李剛

摘 要：建設(shè)新型城鎮(zhèn)化是黨在新的歷史條件下，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)律高度把握基礎(chǔ)上提出的新使命。受各方面因素的制約，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。文章在總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績(jī)和問題基礎(chǔ)上，深入剖析制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的瓶頸，提出加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展現(xiàn)狀 制約因素 經(jīng)驗(yàn)分析 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）12-066-03

當(dāng)前，我國(guó)正處于推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的重要機(jī)遇期。面對(duì)新常態(tài)下國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力逐步加大，在調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)顯得越來越迫切。放眼未來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)體制機(jī)制的逐步完善，新型城鎮(zhèn)化必將成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。

一、背景及意義

1.背景。改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)取得了不俗的成績(jī)，城市面積和城鎮(zhèn)化率都有了質(zhì)的飛躍。2014年，城鎮(zhèn)化率高達(dá)54.77%。但是，單純數(shù)字上的成績(jī)也帶來了一系列的問題，以人為本的理念沒有得到充分的體現(xiàn)，城鎮(zhèn)化帶來的紅利未能完全惠及到社會(huì)大眾，廣大農(nóng)民工不能充分享受到平等的公共服務(wù)。如果考慮戶籍因素，當(dāng)前我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅30%多。為促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康、科學(xué)、可持續(xù)的發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的提質(zhì)增效，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化紅利的釋放，使城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要引擎，黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”的概念，隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為重要任務(wù)，進(jìn)行了具體的安排部署。目前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)和根本要求，要加快走出一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

2.意義。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是我國(guó)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要抓手，“十三五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，加快推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)對(duì)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

（1）城鎮(zhèn)化的進(jìn)程有著客觀的規(guī)律性，是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。新常態(tài)下加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，是拉動(dòng)內(nèi)需，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型的重要抓手。由于長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展比較落后，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入欠賬多，與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，提供公共服務(wù)的能力和水平較低，難以滿足社會(huì)需求。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然會(huì)帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，這恰恰就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持健康穩(wěn)定的發(fā)展。

（2）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入間的差距仍然較大，廣大農(nóng)村地區(qū)的衣食住行條件依然較差，迫切需要城市的“先富”發(fā)揮更好的帶動(dòng)作用。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城鎮(zhèn)范圍的逐步擴(kuò)大，可以促進(jìn)符合條件的廣大農(nóng)村地區(qū)在實(shí)現(xiàn)地域城鎮(zhèn)化的同時(shí)，吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)市民化。

（3）新型城鎮(zhèn)化是貫徹統(tǒng)籌發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴工業(yè)化，未能實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效融合。協(xié)調(diào)發(fā)展是十八屆五中全會(huì)提出的五大發(fā)展理念之一，加快新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)四化的協(xié)調(diào)發(fā)展，相互促進(jìn)。

二、相關(guān)概念

謀劃新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策及建議，首先要正確把握城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的概念，充分理解潛在的內(nèi)涵和特征。

1.什么是城鎮(zhèn)化。正確理解城鎮(zhèn)化的概念，應(yīng)該從城市化與城鎮(zhèn)化的區(qū)別、城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)、城鎮(zhèn)化水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面來重點(diǎn)把握。

首先，城鎮(zhèn)化包含的范圍要比城市化更高。城鎮(zhèn)化在涵蓋城市化的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出了中心鎮(zhèn)和中心城市，體現(xiàn)了更大的包容性，是社會(huì)主義制度下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)生主要是因?yàn)樵诠I(yè)化的進(jìn)程中，產(chǎn)生了大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步實(shí)現(xiàn)市民化的過程，最終真正融入到城市的生產(chǎn)、生活中。其次，從字面意思理解，城鎮(zhèn)化就是指城鎮(zhèn)的形成和產(chǎn)生，就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，就是從事第一產(chǎn)業(yè)的人轉(zhuǎn)向從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，就是第一產(chǎn)業(yè)逐步萎縮，第二、第三產(chǎn)業(yè)逐步壯大，就是公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間逐步公平，就是以城市的先富逐步帶動(dòng)農(nóng)村的共同富裕。最后，城鎮(zhèn)化水平通常用城鎮(zhèn)人口比重、建成區(qū)面積等來衡量。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平雖然較高，但是人的城鎮(zhèn)化較低，城鎮(zhèn)化的實(shí)際水平依然偏低。

