楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京　100191)

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完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的6項原則

楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京100191)

為了進一步促進政府及其有關部門對完善衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)政策的重視，從市場失靈、比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)競爭3個理論層面闡述了我國需要進一步完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的必要性；進而從實踐層面通過我國與美國等發(fā)達國家的比較，闡述了需要進一步完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的緊迫性；在此基礎上，就如何完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策，提出應遵循政府主導、與市場經(jīng)濟體制相適應、放眼全球立足國情、系統(tǒng)設計整體推進、抓住關鍵突出重點、重視研究論證等原則。最后提出：加快完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策不僅是大勢所趨，也應該是我國“十三五”完善產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容之一；建議有關部門將完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策納入“十三五”國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，并盡快提上相關議事日程。

衛(wèi)星導航系統(tǒng)；北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)；產(chǎn)業(yè)政策；“十三五”規(guī)劃

0　引言

衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用是繼移動通信和互聯(lián)網(wǎng)之后，全球第三個發(fā)展最快的電子信息產(chǎn)業(yè)，是最具活力的新興產(chǎn)業(yè)之一。作為一項高技術新興產(chǎn)業(yè)，其快速發(fā)展不但能夠有效推動我國經(jīng)濟增長，而且有助于我國經(jīng)濟結構的調(diào)整，提升我經(jīng)濟增長質量，特別是這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展事關我國信息安全，進而事關我國國防安全、國家安全，因而它不但是一項戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，更是一項戰(zhàn)略性國防產(chǎn)業(yè)。

1　從理論上充分認識完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

現(xiàn)代經(jīng)濟學已經(jīng)證明，產(chǎn)業(yè)政策是政府用來促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種重要政策工具，已廣泛為西方發(fā)達國家所使用。運用產(chǎn)業(yè)政策促進我國北斗導航衛(wèi)星系統(tǒng)(BeiDou navigation satellite system，BDS)應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在理論上不僅是可能的，而且是必要的。

1.1從市場失靈理論看完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

市場失靈理論認為，基于信息滯后、資本逐利性和壟斷行為等市場機制不可克服的缺陷，可能會導致某些產(chǎn)業(yè)部門市場行為盲目，或出現(xiàn)溢出效應，或造成競爭不充分，因而需要政府制定產(chǎn)業(yè)政策以糾正市場失靈[1]。

目前我國BDS應用產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，相比目前在我國市場上大行其道的美國全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(global positioning system，GPS)等導航應用系統(tǒng)，BDS應用系統(tǒng)在市場競爭中還處于十分弱勢的地位。就目前的市場環(huán)境而言，如果沒有有效的產(chǎn)業(yè)政策加以引導，我國的BDS應用系統(tǒng)要獲得更好更快的發(fā)展，特別要使之成為一個對GPS等導航應用系統(tǒng)有競爭力的產(chǎn)業(yè)，可以說困難重重[2]。

在我國目前BDS產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，由于其產(chǎn)業(yè)政策不完善、不配套，市場無序競爭、甚至惡性競爭的現(xiàn)象難免發(fā)生。一些企業(yè)在不充分了解信息的情況下盲目投資，這不僅造成資源浪費，更嚴重阻礙我國衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。尤其是在與GPS等國外的導航應用系統(tǒng)競爭中，由于GPS具有先天的先發(fā)優(yōu)勢，致使二者很難在一個平臺上競爭。北斗事關我國信息安全、國防安全、國家安全、技術創(chuàng)新以及一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要的溢出效應，不是市場完全可以解決的問題[3]，特別需要國家出臺一系列完善的產(chǎn)業(yè)政策予以支持、規(guī)范衛(wèi)星導航應用系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2從比較優(yōu)勢理論看完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

比較優(yōu)勢理論認為，一國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢總是遵循一定的規(guī)律而變化，從早期的資本稀缺到土地稀缺，再到高技術勞動力的相對稀缺而資本成為相對豐富和便宜的要素，等等。在當今全球化時代，經(jīng)濟的競爭主要體現(xiàn)為高技術的競爭，資本和技術密集型的產(chǎn)業(yè)成為具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能完全靠市場，政府有必要通過產(chǎn)業(yè)政策來扶持這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更好更快地發(fā)展[4]。

