趙玉石

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切實加強沿海大中城市國防動員建設(shè)

趙玉石

內(nèi)容提要：加強國防動員建設(shè)，既是實現(xiàn)強軍目標的重要內(nèi)容，也是確保軍隊有效履行使命任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。按照實現(xiàn)強軍目標和維護國家安全的使命要求，重新審視沿海大中城市國防動員建設(shè)現(xiàn)狀，有針對性地解決沿海大中城市國防動員建設(shè)與海上軍事斗爭形勢不相符合、不相適應(yīng)的問題，對于從容應(yīng)對可能面臨的海上安全威脅和挑戰(zhàn)意義重大。

關(guān)鍵詞：國防建設(shè)沿海大中城市動員建設(shè)

作者：趙玉石，天津市濱海新區(qū)軍事部政治委員

習(xí)近平主席提出“建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的人民軍隊”的強軍目標，不僅為軍隊現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向，也對國防動員建設(shè)提出了新要求。加強國防動員建設(shè)，既是實現(xiàn)強軍目標的重要內(nèi)容，也是確保軍隊有效履行使命任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。特別在當前國家海上安全形勢復(fù)雜嚴峻，周邊海洋維權(quán)矛盾突顯，不確定、不可控因素增加的情況下，按照實現(xiàn)強軍目標和維護國家安全的使命要求，重新審視沿海大中城市國防動員建設(shè)現(xiàn)狀，有針對性地解決沿海大中城市國防動員建設(shè)與海上軍事斗爭形勢不相符合、不相適應(yīng)的問題，對于從容應(yīng)對可能面臨的海上安全威脅和挑戰(zhàn)意義重大。

一、加強沿海大中城市國防動員建設(shè)的重要性和現(xiàn)實緊迫性

我國沿海除港澳臺外，有11個省級行政單位，包括53個大中型城市和242個區(qū)縣，擁有1.8萬公里大陸海岸線，國土面積占全國14%，居住人口和經(jīng)濟總量分別占全國40%和60%以上?？梢哉f，沿海大中城市及相鄰地區(qū)戰(zhàn)略位置重要，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，動員潛力巨大，是應(yīng)對未來戰(zhàn)爭威脅的戰(zhàn)略要地、支撐沿海軍事行動的前沿陣地、維系國家發(fā)展穩(wěn)定的經(jīng)濟重地，加強沿海大中城市國防動員建設(shè)具有重大而深遠的意義。

一是積極適應(yīng)特殊戰(zhàn)略地位、應(yīng)對未來重點方向戰(zhàn)爭威脅的必然要求。從近代歷史看，沿海大中城市是外敵入侵的必經(jīng)之地，從1840～1945年100余年間，外敵曾數(shù)十次由天津、山東、上海、廣東等地登陸入侵。從現(xiàn)實威脅看，未來我國主要戰(zhàn)爭威脅將來自海上，沿海大中城市自然成為軍事斗爭準備的前沿和應(yīng)對較大規(guī)模戰(zhàn)爭的首戰(zhàn)區(qū)域。從戰(zhàn)略全局看，沿海大中城市是我國經(jīng)略海洋的重要基地。當前，我國周邊海洋資源之爭、島嶼歸屬之爭、海上交通要道之爭不斷升溫，特別是美國在推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略中進一步加強了在西太平洋的軍事存在，對我領(lǐng)海和沿海一線形成巨大威脅。我維護海上權(quán)益必須以穩(wěn)固可靠的沿海地區(qū)為依托。因此，沿海大中城市既是應(yīng)對外敵入侵的首戰(zhàn)之地，又是重要戰(zhàn)略目標防衛(wèi)的必守陣地。沿海大中城市這種特殊戰(zhàn)略地位，決定了加強其國防動員建設(shè)的重要性和緊迫性，也對其提升國防動員建設(shè)質(zhì)量提出了新的更高要求。

二是充分挖掘新型動員資源、把戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)化為制勝實力的根本途徑。信息化戰(zhàn)爭攻的是科技堡壘、打的是信息戰(zhàn)。沿海大中城市是全國高新產(chǎn)業(yè)薈萃處、科技人才聚集地。特別是近些年來，沿海大中城市以高端產(chǎn)業(yè)聚集為目標，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，涵蓋了航空航天、石油化工、海洋科技、裝備制造、生物醫(yī)藥等多個領(lǐng)域，并在新能源、新材料、新一代信息技術(shù)研究等領(lǐng)域取得顯著成果。由此可見，沿海大中城市在具備豐富的傳統(tǒng)動員資源的同時，更具備新興產(chǎn)業(yè)聚集、技術(shù)力量雄厚的顯著優(yōu)勢，這既是新型戰(zhàn)爭潛力的增長點，又是國防動員建設(shè)新的支撐點。只有通過全方位加強國防動員建設(shè)，充分挖掘潛藏于社會的高端產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，才能把戰(zhàn)爭潛力真正轉(zhuǎn)化為制勝實力。