2.對(duì)新型城鎮(zhèn)化的理解。新型城鎮(zhèn)化是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相對(duì)應(yīng)的，對(duì)新型城鎮(zhèn)化概念的理解應(yīng)該在“新”字上面重點(diǎn)把握。

（1）新型城鎮(zhèn)化的提出。新型城鎮(zhèn)化概念的提出是個(gè)漫長(zhǎng)的探索過程，體現(xiàn)了對(duì)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的不斷提升。歷經(jīng)了從城市化到城鎮(zhèn)化再到新型城鎮(zhèn)化的階段，是對(duì)城市化和城鎮(zhèn)化概念的繼承和發(fā)展，是對(duì)中國(guó)特色國(guó)情的更高層次把握。

（2）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。一是新型城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)以人為本的理念。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化在注重城市規(guī)模擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化率提高的基礎(chǔ)上，更加注重城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系、文化建設(shè)等軟實(shí)力上。不僅要促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，更要注重轉(zhuǎn)以后的生產(chǎn)、生活環(huán)境。同時(shí)，確保農(nóng)村土地的價(jià)值最大化，經(jīng)濟(jì)效益最大化。二是新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要有足夠的產(chǎn)業(yè)作為支撐。三次產(chǎn)業(yè)在不同的層面上，發(fā)揮著各自對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用。第一產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，第二產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展的直接產(chǎn)物便是是城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)起著積極的促進(jìn)作用。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，直接造就了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也就是所謂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展，直接造就了大量的工作機(jī)會(huì)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口得以在城市安身立業(yè)。三是新型城鎮(zhèn)化必須更加注重提高自身質(zhì)量。決不能一味追求高規(guī)模的城鎮(zhèn)化，要在城市擴(kuò)張的同時(shí)，最大限度地保護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境，走資源節(jié)約型、生態(tài)友好型、綠色低碳型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，著力解決重點(diǎn)領(lǐng)域的民生問題，健全社會(huì)保障體系，改善人居環(huán)境，正確引導(dǎo)形成寬容、和諧的社會(huì)氛圍，幫助廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口形成市民的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口在城市快速提升自身素質(zhì)，真真正正成為市民。四是新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)必須穩(wěn)妥推進(jìn)。城鎮(zhèn)化的建設(shè)有著自身的特殊規(guī)律，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物和必要過程。因此，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要在認(rèn)識(shí)規(guī)律、把握規(guī)律的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)。五是新型城鎮(zhèn)化必須彰顯地域特色。要結(jié)合當(dāng)?shù)氐牟煌匀伙L(fēng)光、民俗風(fēng)情、功能定位等特點(diǎn)，切實(shí)彰顯本地特色，避免產(chǎn)生千篇一律的城鎮(zhèn)化模式。

（3）新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在根本目的、基本要求、基礎(chǔ)動(dòng)力、重要任務(wù)、支撐條件、必備要素等方面有著新的特點(diǎn)。一是讓更多的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)市民化，到城市生產(chǎn)、生活，享受城市化帶來的各項(xiàng)紅利，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目的。二是科學(xué)規(guī)劃、合理布局，集約高效發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本要求。三是結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高效的產(chǎn)業(yè)作為支撐，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)動(dòng)力。四是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)。五是綠色、低碳、安全的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的互利互贏是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐條件。六是濃厚的地域文化、個(gè)性化的城市建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必備要素。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)在總結(jié)國(guó)外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極探索符合我國(guó)基本國(guó)情的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，城鎮(zhèn)化的建設(shè)取得了不俗的成績(jī)。但是，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)依然存在不少的問題，水平不高是最大的短板。

1.取得的成效。我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程與工業(yè)化的發(fā)展階段緊密相關(guān)，總體來看，隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：新中國(guó)成立——改革開放——21世紀(jì)，取得了不俗的成績(jī)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）步伐越來越快。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到74915.5萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。城鎮(zhèn)化的規(guī)模有了質(zhì)的飛躍，比本世紀(jì)初提高了18.6個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)3%（見表1）。