BDS應用產(chǎn)業(yè)是一個資本和技術密集型產(chǎn)業(yè)，在前期建設中需要投入大量的資金和人才，單純依靠私人資本是無法支撐的，此外，BDS應用產(chǎn)業(yè)的資金回籠期較長，短時間內(nèi)無法獲得滿意的收益。這兩方面的特點決定了這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府必要的支持，而在當代全球化市場競爭的背景下，政府對某一產(chǎn)業(yè)支持的主要形式即是產(chǎn)業(yè)政策。因此，BDS應用產(chǎn)業(yè)作為一項具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，也應該得到政府的保護和支持，通過完善其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，使之得到良性發(fā)展。

1.3從產(chǎn)業(yè)競爭理論看完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

市場競爭理論認為，國家應通過給國內(nèi)生產(chǎn)者一個在國內(nèi)市場上擁有的特殊地位，以使該國的產(chǎn)業(yè)獲得較他國競爭者的生產(chǎn)規(guī)模、技術規(guī)模優(yōu)勢，進而使這種規(guī)模優(yōu)勢在沒有保護的市場上轉化為較低的邊際成本和較高的市場份額，其本質是要求政府對本國重要產(chǎn)業(yè)進行扶持和保護，達到最優(yōu)化的資源配置和最強的競爭力[5]22。

我國目前的BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然迅速，但是和發(fā)達國家特別是美國的GPS產(chǎn)業(yè)相比，無論是在發(fā)展階段上，還是在市場競爭力上，都存在很大差距。2011年美國的GPS產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達到1 052.3億美元，并且同比增長30.5%。而我國BDS應用產(chǎn)業(yè)雖然近年年均增幅超過35%，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不到1 000 億人民幣。特別是產(chǎn)品的性能、質量和技術含量方面與美國GPS系統(tǒng)相比還存在不小差距。如果將BDS直接投放市場上，在政府沒有任何扶持的條件下，與市場占有率和系統(tǒng)發(fā)展程度都比較高的美國GPS系統(tǒng)搶占市場份額，難度較大，不利于BDS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我國政府有必要調(diào)整衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)的市場準入機制，為民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策保護，同時運用一系列產(chǎn)業(yè)政策工具，加大支持BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度。

2　從實踐上充分認識完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的緊迫性

我國衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)近幾年快速增長，“十一五”以來，形成了珠三角、京津冀、華中、長三角等產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)。2013-09，國務院發(fā)布了《國家衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，勾畫出直到2020年的導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖，是促進BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的一個重要里程碑。但與美國、俄羅斯等國相比，我國在這方面的產(chǎn)業(yè)政策力度還遠遠不夠[6]。

以美國為例，美國為促進GPS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，頒布了一系列相關的法規(guī)和政策[7]，主要包括國會法律，以總統(tǒng)令為代表的各類行政命令，以及國防部指令、指示和指南等，內(nèi)容涵蓋GPS系統(tǒng)建設、運行、維護、應用和安全保障等諸多領域，為GPS系統(tǒng)發(fā)展和應用提供了全方位的制度保障。美國國會作為立法機關，充分發(fā)揮其立法功能，通過立法創(chuàng)設導航衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)政策。其具體作法有：根據(jù)“1998財年國防授權法案”要求，在《美國法典》中創(chuàng)建了第10篇第2281節(jié)“衛(wèi)星定位系統(tǒng)”，該法案明確了國防部副部長和運輸部副部長作為天基定位導航授時委員會共同主席，明確國防部長的主要職責包括維持GPS能力和基本服務運行，以及分別配合運輸部長和商務部長等政府官員做好GPS在交通運輸中的應用和GPS民用與商業(yè)用途的開拓與推廣；提出推動GPS成為世界標準，保護GPS所使用的無線頻譜等內(nèi)容，并鼓勵持續(xù)不間斷地世界范圍的GPS應用，直接用戶免收用戶費，這一舉措使得美國的GPS迅速占領了全球衛(wèi)星導航市場；授權建立全國差分全球定位系統(tǒng)(national difference global positioning system，NDGPS)，利用NDGPS進行基于GPS的氣象服務，進一步推進GPS在民事領域的應用[8]。

