王益君+徐冰榕

【摘 要】由于國(guó)外農(nóng)地金融制度建立較早，體制較完善，考察其歷史演化和現(xiàn)行特點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)建和發(fā)展我國(guó)農(nóng)地金融制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和借鑒之處。本文對(duì)比分析了國(guó)內(nèi)外農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源和業(yè)務(wù)范圍以及政府的作用，以期對(duì)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)地金融制度帶來(lái)啟示。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地金融制度；抵押貸款；土地銀行

農(nóng)地金融是指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者以所承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資的資金融通形式，其實(shí)質(zhì)是發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，使土地從一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能發(fā)展到作為農(nóng)民可抵押的固定資產(chǎn)功能，并使其進(jìn)入流通領(lǐng)域，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供資金支持，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

由于國(guó)外農(nóng)地金融制度建立較早，體制較完善，形成了一整套完整而成熟的做法，考察其歷史演化和現(xiàn)行特點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)建和發(fā)展我國(guó)農(nóng)地金融制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和借鑒之處。由于國(guó)情不同，各國(guó)（地區(qū)）農(nóng)地金融制度各具特色，主要表現(xiàn)在農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、農(nóng)地金融制度中政府的作用、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源等幾個(gè)方面。

一、農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)

首先，各國(guó)建立農(nóng)地金融制度的背景和直接目的不盡相同：美國(guó)著眼于解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)；德國(guó)農(nóng)地金融制度的興起是為了抑制農(nóng)村高利貸，為農(nóng)業(yè)吸引資金，后來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于土地制度改革；臺(tái)灣農(nóng)地金融制度在經(jīng)歷為農(nóng)業(yè)提供短期資金、服務(wù)于土地改革等階段，最終成為服務(wù)于城鄉(xiāng)的不動(dòng)產(chǎn)金融專業(yè)銀行；而發(fā)展中國(guó)家農(nóng)地金融制度的興起，一方面反映了政府試圖引導(dǎo)資金流入農(nóng)村，另一方面反映了土地交易促成了以土地作抵押品的長(zhǎng)期貸款發(fā)放。

其次，各國(guó)農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)也不盡相同，可以歸納為以下三種類型：第一類為單一結(jié)構(gòu)，即只有一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有或只有很少的分支機(jī)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)組織形式簡(jiǎn)單、靈活，但因?yàn)闆](méi)有延伸到廣大城鄉(xiāng)地區(qū)的眾多分支機(jī)構(gòu)，難以從事農(nóng)地金融的零售業(yè)務(wù)， 只從事農(nóng)地金融的批發(fā)業(yè)務(wù)。這類農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)通常委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的其它金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)地貸款。

第二類為發(fā)散結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有許多遍布全國(guó)的分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事全部的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。這種類型下的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)又分為純合作形式和銀行、合作社混合形式。如德國(guó)的土地抵押信用合作社是民間合作性質(zhì)的組織，合作社由社員共同擁有，借款人獲得貸款，繳納少量入社費(fèi)、合作社辦公費(fèi)后即成為正式社員，并與其他社員一起共同擔(dān)保還本付息的責(zé)任，貸款清償后，自動(dòng)退社與合作社脫離關(guān)系。美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行則為混合形式，上層采用銀行體制——聯(lián)邦土地銀行，基層采用合作社體制——按合作社原則組織起來(lái)的聯(lián)邦土地銀行合作社。

第三類為復(fù)合結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。由于農(nóng)地金融的貸款對(duì)象為普通農(nóng)戶，他們居住分散，在全國(guó)普遍設(shè)立分支機(jī)構(gòu)成本太高，所以農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)除直接貸款外，把很大一部分業(yè)務(wù)委托其他金融機(jī)構(gòu)辦理。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)屬于復(fù)合結(jié)構(gòu)類型。

二、農(nóng)地金融制度中政府的作用

各國(guó)農(nóng)地金融制度建立的背景表明，政府在農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的建立及發(fā)展中都發(fā)揮了主導(dǎo)作用，給予了多樣化支持。

1、政府通過(guò)制定農(nóng)地金融法規(guī)，直接或間接地促成農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的建立。為了使農(nóng)地金融的設(shè)立和運(yùn)作建立在法律的基礎(chǔ)上，各國(guó)在設(shè)立農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)之前都制定了完備的法律。如美國(guó)根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》自上而下建立了聯(lián)邦土地銀行，日本依據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》建立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)。這種法律先行的農(nóng)地金融制度構(gòu)建方式，最大限度地降低了農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)，為其開(kāi)展業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

