鄧　磊

國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃淺談

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加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，是黨的十八大關(guān)于推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要戰(zhàn)略思想。我國(guó)歷來(lái)重視國(guó)防領(lǐng)域的規(guī)劃計(jì)劃。在新的歷史條件下，從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)國(guó)防領(lǐng)域規(guī)劃計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)管理，有利于提高國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)防建設(shè)發(fā)展的能力，確保國(guó)防建設(shè)發(fā)展的前瞻性、科學(xué)性、合理性和有效性。

國(guó)防建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃

作者：鄧?yán)冢娛驴茖W(xué)院研究生部博士研究生，少校

國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃是為達(dá)成一定的戰(zhàn)略目的而制定的國(guó)防建設(shè)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃，以及對(duì)國(guó)防建設(shè)發(fā)展全局進(jìn)行籌劃和安排的活動(dòng)。其主要功能，是按照國(guó)家戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的要求，將國(guó)防活動(dòng)“統(tǒng)”起來(lái)，統(tǒng)一于共同的戰(zhàn)略目標(biāo)。由于歷史原因，我國(guó)目前尚未形成系統(tǒng)的國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃，這在一定程度上弱化了國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)防建設(shè)發(fā)展的能力。從戰(zhàn)略高度發(fā)展國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃，有利于厘清各種重大關(guān)系，確保國(guó)防建設(shè)發(fā)展的前瞻性、科學(xué)性、合理性和有效性。

一、國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃缺位影響國(guó)防建設(shè)系統(tǒng)性

近年來(lái)，國(guó)防和軍隊(duì)相關(guān)部門圍繞國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和軍事戰(zhàn)略目標(biāo)先后頒布與實(shí)施了一系列的專項(xiàng)（領(lǐng)域）規(guī)劃計(jì)劃，如《軍隊(duì)信息化建設(shè)發(fā)展路線圖》《2020年前軍隊(duì)人才發(fā)展規(guī)劃綱要》《國(guó)防動(dòng)員建設(shè)發(fā)展十二五規(guī)劃》《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)“十二五”規(guī)劃》等。然而，由于在國(guó)家層面缺乏系統(tǒng)的國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃，國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃之間有機(jī)聯(lián)系不足，國(guó)防建設(shè)“統(tǒng)”的合力較小，“分”的張力較大。這不僅影響國(guó)防建設(shè)系統(tǒng)性，而且影響國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，規(guī)劃計(jì)劃缺乏整合，容易造成國(guó)防重復(fù)建設(shè)。當(dāng)前，國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃由不同部門牽頭擬制，在籌劃的對(duì)象、任務(wù)的安排、功能的界定等方面存在一定重疊，影響國(guó)防資源配置效率。如國(guó)家科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)防科研和武器裝備發(fā)展規(guī)劃在項(xiàng)目安排上存在部分重合，國(guó)防動(dòng)員規(guī)劃與軍民融合規(guī)劃存在一定重疊交叉。

其次，規(guī)劃計(jì)劃缺乏銜接，容易造成國(guó)防建設(shè)發(fā)展割裂。國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃缺乏有效戰(zhàn)略統(tǒng)籌，必然導(dǎo)致國(guó)防各層次、各領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展難以融為一體。如在信息化發(fā)展上，各軍兵種缺乏總體規(guī)劃和優(yōu)化設(shè)計(jì)，容易影響我軍一體化指揮能力的形成；在軍地通用裝備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，軍地之間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，容易造成軍地銜接不暢，影響國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)潛力向戰(zhàn)爭(zhēng)能力的轉(zhuǎn)化。

第三，規(guī)劃計(jì)劃缺乏協(xié)調(diào)，容易影響國(guó)家戰(zhàn)略部署。國(guó)防各部門存在片面強(qiáng)調(diào)部門利益的傾向，將規(guī)劃計(jì)劃作為獲取資源的工具，容易對(duì)國(guó)家和軍隊(duì)整體部署形成沖擊和干擾。據(jù)相關(guān)資料顯示，“十二五”時(shí)期，僅軍隊(duì)總部層面編制規(guī)劃的數(shù)量就與國(guó)家同期規(guī)劃數(shù)量相當(dāng)。更多的規(guī)劃計(jì)劃，就意味著更多的資源投入。然而，一定時(shí)期的資源總是有限的，某一國(guó)防部門資源投入過(guò)多，可能會(huì)影響其他國(guó)防部門資源投入，進(jìn)而影響其他國(guó)防部門規(guī)劃計(jì)劃的落實(shí)；國(guó)防建設(shè)資源投入過(guò)多，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源的投入，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃的落實(shí)。