不僅國會重視導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策的制定，而且美國的行政系統(tǒng)也十分重視導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策的完善和實施。1996-03-28，美國第一個GPS政策——《總統(tǒng)決策方針(指令)/國家科學技術委員會第6次理事會文件：美國GPS政策》，主要舉措有與他國政府和國際組織合作以平衡各方利益、明確美國在GPS開發(fā)和使用中的絕對權力等，為規(guī)范GPS系統(tǒng)的管理和運行，充分發(fā)揮GPS各方面的效能提供了政策指南。緊接著，1996年美國通信委員會(The Federal Communications Commission，F(xiàn)CC)推出了行政性命令E-911緊急求援位置報告強制性行政命令，主要目的是對用手機撥打911的求救者通過地理位置定位能夠及時施以救援，切實地完成GPS在民用領域推廣的重要步驟。面對GPS迅速發(fā)展帶來的風險和來自國際的激烈競爭，2004-12-08，美國《國家安全總統(tǒng)方針(指示)》提出制定天基定位、導航與授時計劃，增強系統(tǒng)及其活動的指導，進一步提高GPS服務的安全性、可用性、技術性和承受能力。2008-02，美國國防部發(fā)布第4650.05號指令指定國防部首席信息官為國防部監(jiān)督定位、導航、授時(position、navigation、time，PNT)政策研發(fā)、協(xié)調(diào)國防部與其他部局關系的首席助理，提出建立國防部PNT執(zhí)行委員會作為國防部PNT事務的主要咨詢機構，建立健全了國防部GPS安全性保障體系。這些法規(guī)和政策的制定和實施，極大地促進了美國導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其經(jīng)驗非常值得我國借鑒。

與美國相比，我國BDS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅僅是技術上相對落后，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，市場占有率低，更重要的是產(chǎn)業(yè)政策落后[9]。具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，產(chǎn)業(yè)政策的層次較低。目前我國雖然也出臺了一些支持導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關政策，如國務院發(fā)布的《國家衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，科技部發(fā)布的《導航與位置服務科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》，但與美國的GPS相比，產(chǎn)業(yè)政策的層次顯然較低。如美國國會從法律的層次制定了相關法律，總統(tǒng)作為國家元首頒布有關政策性的命令，而我國的相關政策最高層次僅僅是中央行政機關的一個發(fā)展規(guī)劃。第二，產(chǎn)業(yè)政策不系統(tǒng)、不配套。縱觀美國的導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)政策，可以說是一個相對完整的系統(tǒng)工程。從產(chǎn)業(yè)政策的制定主體而言，已經(jīng)形成了從國家法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)定的完整政策體系；從產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容而言，從導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)的定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與系統(tǒng)運行的規(guī)范、各相關部門的職責和分工，都有詳細的政策規(guī)定，各項政策相互支持，形成了一個相互配套的完整產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)。而我國BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關政策，還僅是停留于行政機關及其部門的一般規(guī)劃，缺乏與之相應的配套政策，尚未形成一個相對完整的產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)。第三，產(chǎn)業(yè)政策不具體。產(chǎn)業(yè)政策本來就要求具體明確，具有很強的操作性，美國的衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)政策從GPS的全球定位、各相關部門的職責分工、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與系統(tǒng)運行規(guī)范、具體支持措施都規(guī)定得非常詳細，具有很強的操作性。而我國BDS的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向性和主要政策原則做了一些規(guī)定，缺乏操作細節(jié)，實際上其操作性不強，難以真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策應有的作用。第四，缺乏支持BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強有力的政策工具。產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容除必須有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃外，還應包括對該產(chǎn)業(yè)的資金投入(政府采購)、稅收優(yōu)惠、投融資措施和成果轉化等重要內(nèi)容，而且有關這些內(nèi)容的具體規(guī)定須有一定的強制性，否則就難以起到政策應有的作用。然而，由于我國現(xiàn)有的BDS應用產(chǎn)業(yè)政策尚處于規(guī)劃階段，還沒有支持該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施的具體規(guī)定，因而實際上政策支持的力度是遠遠不夠[10]。