（2）與工業(yè)化步伐逐步協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化的產(chǎn)生是工業(yè)化直接推動(dòng)的產(chǎn)物，隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)，會(huì)帶動(dòng)居民就業(yè)機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大、收入水平逐步提高，農(nóng)村土地利用方式不斷轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)不斷城市化、廣大農(nóng)民不斷市民化，直接推動(dòng)城鎮(zhèn)化率的不斷提高。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化的欠賬較多，與工業(yè)化水平相比有些滯后。但是，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)機(jī)制的逐步形成，近年來，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的步伐呈現(xiàn)逐步協(xié)調(diào)的趨勢(shì)。

（3）開放型城鎮(zhèn)體系逐步建立。近年來，我國(guó)加大開放型城鎮(zhèn)體系建設(shè)力度，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理念重點(diǎn)構(gòu)建了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等城市群，同時(shí)形成了東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。特別是近期加大京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，必將成為引領(lǐng)我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的示范。

（4）人口流動(dòng)愈發(fā)頻繁。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，隨著各種相關(guān)體制機(jī)制的不斷完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐越來越暢通，人口流動(dòng)的規(guī)模和頻率上升的勁頭愈發(fā)強(qiáng)勁。特別是東部沿海城市成為我國(guó)吸納流動(dòng)人口的主要地區(qū)，推進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的總體進(jìn)程。

（5）城鎮(zhèn)人居環(huán)境日益改善。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，擴(kuò)容提質(zhì)對(duì)城市的發(fā)展顯得愈發(fā)重要。主要表現(xiàn)在建成區(qū)的面積不斷拓展，配套的各類市政設(shè)施逐步完善，城市的綜合承載能力和服務(wù)水平顯著提升，人居環(huán)境日益改善。2014年，我國(guó)設(shè)市城市數(shù)量達(dá)到653個(gè)，城市城區(qū)戶籍人口3.86億人，建成區(qū)面積達(dá)到4.98萬(wàn)平方公里（見表2）。

總之，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程愈來愈快，城鎮(zhèn)化的數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提升。與國(guó)外同期水平相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，新型城鎮(zhèn)化越來越成為新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提質(zhì)的重要推動(dòng)力。

2.存在的問題。雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了不俗的成績(jī)，但是，與國(guó)外相比、與當(dāng)今社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求相比，質(zhì)量不高依然是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出短板，城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型提質(zhì)已迫在眉睫。集中體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）發(fā)展不均衡。大型、特大型城市發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市，在大型基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理水平、公共服務(wù)水平、城市建設(shè)水平、城市輻射能力等方面都存在較大的差距。

（2）人的城鎮(zhèn)化比較滯后。受城鄉(xiāng)二元戶籍制度、政府財(cái)力不足、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)不高等因素的制約，長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化渠道不暢通，大多數(shù)人雖然實(shí)現(xiàn)了地域上的城鎮(zhèn)化，但戶籍城鎮(zhèn)化水平依然不高。

（3）城鎮(zhèn)化的可持續(xù)能力不足。良性、健康、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化需要一定的產(chǎn)業(yè)體系來支撐，這恰恰是目前我國(guó)主要依靠資源粗放式利用的城鎮(zhèn)化所欠缺的。

（4）總體上處于城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平高，中西部發(fā)展不足，總體尚處于城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段。

（5）對(duì)文物、遺址破壞較大。一段時(shí)期內(nèi)，部分城市為了盲目追求數(shù)量上的規(guī)模城鎮(zhèn)化，往往在城市建設(shè)、城市擴(kuò)張過程中缺乏對(duì)重要?dú)v史文物、歷史遺址保護(hù)的考慮，造成了不可恢復(fù)的破壞。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

全面分析、準(zhǔn)確把握關(guān)鍵制約因素，是謀劃促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策及建議的前提。當(dāng)前制約我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的因素眾多，除了一些客觀條件外，更多的是體制機(jī)制問題。

