張　羽　鄭　寧　曲豪彥

從法理和動員學(xué)角度探析國家安全動員能力

張羽鄭寧曲豪彥

內(nèi)容提要：以總體國家安全觀為指導(dǎo)，從憲法、國防動員法以及相關(guān)理論和實(shí)踐的角度研究國家安全動員能力之概念、要義和構(gòu)建措施，旨在滿足國家戰(zhàn)略拓展中面臨的多種安全需求，為國家和平發(fā)展提供具有創(chuàng)新性的動員能力支撐。

國防動員國家安全動員能力構(gòu)建

作者：張羽，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部研究員，博士生導(dǎo)師，大校；鄭寧，《國防》雜志編輯，大校；曲豪彥，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部助理研究員，海軍中校

習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出，當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。習(xí)主席這一重要指示是研究國家安全動員能力的戰(zhàn)略指南。新的歷史條件下，我國正以前所未有的態(tài)勢拓展前行，面臨的各種威脅也前所未有的復(fù)雜多變。因此，必須以總體國家安全觀為指導(dǎo)，提高國家安全動員能力。所謂國家安全動員能力，是指國家整合、調(diào)動各類資源，有效保持和增強(qiáng)國家安全力量的能力。

一、國家安全動員概念形成的三個依據(jù)

研究國家安全動員能力的邏輯起點(diǎn)，是法學(xué)理論、動員理論及以往實(shí)踐。戰(zhàn)爭發(fā)展史表明，動員的適用情況是一個不斷擴(kuò)大的過程，從以往單純應(yīng)對軍事安全，逐步擴(kuò)大到既應(yīng)對軍事安全，又應(yīng)對政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全等各類國家安全。

（一）憲法和法律依據(jù)

從普通法學(xué)理論與動員的關(guān)系講，動員的適用情況，是決定和實(shí)施動員的事由，也是決定和實(shí)施動員的條件，可用來確定動員的用途和功能。因此，規(guī)定動員的適用情況，成為許多國家法律乃至憲法既定的內(nèi)容。

以“國家安全利益”“緊急情況”等大安全來規(guī)范動員的適應(yīng)性，乃世界主要國家憲法的通常表達(dá)。波蘭人民共和國憲法第二十八條第二款規(guī)定：“國務(wù)委員會依國防和或國家安全利益的需要，得宣布波蘭共和國局部或全部的戒嚴(yán)。國務(wù)委員會根據(jù)同樣理由得宣布局部或全部的動員?！绷_馬尼亞憲法第六十四條第七、第八款規(guī)定：羅馬尼亞國務(wù)委員會“在緊急情況時，宣布局部動員或者總動員”，“在緊急情況時，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)”。緬甸聯(lián)邦社會主義共和國憲法第七十六條規(guī)定：“倘發(fā)生影響國家防御和安全的緊急事變，國務(wù)委員會得在某些地區(qū)或全國宣布緊急狀態(tài)并頒布戒嚴(yán)令?；蛟谀承┑貐^(qū)或全國命令動員?！?/p>

我國憲法賦予全國人大常委會對非常狀態(tài)有關(guān)的職權(quán)有三項(xiàng)：一是決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；二是決定全國總動員或局部動員；三是決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。在這三項(xiàng)中，憲法只明確了全國人大常委會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)的適用情況，即“如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況”。其他兩項(xiàng)均沒有明確適用情況。為此，國防動員法對全國人大常委會決定動員的適用情況做了補(bǔ)充規(guī)定。國防動員法第八條規(guī)定：國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全遭受威脅時，全國人民代表大會常務(wù)委員會依照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，決定全國總動員或者局部動員。其中的“安全”應(yīng)該理解為包括戰(zhàn)爭狀態(tài)和緊急狀態(tài)在內(nèi)的各類公共安全。專門用來應(yīng)對緊急狀態(tài)的我國突發(fā)公共事件應(yīng)對法第六條規(guī)定：國家建立有效的社會動員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力。

（二）動員理論依據(jù)

動員概念就字面含義而言，并不針對哪種特定情況，而具有普遍適用特征。“動”就是發(fā)動、控制、支配與運(yùn)用，“員”就是人力物力及一切能量蘊(yùn)含之單元。所以，動員的含義，就是將一切能量單元，有計(jì)劃地組織運(yùn)用，使其發(fā)揮應(yīng)有作用。

