王 進(jìn) 姚賜安 彭 浩

軍工科研項(xiàng)目工資費(fèi)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及解決建議

王 進(jìn) 姚賜安 彭 浩

能否妥善解決軍工科研項(xiàng)目中的工資費(fèi)問(wèn)題，不僅關(guān)系到國(guó)防科技工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略也有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

軍工行業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)國(guó)防建設(shè)和國(guó)家安全的重要物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要牽引和推動(dòng)力量。從20世紀(jì)六七十年代的“兩彈一星”，到改革開放后的 “載人航天”“嫦娥探月”“蛟龍潛?！?和“航母入列”，軍工行業(yè)成就舉世矚目。

但近年來(lái)，隨著軍工科研項(xiàng)目審計(jì)工作的深入開展，我們發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目工資費(fèi)比例過(guò)高，特別是軟課題類項(xiàng)目，工資費(fèi)甚至占到項(xiàng)目總成本的50%～70%。應(yīng)該說(shuō)，軍工科研項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的工資費(fèi)和國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定嚴(yán)重背離的現(xiàn)象，在軍工單位內(nèi)長(zhǎng)期存在、非常普遍。如何處理好依法審計(jì)和實(shí)事求是的關(guān)系長(zhǎng)期困擾著審計(jì)工作，使之處在兩難境地。

更重要的是，這個(gè)問(wèn)題能否得到妥善解決，不僅關(guān)系到國(guó)防科技工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)實(shí)施國(guó)家科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略也有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。這里結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，對(duì)比現(xiàn)行科研項(xiàng)目工資費(fèi)的國(guó)家規(guī)定，分析實(shí)際執(zhí)行差異及原因，提出從體制機(jī)制方面破解科研工資費(fèi)問(wèn)題的建議。

工資費(fèi)支出與國(guó)家規(guī)定嚴(yán)重背離

關(guān)于科研項(xiàng)目工資費(fèi)的現(xiàn)行制度規(guī)定

現(xiàn)行軍工科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定：沒(méi)有事業(yè)費(fèi)撥款的科研單位根據(jù)直接從事該項(xiàng)目研制的“人員工作量（人年）”和“年人均計(jì)劃工資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”計(jì)列工資費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)；有事業(yè)費(fèi)撥款的科研事業(yè)單位，可以對(duì)沒(méi)有工資性收入的參與人員、臨時(shí)聘用人員，按人數(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)列勞務(wù)費(fèi)，但不得列支工資費(fèi)。

2014年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》以及按其精神制定出臺(tái)的《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》規(guī)定：科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中不包含直接人工成本支出，可在間接費(fèi)用中安排5%的績(jī)效支出用于人員激勵(lì)，且該績(jī)效支出為不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%。

2015年新修訂的《北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）經(jīng)費(fèi)管理辦法》規(guī)定：人員經(jīng)費(fèi)開支范圍僅限于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中支付給項(xiàng)目組成人員、項(xiàng)目組臨時(shí)聘用人員等的勞務(wù)性費(fèi)用，其中“財(cái)政供養(yǎng)人員不得列支勞務(wù)費(fèi)”。同時(shí)在間接費(fèi)用中安排了5%的績(jī)效支出（不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%）用于人員激勵(lì)。

通過(guò)對(duì)比以上國(guó)家各類科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中有關(guān)工資費(fèi)的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)：除軍工科研項(xiàng)目允許對(duì)無(wú)事業(yè)撥款單位列支工資費(fèi)外，其他民口項(xiàng)目無(wú)論項(xiàng)目單位是否有事業(yè)費(fèi)撥款，批復(fù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中均不包含在職人員工資支出，僅允許在間接費(fèi)中列支5%的績(jī)效支出用于科研人員激勵(lì)和補(bǔ)償人工成本。

工資費(fèi)實(shí)際支出情況

通過(guò)軍工科研項(xiàng)目結(jié)題決算審計(jì)發(fā)現(xiàn)，雖然科研項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)中并未明確批復(fù)工資費(fèi)，但項(xiàng)目單位實(shí)際都在項(xiàng)目成本中分?jǐn)偭艘徊糠謪⑴c項(xiàng)目的科研人員工資，實(shí)際列支的工資費(fèi)一般占到了科研項(xiàng)目收入（或總成本）的20%～40%。特別是軟課題類項(xiàng)目，工資費(fèi)甚至占到項(xiàng)目總成本的50%～70%。

工資費(fèi)執(zhí)行差異的原因分析

現(xiàn)行制度規(guī)定科研項(xiàng)目中不應(yīng)列支工資費(fèi)的理由

從現(xiàn)行科研項(xiàng)目管理制度規(guī)定看，除軍工科研項(xiàng)目外，其他民口科研經(jīng)費(fèi)成本中均無(wú)工資費(fèi)的提法，只出現(xiàn)過(guò)績(jī)效支出的概念。國(guó)家規(guī)定科研項(xiàng)目中不應(yīng)列支工資費(fèi)的理由有三條：

目前財(cái)政按照國(guó)家有關(guān)工資制度和財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定，對(duì)正式在編的科研人員已通過(guò)部門預(yù)算安排了相應(yīng)的人員經(jīng)費(fèi)，因此在科研項(xiàng)目中不允許再重復(fù)列支此類人員的工資性支出。