1.觀念上的制約。我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，這是不可回避的基本國(guó)情。長(zhǎng)期以來，廣大農(nóng)村人口對(duì)農(nóng)村土地有著獨(dú)特的情懷，習(xí)慣于農(nóng)村的生活、生產(chǎn)方式，對(duì)現(xiàn)有的生活狀態(tài)比較滿意，不遠(yuǎn)改變既有的生活模式。對(duì)現(xiàn)代都市的生活感到陌生和彷徨，甚至對(duì)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)持排斥的心態(tài)，主觀上缺乏市民化的積極性。另外，多數(shù)地方政府潛意識(shí)地認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市在空間上的擴(kuò)張和在硬件設(shè)施上的建設(shè)，導(dǎo)致大量的造城、拆城——再造城等運(yùn)動(dòng)盛極一時(shí)，披著城鎮(zhèn)化的外衣，大肆開展城市建設(shè)。從某種程度上說，房地產(chǎn)市場(chǎng)的潛在泡沫是這一觀念在實(shí)踐層面的產(chǎn)物。

2.體制機(jī)制原因。體制機(jī)制問題是制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最重要因素之一。首先，我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理體制具有嚴(yán)格的行政等級(jí)色彩。在我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，市場(chǎng)的推動(dòng)力很小，更多地是依靠政府的主導(dǎo)行為。地方政府間嚴(yán)格的行政等級(jí)造就了城鎮(zhèn)發(fā)展體系的嚴(yán)重失衡。相比小城市而言，大城市有著更多的規(guī)劃?rùn)?quán)、決策權(quán)，有著更多的土地、資金、人才等資源，在吸收外來務(wù)工人員方面有著更大的優(yōu)勢(shì)，而小城市更多的是執(zhí)行權(quán)，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展體系的嚴(yán)重失衡。

3.資源投入依賴。首先，城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入、社會(huì)保障的投入、公共服務(wù)支出等，歸根結(jié)底是資金的投入，是對(duì)政府財(cái)力的考驗(yàn)，是對(duì)政府融資能力的比拼，是對(duì)地方資本市場(chǎng)發(fā)展的驗(yàn)證。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要“轉(zhuǎn)出、留住、發(fā)展”三個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接。“轉(zhuǎn)出環(huán)節(jié)”要求政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能以農(nóng)民失地為代價(jià)，要求農(nóng)村土地增值收益按比例分配，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力?！傲糇…h(huán)節(jié)”需要政府提高公共服務(wù)供給能力和水平，提高社會(huì)保障能力和水平，要在更大程度上增加財(cái)政支出?！鞍l(fā)展環(huán)節(jié)”要求政府通過各項(xiàng)政策措施提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)，以便形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作狀態(tài)。其次，資源環(huán)境約束日益加大。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市建設(shè)造成的資源環(huán)境欠賬較多，并且新常態(tài)下的資源環(huán)境約束將會(huì)空前加大，新舊欠賬疊加一起，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資源約束日益加大。

4.推進(jìn)模式依賴制約。多年來的“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)在很大程度上是依靠廉價(jià)的土地、勞動(dòng)力，和對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，忽略了以人為本理念的貫徹。

從以上分析可以看出，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素既有客觀的，又有其他方面的原因。但最重要的原因是體制機(jī)制問題，只有突破體制機(jī)制障礙，才能在更大程度上實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

五、國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分析

對(duì)世界主要國(guó)家城市化實(shí)現(xiàn)路徑整理分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)有以下幾點(diǎn)啟示。

1.第一產(chǎn)業(yè)是城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。第一產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，離開第一產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，城鎮(zhèn)化就失去了依托。第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)作用體現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品是二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員生存的必須品，離開第一產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，離開第一產(chǎn)業(yè)大量的剩余產(chǎn)品，難以支撐大規(guī)模的城市二、三產(chǎn)業(yè)人口擴(kuò)張，城市的擴(kuò)張更無從談起。二是，第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為作為城市化重要推動(dòng)力的工業(yè)化提供必要的生產(chǎn)資料。三是，第一產(chǎn)業(yè)的集約高效發(fā)展，會(huì)造就大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而這部分人口恰恰是城市擴(kuò)張中二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的主要來源。最后，從第一產(chǎn)業(yè)中解放出來的土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要的載體。

由此可見，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)必須以第一產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展為前提，離開第一產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化是扭曲的、不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。這一點(diǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的進(jìn)程中得到了很好的實(shí)踐印證，他們?cè)谕苿?dòng)城市化之前，普遍實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)化的優(yōu)先大發(fā)展。