上述分析表明，美國等西方發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，美國GPS產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與推廣都是在政府的主導作用下進行的，GPS經(jīng)過20余年的研究實驗，耗資300 億美元，如果依靠市場機制將難以完成。美國GPS應用相關的法規(guī)和政策是GPS產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展的主要支持力量。美國不但有全球先進的GPS系統(tǒng)，全球最大的導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且還有全球最系統(tǒng)、最完善的衛(wèi)星導航系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，正是這些有效的產(chǎn)業(yè)政策，極大地推動了其本國衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國在衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用的產(chǎn)業(yè)政策方面遠遠落后于美國等西方發(fā)達國家，其實，作為一個后發(fā)國家，我國理應更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，對于像BDS應用產(chǎn)業(yè)這樣的高新技術產(chǎn)業(yè)，更應該通過政府運用產(chǎn)業(yè)政策的力量促進其跨越式發(fā)展，只有這樣我們才有可能趕上發(fā)達國家的發(fā)展水平，甚至超越它們。否則，單憑市場的力量，要實現(xiàn)上述目標是完全不可能的。這也就是中共十八屆三中全會所說的要發(fā)揮“政府更好的作用”。由此看來，為加快推進我國BDS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極完善我國BDS應用的產(chǎn)業(yè)政策，不僅在理論上具有必要性，而且在實踐上具有非常重要的緊迫性。

2013-06，美國中央情報局前雇員愛德華·斯諾登向媒體提供機密文件致使包括“棱鏡”項目在內(nèi)美國政府多個秘密情報監(jiān)視項目“曝光”。斯諾登曝光的文檔顯示，這一監(jiān)控項目代號為PRISM，到當時為止尚未對公眾披露。通過該項目，美國政府直接從包括微軟、谷歌、雅虎、Facebook、PalTalk、AOL、Skype、YouTube以及蘋果在內(nèi)的這9個公司服務器收集信息。這就是震驚全球的斯諾登事件。這一事件告訴我們，世界并不太平，我們事實上每時每刻都在進行著沒有炮火的戰(zhàn)爭——信息之戰(zhàn)。衛(wèi)星導航系統(tǒng)事關國家信息安全，必須從全球信息之戰(zhàn)的高度來認識發(fā)展BDS應用產(chǎn)業(yè)的重要性和緊迫性[5]36-38。從這個意義上而言，完善我國BDS應用的產(chǎn)業(yè)政策，積極推動我國BDS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有了更加緊迫的意義[11]。

3　完善我國BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的原則

任何政策的制定和完善都是建立在一定的基本原則之基礎上的，衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用的產(chǎn)業(yè)政策也不例外。深入探討完善我國BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的原則，對于有效地、正確地完善這一產(chǎn)業(yè)政策，具有重要意義。在目前的條件下，根據(jù)我國當前發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)和國防產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策精神，參照國外衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用的產(chǎn)業(yè)政策，我國在完善我國BDS應用產(chǎn)業(yè)政策過程中，應遵循的基本原則為

1)政府主導的原則。產(chǎn)業(yè)政策行為本身就是一種政府行為，在制定、完善和實施產(chǎn)業(yè)政策過程中，必須堅持政府主導的原則。如果對一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展完全放任由市場調(diào)節(jié)，這就等于沒有產(chǎn)業(yè)政策。如前所述，我國的BDS應用產(chǎn)業(yè)不僅是一個戰(zhàn)略性的高新技術產(chǎn)業(yè)，而且事關信息安全、國防安全、國家安全，又面臨全球化的激烈競爭，為了促進這個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，我們必須以國家的意志、政府的力量來支持這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須樹立這樣一種觀念，確立這樣一個原則，否則，我們在制定和完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的過程中就會縮手縮腳，難以出臺有力的措施。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，一方面提出要“發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定作用”，另一方面要“發(fā)揮政府更好的作用”。由政府主導來推行產(chǎn)業(yè)政策是“發(fā)揮政府更好的作用”的一種表現(xiàn)。當前在完善我國BDS應用產(chǎn)業(yè)過程中，應全面貫徹中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會精神，緊緊把握衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、科學技術發(fā)展規(guī)律，加快健全完善以相關法律法規(guī)為主體，以相關政策為補充的政策法規(guī)體系，為促進BDS產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提供可靠的制度機制保障[12]。