二、國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃缺位的歷史原因

自1953年執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃以來(lái)，我國(guó)頒布并實(shí)施了一系列的國(guó)防專項(xiàng)（領(lǐng)域）規(guī)劃計(jì)劃，其中每一項(xiàng)的產(chǎn)生與發(fā)展都具有一定的歷史必然性，有效保障了不同時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和軍事戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)至今尚未形成完整的國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃，其中有深刻的歷史原因。

（一）20世紀(jì)50年代到70年代，國(guó)防各規(guī)劃計(jì)劃統(tǒng)一于國(guó)家五年計(jì)劃，難以形成國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃

新中國(guó)成立之初，作為社會(huì)主義陣營(yíng)的一員，我國(guó)實(shí)施了高度集權(quán)、指令性主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以集中有限的國(guó)家資源應(yīng)對(duì)生存威脅。在傳統(tǒng)計(jì)劃模式下，國(guó)防建設(shè)事業(yè)長(zhǎng)期處于軍政共管共建、反復(fù)調(diào)整、交叉管理的狀態(tài)1。國(guó)防和軍隊(duì)相關(guān)部門制定和實(shí)施了大批規(guī)劃計(jì)劃，如1954年《關(guān)于軍隊(duì)裝備建設(shè)遠(yuǎn)景方案的輪廓（1953-1967年）》、1958年《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要（草案）》、1969年《全國(guó)地下電纜通信網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃》等。國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃連為一體，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可以隨時(shí)轉(zhuǎn)換成為戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)。如“一五”期間新增70%的生產(chǎn)能力都直接與增強(qiáng)國(guó)防實(shí)力有關(guān)，“三五”“四五”就是以國(guó)防為中心的戰(zhàn)備計(jì)劃，“五五”同樣以國(guó)防為重要內(nèi)容。在“一五”到“五五”期間，新中國(guó)不僅頂住了來(lái)自四面八方的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，而且成功制造出“兩彈一星”，徹底打破了霸權(quán)國(guó)家的核訛詐。然而，長(zhǎng)期過(guò)高的國(guó)防投入以及過(guò)于剛性的計(jì)劃模式，制約了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。

（二）改革開放以后，客觀存在的軍地“二元體制結(jié)構(gòu)”影響了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的形成

點(diǎn)評(píng)：黨員干部中存在的危險(xiǎn)駕駛、擾亂公共秩序、打架斗毆、言論過(guò)激等不當(dāng)行為，雖然都是發(fā)生在工作之余的“八小時(shí)以外”，而且沒(méi)有觸及違紀(jì)“紅線”，卻已偏離合格黨員的“高線”，嚴(yán)重影響了黨在群眾中的形象。北京順義區(qū)的《提醒讀本》，值得每個(gè)黨員干部人手一冊(cè)，日日警醒自己。

上世紀(jì)70年代末，我國(guó)安全環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境得到改善，國(guó)家逐漸將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，國(guó)防建設(shè)進(jìn)入忍耐時(shí)期。1980年3月，鄧小平批評(píng)了國(guó)防開支過(guò)高影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問(wèn)題：“我們國(guó)家現(xiàn)在支付的軍費(fèi)相當(dāng)大，這不利于國(guó)家建設(shè)”；“應(yīng)當(dāng)盡可能地減少軍費(fèi)開支來(lái)加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)?！?1985年6月，鄧小平再次指出：“四化總得有先有后。軍隊(duì)裝備真正現(xiàn)代化，只有國(guó)民經(jīng)濟(jì)建立了比較好的基礎(chǔ)才有可能。所以，我們要忍耐幾年?！?從1978年到1987年，國(guó)防建設(shè)處于低投入和維持性狀態(tài)，國(guó)防費(fèi)年平均增長(zhǎng)3.5%，而同期GDP年平均增長(zhǎng)為14.1%。從1988年到1997年國(guó)家逐步加大國(guó)防投入，國(guó)防費(fèi)年平均增長(zhǎng)14.5%，而同期GDP年平均增長(zhǎng)20.7%4。國(guó)防和軍隊(duì)相關(guān)部門在服從和服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的前提下，圍繞提高部隊(duì)革命化、現(xiàn)代化和正規(guī)化水平制定和實(shí)施規(guī)劃計(jì)劃，如1980年《軍隊(duì)建設(shè)三年規(guī)劃》、1991年《八五期間軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃綱要》、1991年《我軍后備力量建設(shè)“八五”規(guī)劃》、1994年《關(guān)于加強(qiáng)軍以上領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的三年規(guī)劃》等。從國(guó)家整體看，這一時(shí)期國(guó)家從戰(zhàn)備狀態(tài)逐漸向平時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)換，逐漸放松“統(tǒng)”的要求，放松對(duì)人力、物力、財(cái)力等資源的控制。在這個(gè)過(guò)程中，“政府在國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)某些缺位，逐步形成和不斷強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)和國(guó)防兩大建設(shè)各自運(yùn)行的‘二元體制結(jié)構(gòu)’”，“體制‘碎片化’狀態(tài)”5導(dǎo)致國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃之間聯(lián)系逐漸減弱，影響了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的形成。

