；環(huán)境污染處理不及時(shí)，導(dǎo)致有些居民受到環(huán)境污染侵害危及生命和健康安全；環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系不平衡，導(dǎo)致不同地區(qū)承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)明顯不同；等等。只有推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)體系均等化，才能有效地解決環(huán)境不公平問題，從而使環(huán)境公平從理想成為現(xiàn)實(shí)。

四、推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的可行措施

平等享有保障生命健康和基本生活需要的資源使用權(quán)和環(huán)境安全權(quán)是公民環(huán)境權(quán)益行使的最終目標(biāo)，也是環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的意義所在。隨著人們溫飽問題的逐步解決，環(huán)境問題已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。在一項(xiàng)有關(guān)社會(huì)公共服務(wù)的調(diào)查中，城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境公共服務(wù)的需求位居第三，僅次于義務(wù)教育和疾病預(yù)防，表明環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)的需求非常迫切[13]。在環(huán)境污染嚴(yán)重威脅人們身心健康、環(huán)境不公平現(xiàn)象愈演愈烈的今天，迫切需要多措并舉大力推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。

（一）明確符合環(huán)境基本公共服務(wù)體系均等化要求的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)

環(huán)境質(zhì)量反映了特定環(huán)境的總體狀況或其構(gòu)成要素對(duì)人群生存和繁衍以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有適宜程度[14]?，F(xiàn)代環(huán)境科學(xué)的發(fā)展，使得人們可以通過一定的方法，測(cè)量出環(huán)境要素的特征值，以其作為評(píng)價(jià)參數(shù)，可以描述這個(gè)環(huán)境要素的質(zhì)量，即該環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)。綜合所有環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)，就可以總體評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的好壞。良好的環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境基本公共服務(wù)的“底線”。均等化的環(huán)境基本公共服務(wù)，目的是使得每個(gè)公民都能享受到基本相同的良好環(huán)境質(zhì)量。這樣一種良好的環(huán)境質(zhì)量，首先是必須符合公眾健康安全的最低要求；其次應(yīng)該是國(guó)家能夠通過環(huán)境公共服務(wù)供給可以實(shí)現(xiàn)或維護(hù)的；再次應(yīng)該是既覆蓋了環(huán)境的各個(gè)因素，又包括生態(tài)環(huán)境的整體狀況。明確環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，就是要確定良好環(huán)境質(zhì)量所應(yīng)該達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)，這是構(gòu)建國(guó)家環(huán)境公共服務(wù)供給體系的前提和基礎(chǔ)。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是全國(guó)統(tǒng)一的，既不能有東西中的不同，也不能有城鄉(xiāng)差別，從而體現(xiàn)出環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的要求。

（二）合理確定環(huán)境基本公共服務(wù)的供給范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)

在民生政府和服務(wù)型政府，環(huán)境基本公共服務(wù)是國(guó)家公共財(cái)政支付的重要內(nèi)容。國(guó)家公共財(cái)力的高低，直接決定著環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)。按照責(zé)任與能力對(duì)等，需求與可能結(jié)合的原則，現(xiàn)階段國(guó)家提供環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍必然是人民群眾最為關(guān)注、現(xiàn)實(shí)需求最為緊迫的項(xiàng)目，體現(xiàn)出人們身心健康安全的保障和生產(chǎn)生活之必需。我國(guó)“十二五”環(huán)保規(guī)劃中的環(huán)境基本公共服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，首次明確近期環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容是：飲用水安全、環(huán)境污染治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管體系建設(shè)。當(dāng)前迫切需要根據(jù)這一規(guī)劃，按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目，科學(xué)合理地制定指標(biāo)體系，確定具體的供給內(nèi)容和最低支付標(biāo)準(zhǔn)，從而落實(shí)公共財(cái)政責(zé)任，也便于公眾參與和監(jiān)督。并且，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、國(guó)家財(cái)力提升和政府保障能力的增強(qiáng)，環(huán)境基本服務(wù)服務(wù)的范圍也應(yīng)該逐步擴(kuò)大，支付標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（三）加大力度實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的必然途徑，是促進(jìn)環(huán)境公平的重要手段。環(huán)境公平一個(gè)直接體現(xiàn)就是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其防范的公平分配，環(huán)境公平要求所有人都能夠平等地享受清潔環(huán)境而不遭受環(huán)境傷害的權(quán)利?；趪?guó)家生態(tài)安全區(qū)域，不同區(qū)域有著不同的生態(tài)功能區(qū)劃；同時(shí)，各地區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)生態(tài)環(huán)境也有不同的影響。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其防范的分配不可能是公平的，環(huán)境破壞幾乎總是最沉重地打擊著那些生活貧困的人們。以空氣污染為例，盡管空氣污染主要影響城鎮(zhèn)，但是超過2/3的相關(guān)死亡發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村在為城市提供糧食等生活資料的同時(shí)，還起著支持整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的功能。由于環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟(jì)性，農(nóng)村環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值并沒有在GDP和財(cái)政收入中得以體現(xiàn)。農(nóng)村往往承擔(dān)了更大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，卻沒有經(jīng)費(fèi)推進(jìn)環(huán)境公共服務(wù)體系建設(shè)[15]。實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共服務(wù)均等化，就需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)部分區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，確保這些區(qū)域能夠達(dá)到環(huán)境基本公共服務(wù)體系的支付標(biāo)準(zhǔn)，確保全社會(huì)所有公眾享受到同等的環(huán)境質(zhì)量。