2)與市場經(jīng)濟體制相適應的原則。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確指出在資源配置中市場具有決定作用。我國BDS應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵適度競爭是必要的。在這些適度競爭的領域和過程，必須堅持在資源配置中市場起決定作用的原則，充分發(fā)揮市場機制在資源配置過程中調(diào)節(jié)作用，對這方面而言，產(chǎn)業(yè)政策的功能就是要規(guī)范市場的秩序，使市場具有一個良好運行的法律政策環(huán)境。完善我國BDS應用的產(chǎn)業(yè)政策，必須與市場經(jīng)濟體制相適應，充分發(fā)揮市場在BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的調(diào)節(jié)作用[10]38，規(guī)范好BDS應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場秩序，為其健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境[8]112。

3)放眼全球、立足國情的原則。衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)本身就是一個全球化的或全球性的產(chǎn)業(yè)。由于這個產(chǎn)業(yè)涉及信息安全、國防安全和國家安全，這個產(chǎn)業(yè)的國際競爭十分激烈，尤其在發(fā)達國家與新興國家之間的競爭異常激烈。因此，我國在完善BDS的產(chǎn)業(yè)政策過程中，必須具有全球視野，放眼全球，從國際競爭的角度來思考問題，制定相關政策方案。特別要注重借鑒西方發(fā)達國家和地區(qū)(如美國、俄羅斯和歐盟)在發(fā)展衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)方面的政策經(jīng)驗，對于可以為我所用的政策內(nèi)容、政策原則和政策精神，應該大膽地加以吸收。同時，我國有自己的國情，我國的衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)具有后發(fā)性，從一誕生就面臨著國外先進導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)的激烈競爭，這就決定了我國的衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)政策不僅要借鑒國外先進的政策內(nèi)容，而且要有自己特色的政策措施[5]72。

4)系統(tǒng)設計、整體推進的原則。衛(wèi)星導航系統(tǒng)應用產(chǎn)業(yè)政策是一個有機整體，在政策設計過程中必須要考慮其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。為此，必須要加強頂層設計，加強組織籌劃，建立運行高效的政策法規(guī)建設協(xié)調(diào)協(xié)作機制。BDS應用是一項涉及各個領域、多重主體的事業(yè)，單項政策制度無法滿足協(xié)調(diào)發(fā)展、科學推進的現(xiàn)實要求，必須在國家層面加強政策法規(guī)建設的頂層設計和宏觀籌劃，建立良性運行的政策法規(guī)立項、論證、起草、審查協(xié)調(diào)協(xié)作機制。BDS的“系統(tǒng)性”要求綜合性規(guī)定必須成為政策法規(guī)的基礎和骨干，因此，法制綜合部門要成為制定政策法規(guī)的主導者，相關職能機構要充分發(fā)揮推動作用，科研機構和專家學者要提供及時準確的咨詢建議，確保各項政策規(guī)定有機融合，協(xié)調(diào)銜接，推動產(chǎn)業(yè)應用在法治軌道上科學運行。根據(jù)BDS應用產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)性的特點，在這一政策的制定和完善過程中，堅持整體推進，以骨干法規(guī)為抓手推動政策法規(guī)體系不斷健全完善。BDS應用必然在全球范圍全面推廣才能擁有廣闊發(fā)展前景，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的法律法規(guī)既是在國內(nèi)與其他國家衛(wèi)星導航系統(tǒng)競爭的保障，也是進入國際市場應當遵循的基本準則。當前，相關領域制定政策多，出臺法律法規(guī)少，運用行政手段多，采取法治手段少，要盡快改變這一狀況，充分運用法律法規(guī)公開透明，特別是公信力高、能夠進入司法程序的特性，加強高位階立法，抓緊制定修改促進科技成果轉化法、衛(wèi)星導航條例等法律法規(guī)，同時重視參與國際標準、規(guī)則的制定。在此基礎上，輔以更為靈活的具體政策，引導BDS應用在穩(wěn)定發(fā)展中不斷取得新的突破。