（三）上世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)防進(jìn)入加速發(fā)展期，但數(shù)量規(guī)模的發(fā)展偏好和改革滯后等主客觀因素制約了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展

為維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益，結(jié)合中國(guó)特色軍事變革要求，中央軍委制定國(guó)防和軍隊(duì)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。從1998年到2007年，國(guó)防費(fèi)年平均增長(zhǎng)15.9%，同期GDP年平均增長(zhǎng)12.5%6。這一時(shí)期，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃高度重視，江澤民在1998年底軍委擴(kuò)大會(huì)議上首次使用了戰(zhàn)略規(guī)劃的概念。他指出：“加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程的宏觀監(jiān)督和有效調(diào)控?！?胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“要通過(guò)積極主動(dòng)的戰(zhàn)略籌劃，把國(guó)防建設(shè)有機(jī)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系之中，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)相互促進(jìn)、融為一體。”8在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注下，國(guó)防領(lǐng)域規(guī)劃計(jì)劃發(fā)展迅速。如2002年國(guó)家制定了新中國(guó)成立以來(lái)第一部《國(guó)防動(dòng)員建設(shè)發(fā)展“十五”計(jì)劃》，軍隊(duì)先后頒布《十五期間軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃綱要》《2020年前軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（綱要）》《軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備中長(zhǎng)期規(guī)劃（2009-2015）》等。然而，由于主客觀兩個(gè)方面因素的影響，國(guó)家層面上的國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展緩慢。一方面，對(duì)國(guó)防建設(shè)數(shù)量規(guī)模的偏好影響了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，橫向聯(lián)系較弱的專項(xiàng)（區(qū)域）規(guī)劃計(jì)劃比強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)”的戰(zhàn)略規(guī)劃，更能夠受到各國(guó)防部門的關(guān)注，更能刺激國(guó)防建設(shè)規(guī)模和速度。另一方面，國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革滯后也制約了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展。國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的編制與實(shí)施以一定的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)管理體制為依托。由于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的慣性影響，國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)管理體制上縱向的控制往往強(qiáng)于橫向的聯(lián)系，跨軍兵種、跨軍地規(guī)劃計(jì)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展緩慢，制約了國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展。

三、發(fā)展國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的幾點(diǎn)建議

發(fā)展國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃要解決兩大問(wèn)題，一是如何確定最佳國(guó)防戰(zhàn)略并確保戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)，二是如何應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境變化謀求發(fā)展。這不僅對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略的理論與實(shí)踐提出了新要求，而且對(duì)我國(guó)規(guī)劃的理論與實(shí)踐提出了新要求。

（一）研究制定國(guó)防戰(zhàn)略，為國(guó)防建設(shè)發(fā)展提供戰(zhàn)略指導(dǎo)

國(guó)防戰(zhàn)略是國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的首要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)前提，在國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃中居于龍頭和統(tǒng)攬地位。在一定的國(guó)防戰(zhàn)略環(huán)境中，國(guó)家制定了什么樣的國(guó)防戰(zhàn)略，就會(huì)實(shí)施什么樣的國(guó)防規(guī)劃。我國(guó)已有國(guó)家戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略，但至今還沒(méi)有國(guó)防戰(zhàn)略。國(guó)防建設(shè)涉及軍地多個(gè)領(lǐng)域，國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)國(guó)防建設(shè)將失之于過(guò)寬，軍事戰(zhàn)略指導(dǎo)國(guó)防建設(shè)又將失之于過(guò)嚴(yán)。只有發(fā)展兼顧軍地發(fā)展特點(diǎn)的國(guó)防戰(zhàn)略，才能充分體現(xiàn)國(guó)防建設(shè)發(fā)展“統(tǒng)”的思想和“分”的要求，為國(guó)防建設(shè)發(fā)展提供有效戰(zhàn)略指導(dǎo)。