2、各國(guó)政府對(duì)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)資金的扶持。一是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)股份或直接投資解決了農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金。如美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng)立資本，由聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政部購(gòu)買(mǎi)該行股票方式來(lái)提供，但隨著土地銀行實(shí)力的增強(qiáng)，會(huì)員股份逐步替代了全部政府股本。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)所需資本金全部由日本政府從各方借撥而來(lái)，勸業(yè)銀行的多數(shù)股本也由政府認(rèn)購(gòu)，政府還專門(mén)撥款支持其支付股息。二是政府通過(guò)多種方式扶持農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)籌集信貸資金。由于農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)以發(fā)放長(zhǎng)期、低利資金為主要業(yè)務(wù)，又缺乏遍布城鄉(xiāng)的分支機(jī)構(gòu)，因此其信貸資金來(lái)源匱乏，政府則采用多種方式給予資金扶持。首先，多數(shù)國(guó)家的政府都給予農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)提供了大量低利資金。如臺(tái)灣的行政院農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)、臺(tái)灣省糧食局等政府機(jī)構(gòu)都借款給土地銀行，臺(tái)灣中央銀行也給予特種貸款支持；日本大藏省的“財(cái)政投融資特別會(huì)計(jì)窗口”負(fù)責(zé)把郵政等政府金融機(jī)關(guān)籌措的資金集中起來(lái)，再轉(zhuǎn)借給農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)使用，進(jìn)一步，如果貸款損失，還可獲得政府“農(nóng)林漁業(yè)振興基金會(huì)”的利息補(bǔ)償。其次，政府還為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，為其在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上發(fā)行債券籌集資金提供便利，并降低其籌資成本。如德國(guó)政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券的權(quán)利，并擔(dān)保還本付息。印度聯(lián)邦政府保證土地銀行發(fā)行的特別農(nóng)村債券的還本付息。此外，多數(shù)國(guó)家政府都給予農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠。如美國(guó)允許聯(lián)邦土地銀行債券、票據(jù)的持有者免交州所得稅和地方所得稅，聯(lián)邦土地銀行和協(xié)會(huì)除自身所有的不動(dòng)產(chǎn)仍需繳納稅收外，免征其他一切稅收。

三、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)

許多國(guó)家農(nóng)地金融體制建立的目的是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供長(zhǎng)期、低利資金或服務(wù)于土地制度改革，因此，這些國(guó)家的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初就只從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)，并不從事諸如吸收儲(chǔ)蓄存款、結(jié)算等銀行業(yè)務(wù)，形成只從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。德國(guó)的土地信用合作社、美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行都屬此類。但由于存在對(duì)結(jié)算、債券兌付等銀行業(yè)務(wù)的需求，為降低成本，這些銀行業(yè)務(wù)均委托附設(shè)、聯(lián)合的銀行或其他銀行辦理，甚至貸款業(yè)務(wù)也委托有廣泛分支機(jī)構(gòu)的銀行代為發(fā)放。如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的大部分貸款委托各級(jí)信用合作社代為發(fā)放。

在臺(tái)灣，隨著農(nóng)村土地制度改革的完成，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量萎縮，迫使臺(tái)灣的土地銀行從事一些相關(guān)的銀行業(yè)務(wù)，以求得生存和發(fā)展，目前它已經(jīng)成為從事不動(dòng)產(chǎn)金融的國(guó)際性銀行，它目前的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)只占很小比重。而菲律賓的土地銀行則為了補(bǔ)貼農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的虧損，開(kāi)展商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)。

四、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源

農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)只提供農(nóng)地貸款的專業(yè)化屬性，以及農(nóng)地貸款的長(zhǎng)期、低利、風(fēng)險(xiǎn)大的特性，使得農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)不可能像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)通過(guò)吸收存款解決資金來(lái)源。因此，發(fā)行土地債券、借入政府資金和吸收社員存款是其三大資金來(lái)源。不同國(guó)家、不同時(shí)期、不同農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源有所差異。美國(guó)和德國(guó)的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金主要來(lái)源于發(fā)行土地債券，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)資金主要來(lái)源于郵政儲(chǔ)蓄和郵政簡(jiǎn)易保險(xiǎn)等政府資金，臺(tái)灣土地銀行則以吸收存款和借入金融市場(chǎng)資金為主要資金來(lái)源。此外，政府還為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，如美國(guó)、德國(guó)、印度等。