動員適用于國家安全，是由動員的本質(zhì)特性決定的。關(guān)于動員的本質(zhì)特性，美國學(xué)者漢考克在《動員：美國戰(zhàn)略政策的工具》中指出：“為達(dá)到基本的國家安全目標(biāo)而使國家的潛力發(fā)揮到極致，是動員過程和可靠的、穩(wěn)固的動員基礎(chǔ)所固有的品性?！薄冬F(xiàn)代戰(zhàn)略的締造》作者指出：掌握并合理運(yùn)用國家資源的藝術(shù)……最終能夠有效增進(jìn)國家核心利益，同時保護(hù)其免受現(xiàn)實(shí)、潛在或僅僅是假想敵人的侵害。

顯而易見，國家若要應(yīng)對安全威脅，必須擁有足以消除安全威脅的力量。由此產(chǎn)生兩個問題：第一，任何國家在和平時期并不完全具有這種力量，需要通過動員才能獲得。第二，這種力量在應(yīng)對安全威脅的過程中，因戰(zhàn)損、消耗等原因會發(fā)生衰減，需要通過動員使之得到補(bǔ)充和加強(qiáng)。據(jù)此，可以給國家安全動員下這樣一個定義，即國家安全動員，是國家在遇到安全威脅時，整合、調(diào)動各類資源，有效保持和增強(qiáng)國家安全力量，以遏止和消除安全威脅的活動。

（三）動員實(shí)踐依據(jù)

盡管動員有著強(qiáng)烈的國防屬性，但在人類社會實(shí)踐中，動員從來就不是僅用于應(yīng)對戰(zhàn)爭和軍事威脅，而是用于應(yīng)對各類安全威脅。美國將非常狀態(tài)統(tǒng)稱為緊急狀態(tài)，動員是其應(yīng)對緊急狀態(tài)的重要手段，既可用于國內(nèi)騷亂和各類災(zāi)害，也可用于對外作戰(zhàn)。在我國，動員在國家應(yīng)對各類安全事件中發(fā)揮了重大作用。1998年抗洪搶險依靠動員，2003年抗擊非典疫情依靠動員，2008年抗擊冰雪凝凍災(zāi)害、平定3·14動亂和抗擊5·12特大地震災(zāi)害同樣依靠動員。在國外特別是發(fā)達(dá)國家，動員的作用也極為重大。美國在應(yīng)對國內(nèi)外安全威脅時，多次采取動員措施。2001年應(yīng)對9·11事件時進(jìn)行了動員，2003年出兵伊拉克進(jìn)行了動員，2005年應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng)也進(jìn)行了動員。

二、解析國家安全動員能力的三個層面

國家安全動員能力的強(qiáng)弱，反映國家對社會和各類資源的管控能力，關(guān)系到國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)和路線的確定，決定國家安全可以達(dá)到的規(guī)模和水平。國家安全能力，從不同層面劃分有不同考量。

（一）主客體層面的國家安全動員能力

主客體概念原屬法哲學(xué)特定范疇，現(xiàn)泛用于多領(lǐng)域研究。民國著名軍事家蔣百里在《國防論》中指出：如今且從世界全體狀況來說起，所謂國力的元素，可以大致分為三種：一曰“人”，二曰“物”，三曰人與物的“組織”。從動員主客體的角度看，“人”和“物”均為動員客體，即動員基礎(chǔ)，主體則是動員組織。因此，國家安全動員能力是由動員組織力和動員基礎(chǔ)能力兩部分構(gòu)成。

動員組織能力。美國學(xué)者克萊姆在其所著的《經(jīng)濟(jì)動員準(zhǔn)備》中指出：“人們普遍認(rèn)為，可靠的國家安全，取決于一個國家在危機(jī)時迅速、果斷之反應(yīng)能力，即集中和組織人力物力資源，并運(yùn)用于共同防御的能力?！眲訂T組織能力主要包括：①動員組織者的權(quán)威性及其政治凝聚力和號召力。②動員組織體系和動員制度的完善程度。③動員政策的實(shí)用性、完備性和有效性。④專業(yè)動員人才的數(shù)量和質(zhì)量。⑤動員達(dá)到的法制化水平。⑥可用于動員組織工作的平臺和要素。⑦動員理論和方法的先進(jìn)性。⑧國家地緣政治狀況。