三是有效應(yīng)對多樣化安全威脅、保持經(jīng)濟快速發(fā)展和全局穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。改革開放以來，我國沿海形成了以珠三角、長三角、環(huán)渤海為龍頭的經(jīng)濟圈，成為國家經(jīng)濟快速發(fā)展的引擎，沿海大中城市在國家經(jīng)濟總量中的占比越來越大。因此，沿海大中城市的穩(wěn)定，直接關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈，關(guān)系到國家戰(zhàn)略全局。而沿海大中城市由于受對外開放、人口密度、地理環(huán)境等因素影響，面臨的多樣化安全威脅也日益復(fù)雜嚴峻，抗敵襲擾、目標防護、反恐維穩(wěn)和防敵滲透等任務(wù)越來越艱巨。只有通過不斷加強國防動員建設(shè)，切實提升民兵預(yù)備役部隊和人防、交戰(zhàn)等專業(yè)分隊建設(shè)水平，全面增強應(yīng)急處突和安全防護的能力，才能對敵對勢力、恐怖勢力及各類擾亂社會安全的勢力形成有效震懾，確保沿海地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定，為戰(zhàn)略全局穩(wěn)定提供可靠保證。

二、當前沿海大中城市國防動員建設(shè)存在的突出矛盾和問題

20世紀90年代以來，我國對國防動員工作高度重視，建設(shè)成效顯著。但從沿海大中城市國防動員建設(shè)的現(xiàn)狀來看，在重視程度、法規(guī)制度、組織領(lǐng)導(dǎo)體制等諸多方面，都還存在著不少問題，需要加以研究和解決。

一是國防動員建設(shè)的戰(zhàn)略地位不夠突出。近年來，隨著我沿海周邊安全形勢的變化，我國對沿海大中城市國防動員建設(shè)日益重視，加大了后備力量建設(shè)力度，不斷推進省軍區(qū)、軍分區(qū)和人武部系統(tǒng)正規(guī)化建設(shè)，國防動員網(wǎng)絡(luò)覆蓋、應(yīng)急力量建設(shè)、動員潛力數(shù)據(jù)采集等都取得了積極進展。但從國家層面來看，總體上還是沿襲20世紀六七十代的基本布局，沿海大中城市的特殊性、重要性沒有得到充分體現(xiàn)。沿海大中城市由于其特殊的戰(zhàn)略地位，國防動員建設(shè)的總體思路、職能任務(wù)、力量布局、經(jīng)費投入應(yīng)有別于內(nèi)陸省份，而現(xiàn)實情況卻是全國范圍內(nèi)一線平推、重點不突出，有些沿海地區(qū)甚至落后于內(nèi)陸省份。

二是國防動員建設(shè)的法規(guī)制度不夠配套。我國雖先后出臺了《國防法》《兵役法》《人防法》《國防教育法》等法律法規(guī)，但從總體看，國防動員立法還相對滯后，現(xiàn)行的法規(guī)制度還不夠完善，對國防動員建設(shè)的具體標準、達到的融合程度等規(guī)定還不夠明確，概念還比較寬泛，缺乏法規(guī)的具體指導(dǎo)保障，特別是沒有將沿海大中城市與內(nèi)陸省市區(qū)分開來，制定有針對性和可操作性的具體內(nèi)容和條款。同時，各省市地方性法規(guī)制度也存在各自為政的問題。據(jù)調(diào)查了解，沿海部分省市國防動員建設(shè)仍處于令出多門和不成體系的狀態(tài)；有的省市重視程度較高、出臺了落實國家法規(guī)的實施細則等配套條例，有的則上下一般粗、抓到什么程度算什么程度，導(dǎo)致沿海各省市國防動員建設(shè)的層次與水平參差不齊。