五、國(guó)內(nèi)外農(nóng)地金融制度的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

（一）修改完善相關(guān)立法

對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行修改完善，從法律上明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體范圍，逐步將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入抵押設(shè)定，從法律上創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度，使土地由原來(lái)的傳統(tǒng)社會(huì)保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，并真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本，實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從法律層面上實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地的“確權(quán)”并走向全面的“還權(quán)賦能”。適度放松對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的限制，賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地對(duì)等的權(quán)利，真正將完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán)歸還農(nóng)戶，從而更加高效地釋放我國(guó)農(nóng)村土地的市場(chǎng)交易價(jià)值。同時(shí)，應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)定、實(shí)現(xiàn)、消滅等進(jìn)行明確規(guī)定，促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)向規(guī)范化方向發(fā)展。

建立土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度。農(nóng)地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等多種形式流轉(zhuǎn)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，我國(guó)是一個(gè)人多地少、土地資源有限的國(guó)家，因此要在法律制度上控制我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地使用性質(zhì)的改變， 保障我國(guó)糧食安全。要通過(guò)營(yíng)造良好法律環(huán)境，明確農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)，在法律上保證我國(guó)農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)而不流失”，并在流轉(zhuǎn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)土地的增值收益分配，維護(hù)農(nóng)民的合法收益。

（二）政府參與完善相關(guān)配套政策

我國(guó)農(nóng)地金融在建立過(guò)程中更需要得到各級(jí)政府的大力支持和引導(dǎo)，如在財(cái)稅政策上給予優(yōu)惠或免稅，在信貸資金供給上增強(qiáng)支持力度，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面加以引導(dǎo)，提供方便。

同時(shí)，完善相關(guān)配套措施，為農(nóng)地金融發(fā)展打好基礎(chǔ)。1）、構(gòu)建土地評(píng)估體系。建立科學(xué)、有效的土地評(píng)估系統(tǒng)，引進(jìn)、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)的評(píng)估方法，培養(yǎng)一批有專業(yè)素養(yǎng)的專業(yè)評(píng)估人員，從政策層面培育土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展， 為土地價(jià)值評(píng)估結(jié)果實(shí)現(xiàn)“客觀、公正、公開(kāi)、透明”創(chuàng)造條件。2）、推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系建設(shè)。建立完善的貸款保險(xiǎn)制度，可以有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分散和轉(zhuǎn)移。要普及農(nóng)村的保險(xiǎn)意識(shí)，在具體的貸款操作中要求農(nóng)戶按貸款的一定比例交納保費(fèi)， 經(jīng)營(yíng)失敗由保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)償， 以此提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性， 保障國(guó)家的糧食安全，防止道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為的發(fā)生。3）、加大農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)力度。建立農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民的后顧之憂，是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)條件。合理確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和參保對(duì)象，使農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋全社會(huì)。4）、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)戶土地使用權(quán)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，增加了土地使用權(quán)的流動(dòng)性和土地債券的安全性，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)和發(fā)行土地債券的積極性， 同時(shí)應(yīng)相應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)登記制度，避免土地使用權(quán)的非法抵押和重復(fù)抵押。建立調(diào)解機(jī)制，防止土地使用權(quán)的過(guò)度集中，避免壟斷和不公平現(xiàn)象。

（三）因地制宜逐步構(gòu)建我國(guó)農(nóng)地金融組織體系

逐步放開(kāi)農(nóng)地抵押限制，有序地推進(jìn)農(nóng)地金融發(fā)展。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)農(nóng)地金融制度構(gòu)建可借鑒和揉合德國(guó)“自下而上”逐步發(fā)展及美國(guó)“從上到下”迅速鋪開(kāi)的創(chuàng)設(shè)模式，最終在我國(guó)形成上層為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性土地金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)資金的籌集和與政府的協(xié)調(diào)，下層為土地抵押合作社的專業(yè)性土地金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貸款的發(fā)放及回收業(yè)務(wù)，兩者相互配合、各司其職的復(fù)合型組織體系，最大限度地降低我國(guó)農(nóng)地金融的運(yùn)營(yíng)成本，提高資金配置效率。

各國(guó)農(nóng)地金融制度的框架和運(yùn)行模式為我國(guó)農(nóng)地金融制度的構(gòu)建提供了很好的范版和借鑒。我們應(yīng)當(dāng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，只有這樣，我國(guó)農(nóng)地金融制度的構(gòu)建才能早日實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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