動員基礎(chǔ)能力。動員基礎(chǔ)能力，是指國家的動員潛力特別是和平時期保持的骨干動員能力。主要包括已形成的社會反應(yīng)能力和已開發(fā)的物質(zhì)動員潛力。反映戰(zhàn)時動員可能達(dá)到的基本規(guī)模和水平。建立并保持合理、堅(jiān)實(shí)的動員基礎(chǔ)能力，對于維護(hù)國家安全與發(fā)展，提高動員準(zhǔn)備與實(shí)施效益有重要意義。動員基礎(chǔ)能力主要包括：①總?cè)丝谔貏e是勞動力人口及役齡人口的數(shù)量和質(zhì)量。②石油、煤炭、糧食、鋼材、橡膠等戰(zhàn)略資源的產(chǎn)量、儲備量和自給能力。③信息、郵電、交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展水平及其軍事價值。④工業(yè)特別是軍事工業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和水平。⑤科學(xué)技術(shù)研究特別是國防科研的能力和水平。⑥國民的教育水平及國家安全觀念。⑦國家財(cái)政和國民收入狀況及外匯儲備。⑧國際軍事、經(jīng)濟(jì)、政治合作情況，以及從國外獲取所需資源的能力。

（二）資源控制層面的國家安全動員能力

具有俄羅斯軍事母法地位的《俄羅斯軍事學(xué)說》（2014年版）指出：俄聯(lián)邦動員準(zhǔn)備水平是依靠實(shí)施必要規(guī)模的動員準(zhǔn)備活動，為武裝力量、其他軍隊(duì)和機(jī)構(gòu)裝備現(xiàn)代武器、將軍事技術(shù)潛力維持在足夠水平上來實(shí)現(xiàn)的。曾在美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局動員計(jì)劃辦公室工作過的威廉·沃德布魯克博士認(rèn)為，對動員更準(zhǔn)確的定義應(yīng)該是：“動員是指為應(yīng)付政治、軍事挑戰(zhàn)而進(jìn)行的快速的、廣泛的、適時的非軍事資源的再分配?！睆纳鲜鲆饬x講，國家安全動員能力，主要由以下三個方面構(gòu)成。

有效獲取動員資源的能力。從某種意義上講，一個國家的安全動員能力，不僅取決于國家擁有多少可用于維護(hù)安全的動員資源，更取決于一個國家能夠在多大程度上獲取和掌握這些動員資源。列寧在1919年5月曾就革命戰(zhàn)爭勝利的條件作了這樣的概括：“這次戰(zhàn)爭取得勝利的必要條件是統(tǒng)一指揮紅軍的一切部隊(duì)，最嚴(yán)格地集中管理各社會主義共和國的一切力量和資源?！?/p>

國家獲取和掌握動員資源的能力，主要來自兩個方面：首先，是國家直接掌握著可供支配的大量優(yōu)質(zhì)資源。如國家財(cái)政資源，國家戰(zhàn)略儲備物資、應(yīng)急儲備物資和國企的交通、通信資源。其次，是國家可依法獲得的社會資源。這部分資源的特點(diǎn)：一是體量大，戰(zhàn)爭偉力之最深厚的根源存在于民眾之中。二是這些資源的所有權(quán)和使用權(quán)非國家所有，需要依法改變其所有權(quán)和使用權(quán)。三是這些社會資源原本用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾的日常生產(chǎn)、生活，通常不會自行流向安全領(lǐng)域，要通過動員手段改變用途。