三是國防動員建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制不夠完善。國防動員建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及軍隊與地方各級黨委政府和相關(guān)職能部門。當前，國防動員工作在組織領(lǐng)導(dǎo)上還存在軍隊和政府職責(zé)分工不明確、機構(gòu)設(shè)置上下不統(tǒng)一、系統(tǒng)內(nèi)部難協(xié)調(diào)等矛盾和問題，一些沿海省市國防動員建設(shè)達不到軍地銜接、運行順暢的要求。究其原因，一個是現(xiàn)行的法規(guī)制度對各級應(yīng)該擔(dān)負的責(zé)任，特別是對省市軍地雙方相關(guān)機構(gòu)應(yīng)擔(dān)負的建設(shè)責(zé)任和施行責(zé)任區(qū)分不具體、難把握；另一個是軍地沒有形成統(tǒng)一運轉(zhuǎn)的體制機制，責(zé)任追究制度不完善，對各級責(zé)任缺乏剛性約束，落實成效難以檢驗，致使各級在抓國防動員工作落實中各自為政、效果各異。

四是國防教育力度和前沿陣地意識還不夠強。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，黨在新形勢下的強軍目標提出以來，部隊貫徹“能打仗，打勝仗”要求，行動迅速、措施得力、成效明顯，但相對而言，地方各級反響平平、干勁不大。究其原因，由于長期和平環(huán)境，使地方各級淡化了國防觀念，有的認為地方黨委政府抓好經(jīng)濟建設(shè)就行，和平時期沒有必要搞國防動員；一些沿海大中城市的黨政領(lǐng)導(dǎo)，前沿意識不強，敵情觀念淡化，認識不到沿海大中城市特殊的軍事戰(zhàn)略地位，看不到潛在的安全威脅，唯經(jīng)濟建設(shè)為上，對國防教育和動員工作是“說起來重要，抓起來次要，落實起來不要”。這種思想認識上的偏差，影響了抓國防動員建設(shè)的自覺性和主動性，導(dǎo)致國防動員建設(shè)擺不上位置、上不了層次。

五是戰(zhàn)場環(huán)境建設(shè)與未來戰(zhàn)爭要求不相適應(yīng)。從目前情況看，沿海地區(qū)戰(zhàn)場環(huán)境建設(shè)的步伐與經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢極不相稱。在地面防御工程建設(shè)方面，大多數(shù)是上世紀六七十年代修建的工事，防御體系功能陳舊單一、防護性能差，有的基本上處于廢棄狀態(tài)；在城市防空指揮所、防空陣地、人防工程建設(shè)方面，由民兵預(yù)備役部隊掌控的基站和設(shè)備數(shù)量少、功能差，防空目標識別尤其是低慢小目標跟蹤觀察達不到要求；在整體電磁環(huán)境建設(shè)方面，軍地聯(lián)合指揮機構(gòu)相關(guān)職能部門達不到互聯(lián)互通要求，不能實現(xiàn)信息互享、資源共用；在戰(zhàn)場預(yù)置方面，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計，機場、港口、高速公路沒有充分考慮軍事需求，重要戰(zhàn)略目標防空設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足未來信息化戰(zhàn)爭的需要。這種狀況，主要是由于軍隊與地方缺乏完善的協(xié)作機制，沒有把戰(zhàn)場環(huán)境預(yù)置納入地方經(jīng)濟建設(shè)之中同步考慮，致使戰(zhàn)場環(huán)境建設(shè)嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

三、加強沿海大中城市國防動員建設(shè)的對策和建議

加強沿海大中城市國防動員建設(shè)，應(yīng)堅持在法規(guī)配套、深度融合、強化領(lǐng)導(dǎo)、充實力量、戰(zhàn)場預(yù)置等方面全面推進，進一步提升整體建設(shè)水平。

一要突出戰(zhàn)略重點，構(gòu)建“重心前置”的國防動員體系。從國家層面講，應(yīng)加強國防動員建設(shè)整體規(guī)劃，適應(yīng)沿海大中城市戰(zhàn)略地位突出的需要，把沿海重點地區(qū)和主要方向建設(shè)成為“重心前置”的國防動員體系。在建設(shè)目標和思路上，要緊貼沿海地區(qū)軍事地理、經(jīng)濟規(guī)模、動員潛力等實際，把沿海地區(qū)與內(nèi)陸省份區(qū)分開來，走出“粗放、傳統(tǒng)、慣性”思維模式和組織套路，變“一線平推”為“各有側(cè)重”，有針對性地推進沿海大中城市軍事斗爭準備，確保戰(zhàn)略主動。從沿海省市來講，要精準對接軍事任務(wù)需求，按照“現(xiàn)代戰(zhàn)爭打什么、作戰(zhàn)部隊要什么、區(qū)域資源有什么、動員工作做什么”的思路，把區(qū)域可能面臨的作戰(zhàn)樣式、規(guī)模及所承擔(dān)的國防動員任務(wù)搞清楚，劃區(qū)域、分方向搞好“一對一”的規(guī)劃設(shè)計，以適應(yīng)日益嚴峻的軍事斗爭形勢。