（四）引入市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新政府環(huán)境基本公共服務(wù)供給方式

市場(chǎng)化是政府公共服務(wù)改革的重要方向。如果只有政府是生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)境公共服務(wù)的單一主體，肯定會(huì)導(dǎo)致服務(wù)產(chǎn)品或項(xiàng)目?jī)r(jià)格畸高、品種不齊、數(shù)量不足或質(zhì)量較低。環(huán)境基本公共服務(wù)作為政府職責(zé)，并不是要求政府直接進(jìn)行生產(chǎn)和供應(yīng)，政府的義務(wù)應(yīng)該只是保證公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)。因此，可以將環(huán)境基本公共服務(wù)產(chǎn)品的“提供”和“生產(chǎn)”區(qū)分開來，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給私人或非政府組織，促使生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)?；?，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)品在符合需求的同時(shí)取得生產(chǎn)的收益最大化。通過市場(chǎng)化改革，政府可以將環(huán)境公共基本服務(wù)的全部生產(chǎn)過程，或者是其中的某一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)外包。例如，在環(huán)境基本設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、垃圾收集與處理、環(huán)境監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布等方面，都可以由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，吸引私營(yíng)部門或非政府組織參與。有了不同的市場(chǎng)主體參與生產(chǎn)，公眾也就有權(quán)主動(dòng)選擇環(huán)境公共服務(wù)的供應(yīng)商，從而形成環(huán)境公共服務(wù)生產(chǎn)供應(yīng)者不斷發(fā)展創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)格局，有利于環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和效率的不斷提升。

（五）構(gòu)建多元一體的環(huán)境基本公共服務(wù)監(jiān)管新模式

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然可以打破政府供給環(huán)境公共服務(wù)的壟斷，但是并不必然帶來生產(chǎn)和供給的高效率，如果缺乏有效的監(jiān)督與制約，就有可能因?yàn)椴块T利益而使得環(huán)境公共利益受到損害。因此，既要改革政府供給環(huán)境公共服務(wù)的單向模式，積極引進(jìn)私營(yíng)部門，又要對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督，確保其產(chǎn)品和服務(wù)符合要求。在環(huán)境基本公共服務(wù)體系的建設(shè)中，必須強(qiáng)調(diào)全社會(huì)的共同參與，調(diào)整好政府、公眾、私營(yíng)部門、非政府組織的角色定位，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、公眾參與、生產(chǎn)者供應(yīng)于一體的多元化環(huán)境公共服務(wù)供給新模式。只有充分發(fā)揮全社會(huì)的積極性，通過各種手段、各種方式對(duì)政府和環(huán)境公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行全面、有效的監(jiān)督，才能保證環(huán)境基本公共服務(wù)體系中的各方切實(shí)履行職責(zé)，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，保障公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

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Equalizing Environment-related Basic Public Services from the Perspective of Environmental Equity and Rights

LI Xionghua
(Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Everyone should have equal access to clean, healthy, and safe environment for production or living, and do not suffer damage from polluted environment.This reflects both the essence of environment equity and also the real demand of citizen’s environmental rights.As the representative of public environmental interests, the government needs to ful fill the responsibility of environmental protection, and effectively push forward the construction of environment-related basic public service system.At first, the government should clear the environmental quality objectives is a must, in order to pushing forward the equalization of environment-related basic public services.Secondly, it is necessary gradually increasing the financial transfer efforts, to expand the scope of environment-related public services supply and improve its level of payment.Thirdly, that the government should steadily introduce market mechanism is very important for the formation of competitive pattern to develop and innovate environmental public services, in order to continuously promote environmental public service product quality and efficiency.Finally, a new diversified supply model should be constructed by the government leadership, with the active participation of public and the environment-related basic public services producers, meanwhile adjusting the role of the government, the public, the private sector and non-profit organization.Implementation of citizen’s environmental rights and guarantee the basic quality of environment are possible with the equalizing development of environment-related basic public services.

environmental equity; environmental rights; environment-related basic public services; equalizing

F205

A

1673-9272(2016)06-0005-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.06.002 http://qks.csuft.edu.cn

2016-09-23

湖南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“兩型社會(huì)建設(shè)中環(huán)境基本公共服務(wù)的供給機(jī)制研究”（2012ZK3102）。

李雄華，副教授，博士；E-mail：xionghua72@163.com。

李雄華.權(quán)利視角下的環(huán)境公平與環(huán)境基本公共服務(wù)均等化[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016, 10(6): 5-9.

[本文編校：徐保風(fēng)]