統(tǒng)一調(diào)度動員資源的能力。當(dāng)國家遇到安全威脅時，能否實(shí)現(xiàn)動員資源的統(tǒng)一調(diào)度并非易事。原因有三：一是動員資源不僅要滿足消除安全威脅的需要，而且還要滿足維護(hù)社會生產(chǎn)、生活的需要；二是各類安全力量對動員資源的需求均力求達(dá)到最大化，導(dǎo)致動員資源分配矛盾重重；三是動員資源的有限性，加上時間和空間等條件的制約，使動員資源的分配面臨諸多困難。前蘇聯(lián)在總結(jié)第二次世界大戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)時指出：“在戰(zhàn)爭過程中，解決了國家因遭到侵略而面臨的一項(xiàng)最困難和刻不容緩的任務(wù)——把國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)爭軌道，即將企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)軍工產(chǎn)品，根據(jù)前方需要重新分配力量和資源?！苯y(tǒng)一分配動員資源的能力，主要來自三個方面：一是集中統(tǒng)一的國家安全動員領(lǐng)導(dǎo)體制，可有效協(xié)調(diào)處理動員資源分配中各方利益關(guān)系。二是國家強(qiáng)大的政治動員能力，可使有關(guān)各方通力合作。三是黨政軍民各方的良好關(guān)系，為統(tǒng)一分配動員資源提供政治保障。

全面控制動員行動的能力。對于國家安全動員而言，即使充分獲取和掌握了所需要的資源，并且能夠?qū)訂T資源做出統(tǒng)一分配，還遠(yuǎn)不能發(fā)揮動員作用。要使動員資源真正發(fā)揮作用，必須通過集結(jié)、輸送、交接等環(huán)節(jié)，將動員資源配置到位，才能達(dá)成保持和增強(qiáng)國家安全力量之目的。全面控制動員行動的能力，主要來自四個方面：一是中央對動員各有關(guān)方面的控制力，二是軍政各級良好的執(zhí)行力，三是具有良好的動員管理?xiàng)l件，四是良好的動員環(huán)境和基礎(chǔ)。

（三）安全作用層面的國家安全動員能力

動員對于國家安全的作用，總體上是指在制訂和實(shí)現(xiàn)國家安全目標(biāo)方面的作用。美國動員專家保羅·布拉肯認(rèn)為：“一般說來，最起碼的相應(yīng)的動員能力，應(yīng)當(dāng)是那種能采取足夠的措施使任何有關(guān)的緊急事件發(fā)生逆轉(zhuǎn)的能力?！睆倪@個意義上講，國家安全動員能力由以下幾個方面構(gòu)成。

對沖突制造者和潛在挑戰(zhàn)者的戰(zhàn)略威懾能力。國家安全動員能力，是國家安全能力的重要組成部分，成為衡量一國安全能力的重要尺度。一個國家具備強(qiáng)有力的動員組織力和強(qiáng)大的動員基礎(chǔ)能力，可以使國家的安全能力得到極大增強(qiáng)，從而對沖突制造者和潛在挑戰(zhàn)者形成強(qiáng)大的戰(zhàn)略威懾能力，使其不敢輕舉妄動，甚至可以取得“不戰(zhàn)而屈人之兵”效果。

使國家體制全部或部分由平時狀態(tài)轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)的能力。國家應(yīng)對安全威脅的能力，在很大程度上取決于國家體制能否在遇到安全威脅時，適時地全部或部分由平時狀態(tài)轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)，包括：安全體制機(jī)制的迅速形成，國家重心的適度轉(zhuǎn)移，政治、經(jīng)濟(jì)政策的合理調(diào)整，全國或部分地區(qū)進(jìn)入動員狀態(tài)，部分行業(yè)和局部地區(qū)進(jìn)入管制狀態(tài)等等。這些任務(wù)都是通過動員來完成的。

使國家安全力量得到有效補(bǔ)充和增強(qiáng)的能力。國家應(yīng)對安全威脅，本質(zhì)上是在與安全威脅制造者進(jìn)行安全力量的角逐。最終的結(jié)果，取決于國力的強(qiáng)弱和力量的運(yùn)用。動員要解決的不是力量的運(yùn)用，而是力量的提供。使國家安全力量得到有效補(bǔ)充和增強(qiáng)，既是動員的主要作用，也是動員的主要能力。這一能力主要表現(xiàn)在獲取和掌握資源的能力，統(tǒng)一調(diào)度和分配資源的能力，以及有效控制動員行動的能力。