二要完善法規(guī)制度，構(gòu)建具有區(qū)域特性的運行體系。首先，應(yīng)加快國家立法步伐。盡快修訂完善《國防動員法》及與之相配套的人民武裝動員、國民經(jīng)濟動員、交通戰(zhàn)備動員、科技信息動員等系列法規(guī)，并充分考慮沿海大中城市的特殊性，制訂針對性和操作性強的特殊條款。如對沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、民營和合資企業(yè)武裝組織的建立、民兵力量的編組等，作出硬性規(guī)定，為各級抓好平時動員準備和順利實施動員提供法律依據(jù)。其次，要完善地方性法規(guī)。將國防動員法規(guī)建設(shè)納入地方人大立法范圍，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合沿海大中城市具體實際，制定一整套與國家立法原則要求相一致、適應(yīng)平戰(zhàn)需要、便于組織實施的地方性國防動員法規(guī)，在動員任務(wù)、方法程序、措施要求等方面，盡可能作出具體明確的規(guī)定，以增強動員法規(guī)的可操作性。第三，要嚴格依法行政。結(jié)合沿海大中城市國防動員的特點和規(guī)律，進一步明確國防動員執(zhí)法程序，以解決如何執(zhí)法的問題。下大力糾正執(zhí)法不嚴、違法不糾，依靠行政命令代替法律法規(guī)的不良現(xiàn)象，真正使國防動員的各項法規(guī)準確有效地貫徹落實。

三要強化組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建地方主導(dǎo)的考核評估體系。做好國防動員工作是軍地雙方的共同責(zé)任，但現(xiàn)實情況是，在組織籌劃、責(zé)任落實上，地方往往相對處于被動一方，而軍隊對地方各級機構(gòu)的約束性、制約力不強。對此，國家層面應(yīng)進一步健全體制，以國務(wù)院和中央軍委的名義，針對沿海大中城市的特殊性，確定國防動員機構(gòu)，編制相應(yīng)人員，明確界定各系統(tǒng)、各部門職責(zé)任務(wù)，確保形成集中統(tǒng)一的決策機構(gòu)、責(zé)權(quán)并重的組織機構(gòu)、精干高效的執(zhí)行機構(gòu)。地方層面要完善檢查監(jiān)督機制，由地方主導(dǎo)建立工作會議和考核評估制度，細化各級黨政部門的具體責(zé)任區(qū)分和監(jiān)管處罰等規(guī)定，省軍區(qū)系統(tǒng)加大協(xié)調(diào)監(jiān)督力度，對領(lǐng)導(dǎo)干部、成員履行職責(zé)情況定期進行視察、督導(dǎo)，將履行黨管武裝、國防動員建設(shè)的績效納入年度工作考核目標，作為軍地相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個人工作考核、晉升考核的一項硬指標，全程跟蹤，問責(zé)問效，從而形成各司其職、各盡其責(zé)、獎懲分明的良性運行機制。

四要調(diào)整結(jié)構(gòu)充實力量，構(gòu)建科學(xué)合理的動員力量體系。一方面，抓好動員機構(gòu)建設(shè)。要適應(yīng)沿海大中城市國防動員工作需要，健全省級動員機構(gòu)，力求達到橫向完備、縱向?qū)?yīng)、系統(tǒng)融合。橫向上，要細化機構(gòu)設(shè)置，增設(shè)信息動員等一些與信息化戰(zhàn)爭和體系作戰(zhàn)相適應(yīng)的專職動員機構(gòu)；縱向上，特別要注重抓好省以下動員機構(gòu)落實，尤其要確保地方政府機構(gòu)調(diào)整改革中動員機構(gòu)的穩(wěn)定，地一級動員機構(gòu)單設(shè)、編制單列、人員專職，縣一級做到對口單位獨設(shè)、人員專兼結(jié)合。另一方面，加強動員隊伍建設(shè)。針對沿海大中城市科技人才資源豐富的實際，適當放寬現(xiàn)行的民兵預(yù)備役和專業(yè)性技術(shù)骨干5～8年的服役年齡，將各類專業(yè)技術(shù)人才編入民兵預(yù)備役部隊，以確保專業(yè)人才足量儲備。由國防部統(tǒng)一協(xié)調(diào)計劃安排，根據(jù)沿海地區(qū)部隊作戰(zhàn)訓(xùn)練和專業(yè)隊伍建設(shè)需要，每年組織1～2次國防動員骨干集中培訓(xùn)，或采取由軍地專業(yè)技術(shù)院校委培的方法，解決專業(yè)技術(shù)人才短缺、隊伍建設(shè)水平不高的問題。