2.第二產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⒓夯l(fā)展，是城市化發(fā)展的必要支撐。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷程很好地詮釋了工業(yè)化程度的高低，以及由此體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，直接決定了城市化水平的高低。不僅高度的工業(yè)化需要產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，城市化也需要分工明晰的產(chǎn)業(yè)集群作為支撐。反過來，高度的城市化對(duì)工業(yè)化也起著重要的推動(dòng)作用。離開了工業(yè)化，城市化便缺少了支撐，離開了城市化，工業(yè)化便缺乏了動(dòng)力。

3.城市化需要以市場(chǎng)作為主導(dǎo)。高度的城市化需要高效率的生產(chǎn)要素流動(dòng)，而市場(chǎng)恰恰是資源配置的最好手段。在市場(chǎng)化條件下，健全的激勵(lì)機(jī)制會(huì)使生產(chǎn)要素以最快的速度從低效率的農(nóng)村流向高效率的城市。城市化的推進(jìn)必須以市場(chǎng)為主導(dǎo)，健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這樣的城市化才是最有效率的城市化。這一點(diǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家也得到檢驗(yàn)，高度城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家基本都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最成熟的國(guó)家。

4.要更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域要發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控功能，政府要確保對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)一盤棋的駕馭能力。在城市基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)教育醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域加大投入力度，要對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的各類外部不經(jīng)濟(jì)行為加強(qiáng)管控，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)行為要適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

5.城市化進(jìn)程中還應(yīng)注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市化不僅包含大城市，中小城市和中心鎮(zhèn)也是城市化的重要組成部分。人員過度向大城市集中的城市化，會(huì)帶來很多的弊端，會(huì)給大城市帶來一系列的壓力和問題，更嚴(yán)重的還會(huì)帶來生存環(huán)境惡化、社會(huì)治安惡化、地價(jià)居高不下等“城市病”。因此，城市化的推進(jìn)中，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展各類城市，強(qiáng)化中小城市、中心鎮(zhèn)的作用，引導(dǎo)部分群體向其集中。

六、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策及建議

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同參與，需要全面深化改革來破除各類體制機(jī)制障礙。為加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.要大力推動(dòng)戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙。堅(jiān)持以人為本的理念，以最終實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為根本要求。適時(shí)解決符合條件的城鎮(zhèn)務(wù)工人員的戶籍問題，將其真正納入城鎮(zhèn)人口群體。加快城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。要大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，逐步形成高度的產(chǎn)業(yè)集聚集群，要重點(diǎn)提高第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力。要加大財(cái)政投入，提高公共服務(wù)供給的能力和水平，最大程度上滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多樣化需求，要避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返流鄉(xiāng)村。

2.把中小城市和中心鎮(zhèn)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，切實(shí)發(fā)揮其在吸納一般農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，緩解大城市壓力的功能。當(dāng)前，我國(guó)東部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平已經(jīng)達(dá)到一定的高度，各種承載能力已日益飽和，未來要重點(diǎn)發(fā)揮其輻射帶動(dòng)能力，加快產(chǎn)業(yè)的分工，能轉(zhuǎn)移的要加快向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成中西部地區(qū)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)，要逐步放寬小城市的落戶條件。

3.加快支撐產(chǎn)業(yè)的培育。要結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)要合理規(guī)劃，避免造成項(xiàng)目建設(shè)的重復(fù)浪費(fèi)，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)的綜合效益。要加大深化改革力度，對(duì)發(fā)展空間不足，產(chǎn)業(yè)落地困難的地區(qū)，要探索通過財(cái)稅改革等方式，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，助推項(xiàng)目的落地實(shí)施。

4.加快城市群的建設(shè)，配套推進(jìn)部分城市組團(tuán)式發(fā)展。發(fā)揮中心城市和衛(wèi)星城對(duì)城市群的輔助功能。中心城的建設(shè)要充分挖掘自身的比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其吸引力。

5.切實(shí)提高城市的品質(zhì)。要?jiǎng)?chuàng)新理念，高規(guī)格規(guī)劃城市空間布局，高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市建設(shè)。要把生態(tài)文明理念引入到城市建設(shè)中，在交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域要強(qiáng)化節(jié)能減排的約束。城市地下管網(wǎng)規(guī)劃要有前瞻性，強(qiáng)化中長(zhǎng)期的服務(wù)功能。創(chuàng)新城市治理方式，充分發(fā)揮人民群眾的主體地位。

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（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院 山西太原 030002）

（責(zé)編：李雪）