為國家應(yīng)對安全威脅創(chuàng)造良好社會環(huán)境的能力。國家應(yīng)對安全威脅需要良好的社會環(huán)境。包括：國家的安全決定和措施得到民眾廣泛認(rèn)同，社會輿論得到有效控制，人流、物流、交通處于可控狀態(tài)，群眾性防衛(wèi)動員（人防）有序展開，企業(yè)、事業(yè)、街道、社區(qū)、社團(tuán)等各類群體得到有效組織，未涉事地區(qū)、行業(yè)保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。所有這些有賴于國家的動員能力。

三、提升國家安全動員能力的基本措施

國家安全動員能力建設(shè)的總體要求，是國家安全動員能力要與國家安全的需要相適應(yīng)。其總體任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，是全面實(shí)現(xiàn)國家安全動員能力現(xiàn)代化，具備應(yīng)對多種不同程度的安全威脅所需的動員能力。

以國家安全戰(zhàn)略為指導(dǎo)，完善國家安全動員思想。以新的歷史時期的國家綜合安全觀和國家安全戰(zhàn)略為指導(dǎo)，研究提出國家安全動員建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略，明確國家安全動員在國家安全中的地位作用，明確國家安全動員的總方針、總政策，研究制訂國家安全動員中、長期建設(shè)規(guī)劃，以此統(tǒng)一各方思想，統(tǒng)領(lǐng)國家安全動員，指導(dǎo)國家安全動員建設(shè)和發(fā)展。

以中央國安委為統(tǒng)領(lǐng)，完善國家安全動員體制。在中央國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合國防動員體制改革，實(shí)行國家應(yīng)急管理體制與國防動員體制一體化；加強(qiáng)國家安全動員智庫建設(shè)，完善國家安全動員決策咨詢機(jī)制；從提高國家安全動員組織力的角度，溝通、協(xié)調(diào)、培育各類群團(tuán)組織，使之成為國家安全動員的有機(jī)組成部分；進(jìn)一步建立健全國家安全動員的組織管理制度，提高國家安全動員管理能力。加強(qiáng)國家安全動員理論研究，形成具有中國特色的國家安全動員理論；依托國家黨政軍教育資源，面向黨政軍系統(tǒng)開展國家安全動員業(yè)務(wù)教育，并適時開展國家安全動員學(xué)歷教育，解決動員人才缺乏問題。

圍繞打造戰(zhàn)略動員能力，加強(qiáng)國家安全動員準(zhǔn)備。充分利用國家經(jīng)濟(jì)、科技快速發(fā)展取得的成果，著眼央企、地方國有企業(yè)和民營高新技術(shù)企業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源，打造信息情報(bào)、輿論宣傳、戰(zhàn)略投送、裝備生產(chǎn)、戰(zhàn)略物資儲備、工程建筑保障等國家戰(zhàn)略動員能力。

以落實(shí)優(yōu)撫政策為抓手，打牢國家安全動員的社會基礎(chǔ)。建立和完善國家安全表彰獎勵制度、優(yōu)待撫恤制度和社會保障制度，重點(diǎn)解決好以往為國家安全做出犧牲和貢獻(xiàn)人員的生活困難問題；在全社會開展以愛國主義為核心內(nèi)容的國家安全教育；建立和完善國家安全動員優(yōu)惠補(bǔ)償制度，充分調(diào)動和保護(hù)社會各方維護(hù)國家安全的積極性。

借助廣泛的國際合作，建立國際安全動員機(jī)制。借助我國日益廣泛的國際合作和經(jīng)濟(jì)走出去戰(zhàn)略，區(qū)分不同情況建立國際安全動員機(jī)制，在共同應(yīng)對國際安全危機(jī)的同時，借助國際力量應(yīng)對國內(nèi)安全危機(jī)。

以國家安全法的出臺為契機(jī)，加快國家安全動員法治建設(shè)。以國家安全法的頒布實(shí)施為契機(jī)，以明確國家安全動員的法律依據(jù)為出發(fā)點(diǎn)，以制訂戰(zhàn)爭狀態(tài)法、緊急狀態(tài)法為突破口，加快國家安全動員法治建設(shè)。

（責(zé)任編輯：鄭寧）

ISSN1002-4484（2016）07-0007-05

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