5)抓住關鍵、突出重點的原則。產(chǎn)業(yè)政策的制定和完善須突出關鍵問題，著力破除制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的深層次矛盾和障礙。當前在完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策過程中，要充分利用全面深化改革為BDS應用創(chuàng)造的新契機，下決心解決目前BDS建設、管理和應用中軍地職責分散、內(nèi)部職能界限不清的問題，著重理順體制機制，通過政策法規(guī)的調(diào)整完善，建立起協(xié)調(diào)高效、職權清晰、運行順暢的符合市場經(jīng)濟規(guī)則的BDS應用管理體制機制，確保該產(chǎn)業(yè)在新的起點上盡快占據(jù)國內(nèi)市場份額，強勢進入國際市場競爭，保持旺盛的發(fā)展?jié)摿ΑＴ谧プ￡P鍵問題的基礎上對相關法規(guī)政策進行重點建設，具體內(nèi)容包括：基礎設施建設方面的政策法規(guī)、推動技術進步方面的政策法規(guī)、知識產(chǎn)權保護方面的政策法規(guī)、促進導航系統(tǒng)推廣應用方面的政策法規(guī)、確保系統(tǒng)安全方面的政策法規(guī)、鼓勵海外競爭合作方面的政策法規(guī)。到2020年力爭實現(xiàn)如下目標：適應BDS發(fā)展需要，以支柱性法律為龍頭，以相關法規(guī)規(guī)章為配套，涵蓋BDS基礎建設、運行管理、推廣應用、國際競爭合作等領域的，層次清晰、結構科學、銜接協(xié)調(diào)、科學適用、兼容開放的政策法規(guī)制度體系基本形成。

6)重視研究論證的原則。為出臺政策法規(guī)提供可靠的理論和實踐依據(jù)。各級各類主體，要充分把握機遇，加強BDS應用相關理論和實踐應用問題的研究，借鑒我國和其他國家相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，汲取以往的經(jīng)驗教訓，特別注意研究國際和國內(nèi)兩個市場，關注國際導航衛(wèi)星系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)和技術發(fā)展趨勢，建立研究成果與產(chǎn)業(yè)決策實時互動、相互促進的有效機制，確保最新的研究成果即時影響決策、輔助決策、進入決策。有關部門要注重發(fā)揮“外腦”功能，有效整合研究資源，既加強基礎理論研究，又重視實務探索，確保出臺的政策法規(guī)切合實際、管用可行。

4　結束語

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策理論證明，一個國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策的支持的保障。特別是后發(fā)達國家在戰(zhàn)略性的高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，更是離不開行之有效的產(chǎn)業(yè)政策的支持和保障。BDS應用產(chǎn)業(yè)作為我國一個戰(zhàn)略性的高新技術

產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展過程中雖然已在多方面受益于我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策，但目前的實際狀況是相關產(chǎn)業(yè)政策落后于這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策，這不僅是大勢所趨，也是我國“十三五”完善產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容之一。因此，建議有關部門將完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策納入“十三五”國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，并盡快提上相關議事日程。

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Six principles of industrial policy optimization for BDS

YANG Junlin，HU Xiangming

(School of Public Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

In order to draw government and relevant departments’ attention to improve and complete the industrial policy for application of satellite navigation system，this essay illustrated the necessities of improving BDS implementation policy from three theoretical perspectives of market failure，comparative advantage and industrial competition；analyzed the urgency and status of improving BDS implementation policy with the comparison between US and other foreign countries in practice；and then put forward six principles for the development of BDS policies，which are obeying the direction of central government，adapting to the economic development，considering the fundamental realities of the country，integrating the systematic design and implementation，aiming at key points，and emphasizing research demonstration.Finally，it was suggested that accelerating the improvement of BDS industrial policy would be not only an irresistible trend，but also an important content for the 13th Five-Year Plan.Hence，the relevant authority should subsume BDS implementation industrial policy into the 13th Five-Year Plan as soon as possible.

satellite navigation system；BDS；industrial policy；the 13th Five-Year Plan

2015-07-10

楊君琳(1972—)，女，陜西咸陽人，博士，研究方向為衛(wèi)星導航政策法規(guī)。

簡介：胡象明(1959—)，男，湖北崇陽人，副院長，教授，博士生導師，研究方向為公共管理的理論與方法、公共政策分析、安全應急管理。

10.16547/j.cnki.10-1096.20160309.

P228

A

2095-4999(2016)-03-0040-06

引文格式：楊君琳，胡象明.完善BDS應用產(chǎn)業(yè)政策的6項原則[J].導航定位學報，2016，4(3)：40-44,50.(YANG Junlin，HU Xiangming.Six principles of industrial policy optimization for BDS[J].Journal of Navigation and Positioning，2016，4(3)：40-44,50.)