五要緊貼任務(wù)抓好訓(xùn)練演練，逐步構(gòu)建起區(qū)域聯(lián)動的訓(xùn)練考核體系。組織國防動員訓(xùn)練演練，是提高戰(zhàn)時快速動員能力的有效途徑。針對沿海省市相鄰地區(qū)環(huán)境條件相近、擔(dān)負的國防動員任務(wù)相同的實際，可由戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)籌安排、省軍區(qū)組織實施，開展區(qū)域聯(lián)動、軍地互動式訓(xùn)練演練，組織軍地各級領(lǐng)導(dǎo)、職能部門和動員對象，嚴格按照戰(zhàn)時要求和職責(zé)分工，軍民一體、同臺共演、全程全員參與，在同學(xué)、同研、同訓(xùn)、同練中提高訓(xùn)練演練水平。每年可由省軍區(qū)負責(zé)協(xié)調(diào)當?shù)厥∈悬h委政府和相關(guān)機構(gòu)，組織所屬國防動員力量開展不少于10天的聯(lián)合集成訓(xùn)練，戰(zhàn)區(qū)軍事機構(gòu)可結(jié)合年度軍事考核進行考核驗收；每兩年，省軍區(qū)組織所屬國防動員隊伍進行一次綜合演練和戰(zhàn)區(qū)交叉聯(lián)考，利用軍地各級指揮網(wǎng)、動員網(wǎng)和電視電話會議系統(tǒng)等現(xiàn)代傳輸手段，異地同步作業(yè)，增強受訓(xùn)效果；每三年，由戰(zhàn)區(qū)組織一次省市縣三級國防動員力量訓(xùn)練情況普考和一次比武競賽，全面檢驗國防動員建設(shè)質(zhì)量。對訓(xùn)練落實不力、考核成績不合格的單位，由軍級國防動員部門牽頭組織協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)落實問責(zé)制度，嚴格追究具體負責(zé)人的責(zé)任，切實提高各級主動抓動員、抓國防的積極性。

六要注重搞好戰(zhàn)場預(yù)置，構(gòu)建平戰(zhàn)一體的戰(zhàn)場環(huán)境體系。在戰(zhàn)場預(yù)設(shè)布勢上，針對沿海各地區(qū)地理環(huán)境特點，堅持重心前置、扼點控要、動態(tài)聚優(yōu)，形成穩(wěn)定靈活的戰(zhàn)場布勢。著眼應(yīng)對復(fù)雜多變局勢的需求，圍繞主要方向、重點地區(qū)以及重要目標，形成立體、穩(wěn)定、靈活的戰(zhàn)場布勢；著眼沿海大中城市防衛(wèi)任務(wù)的新需求，將主要兵力兵器集中于敵主要來犯方向，構(gòu)筑全維立體的堅硬外殼，以沿海地區(qū)的穩(wěn)定，確保中心城區(qū)的穩(wěn)定，進而保證戰(zhàn)略核心地帶的安全穩(wěn)定；著眼遂行多樣化軍事任務(wù)的需要，以戰(zhàn)略、戰(zhàn)役目標和一、二類經(jīng)濟目標為中心，將防空力量、警戒力量、救援力量混合編成，形成有重點的力量“融合式”布勢，提高綜合防衛(wèi)的針對性和有效性。在戰(zhàn)場環(huán)境預(yù)置上，要在大中城市規(guī)范化建設(shè)布局中充分考慮戰(zhàn)時需要、兼顧軍事需求，鐵路、高速公路建設(shè)考慮戰(zhàn)時交通運輸需要，機場建設(shè)考慮戰(zhàn)時軍用飛機起降，民船建造預(yù)留加裝軍事設(shè)施位置等，并加強對立項、設(shè)計、施工及驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，確保與戰(zhàn)時國防動員需求相銜接，促進平戰(zhàn)結(jié)合真正落實。

（責(zé)任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）-06-0013-04