（二）科學(xué)構(gòu)建總體規(guī)劃，整體統(tǒng)籌國(guó)防建設(shè)發(fā)展

國(guó)防是有機(jī)的整體，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體籌劃，強(qiáng)化“統(tǒng)”的力度。國(guó)防總體規(guī)劃的作用是著眼全局對(duì)國(guó)防建設(shè)發(fā)展各個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防教育、國(guó)防科技各領(lǐng)域，以及決策、領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行等各層次之間的關(guān)系，防止各領(lǐng)域、各層次自成體系、各搞一套。只有在國(guó)防總體規(guī)劃的統(tǒng)攬下，國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃才能統(tǒng)一于共同的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而確保國(guó)防建設(shè)全面發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在構(gòu)建國(guó)防總體規(guī)劃的過(guò)程中，還必須抓住軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的重難點(diǎn)問(wèn)題和制約國(guó)防建設(shè)發(fā)展的弱項(xiàng)、短板，實(shí)施重點(diǎn)突破、重點(diǎn)用力?？蓪?guó)防各規(guī)劃計(jì)劃分為重大、重點(diǎn)和一般項(xiàng)目，突出抓好重大、重點(diǎn)項(xiàng)目，帶動(dòng)其他項(xiàng)目的落實(shí)。

（三）合理劃分規(guī)劃?rùn)?quán)，兼顧國(guó)防整體利益與局部利益

（四）綜合實(shí)施不同性質(zhì)規(guī)劃計(jì)劃，兼顧國(guó)防建設(shè)發(fā)展的方向性與靈活性

國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃按照規(guī)劃約束力，可區(qū)分為指令性和指導(dǎo)性兩類。前者主要通過(guò)法律和行政等強(qiáng)制性手段確保實(shí)施，后者主要運(yùn)用政策、教育等指導(dǎo)性的措施引導(dǎo)實(shí)施。指令性規(guī)劃計(jì)劃有利于確保國(guó)防建設(shè)發(fā)展的方向性。國(guó)防產(chǎn)品是典型的公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，任何獨(dú)立的個(gè)體或者私人產(chǎn)商都不愿意為國(guó)防產(chǎn)品承擔(dān)成本和費(fèi)用，必須依靠國(guó)家通過(guò)行政性手段提供。而指令性規(guī)劃計(jì)劃強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，其突出特征就是權(quán)威性、強(qiáng)制性，能夠有效克服國(guó)防領(lǐng)域市場(chǎng)資源配置失靈的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)防活動(dòng)具有規(guī)范、校正的作用。指導(dǎo)性規(guī)劃計(jì)劃有利于增強(qiáng)國(guó)防建設(shè)發(fā)展的靈活性。國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃是建立在對(duì)國(guó)家發(fā)展預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的。而國(guó)家戰(zhàn)略環(huán)境處于不斷變化中，如果片面強(qiáng)調(diào)國(guó)防規(guī)劃計(jì)劃的剛性，有可能使國(guó)防建設(shè)發(fā)展難以適應(yīng)變化的環(huán)境。指導(dǎo)性規(guī)劃計(jì)劃的優(yōu)點(diǎn)是有利于充分發(fā)揮國(guó)防各部門的創(chuàng)造性，根據(jù)變化的戰(zhàn)略環(huán)境靈活地實(shí)施。此外，指令性與指導(dǎo)性的劃分也不是絕對(duì)的，指令性規(guī)劃計(jì)劃需要一定的指導(dǎo)性成分以確保靈活性，指導(dǎo)性規(guī)劃計(jì)劃需要一定的指令性成分以確保方向性。

引文：

1．于川信：《軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展論》，134頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2014。

2．《鄧小平文選》，第2卷，285頁(yè)，北京，人民出版社，1994。

3．《鄧小平文選》，第3卷，128頁(yè)，北京，人民出版社，1994。

4．《2008年中國(guó)的國(guó)防》白皮書，國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2009。

5．姜魯鳴：《對(duì)我國(guó)軍民融合體制問(wèn)題的一點(diǎn)思考》，載《軍民融合》，53～54頁(yè)，2015（1）。

6．《2008年中國(guó)的國(guó)防》白皮書，國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2009。

7．中國(guó)人民解放軍總政治部：《國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要論述選編》，28 頁(yè)，北京，解放軍出版社，2010。

8．中國(guó)人民解放軍總政治部：《國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要論述選編》，114 頁(yè)，北京，解放軍出版社，2010。

9．呂德宏：《從思想到行動(dòng)》， 41頁(yè)，北京，長(zhǎng)征出版社，2008。

（責(zé)任編輯：何荷）

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ISSN1002-4484（2016）03-0018-04