財(cái)政部等國(guó)家有關(guān)部門認(rèn)為，科研項(xiàng)目有其特定目的，科研經(jīng)費(fèi)也有相應(yīng)用途，雖然科研人員的智力付出是科研項(xiàng)目的必要與重要成本，但智力補(bǔ)償主要還是應(yīng)該通過(guò)合理薪酬制度來(lái)解決，而不能從特定用途的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開支。也就是說(shuō)，科研人員工資如果主要靠承擔(dān)的科研項(xiàng)目來(lái)解決的話，就會(huì)出現(xiàn)同一體制內(nèi)科研項(xiàng)目多的單位，科研人員工資畸高；科研項(xiàng)目少或沒(méi)有的單位，科研人員工資偏低。對(duì)于社會(huì)各界比較關(guān)注的科研事業(yè)費(fèi)中不允許列支工資、不能充分體現(xiàn)科研人員的工作業(yè)績(jī)、缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)問(wèn)題，關(guān)鍵還是要深化收入分配制度改革，使科研人員收入與其崗位職責(zé)、工作表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)相聯(lián)系。

在科研項(xiàng)目中直接列支項(xiàng)目人員工資，容易導(dǎo)致以種種名義擅自提取并高額發(fā)放人員費(fèi)，進(jìn)而產(chǎn)生科研項(xiàng)目立項(xiàng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、立項(xiàng)的異化等不良現(xiàn)象。鑒于此，2006年，財(cái)政部、科技部修訂完善國(guó)家科技計(jì)劃等專項(xiàng)資金管理辦法時(shí)，根據(jù)中央紀(jì)委等六部門關(guān)于加強(qiáng)工資管理的有關(guān)文件精神，再次明確規(guī)定國(guó)家科技計(jì)劃等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中不得直接開支項(xiàng)目承擔(dān)單位編制內(nèi)有工資性收入的科研人員的人員性費(fèi)用。

科研單位認(rèn)為科研項(xiàng)目中應(yīng)該列支工資的理由

國(guó)家每年都要對(duì)科研人員的年度工資總額進(jìn)行核定，但財(cái)政實(shí)際撥付的事業(yè)費(fèi)（人頭費(fèi)）嚴(yán)重不足，科研人員工資未得到實(shí)際保障。改革開放30多年來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，物價(jià)水平不斷提高，但工資財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多年來(lái)卻一直未作修訂。國(guó)家核定的工資總額與實(shí)際事業(yè)費(fèi)撥款（人頭費(fèi)）之間存在巨大差距，科研人員個(gè)人收入主渠道保障不足，導(dǎo)致項(xiàng)目單位穩(wěn)定隊(duì)伍、吸引人才的資金壓力加大，因此部分單位不得不擠占科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)解決科研人員工資待遇問(wèn)題。

現(xiàn)行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)科研工作者智力勞動(dòng)的價(jià)值補(bǔ)償，不利于調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)管理存在“重物輕人”的現(xiàn)象，科研經(jīng)費(fèi)大都投到購(gòu)買科研儀器設(shè)備、會(huì)議、差旅交通等方面，而事實(shí)上智力勞動(dòng)應(yīng)該是科研項(xiàng)目的主要活動(dòng)，特別是情報(bào)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定等基礎(chǔ)類科研項(xiàng)目，實(shí)際智力成本更是占到項(xiàng)目總成本的70%以上?？萍紕?chuàng)新，人是第一要素。科研經(jīng)費(fèi)的投入要真正體現(xiàn)對(duì)科研人員的激勵(lì)，才能促進(jìn)科研成果的產(chǎn)出和整體科研水平的提高。

科研單位人工成本補(bǔ)償機(jī)制缺失容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：一是“消極怠工”?？蒲腥藛T缺乏足夠動(dòng)力去爭(zhēng)取和承擔(dān)國(guó)家縱向科研任務(wù)。二是產(chǎn)生“橫向代替縱向”效應(yīng)。由于國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)）等縱向科研項(xiàng)目執(zhí)行嚴(yán)格的直接成本補(bǔ)償，無(wú)法體現(xiàn)人力資本價(jià)值和勞動(dòng)投入，這樣導(dǎo)致項(xiàng)目單位承擔(dān)縱向的科研項(xiàng)目越多，負(fù)擔(dān)就越重，由此影響到部分項(xiàng)目單位和科研人員申報(bào)、承擔(dān)并完成好國(guó)家科研項(xiàng)目的積極性，轉(zhuǎn)而將主要精力用于爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)使用相對(duì)寬松的橫向課題。長(zhǎng)此以往，若國(guó)家科研項(xiàng)目缺乏足夠多的高素質(zhì)人員來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，其成果質(zhì)量必然會(huì)受到很大影響。

妥善解決這一問(wèn)題的三條建議

十八大以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人十分重視科技創(chuàng)新和科研項(xiàng)目管理工作。對(duì)科技成果創(chuàng)造做出重要貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)、人員給予更多激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性、創(chuàng)造性，一直是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)在各種場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)。由此，我們嘗試提出三條建議：

承認(rèn)智力成本，將其明確列入科研成本

鑒于目前項(xiàng)目單位的事業(yè)費(fèi)（人頭費(fèi)）財(cái)政補(bǔ)助水平大大低于國(guó)家核定的工資總額，而財(cái)政事業(yè)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)又一時(shí)難以大幅度提高的現(xiàn)狀，為吸引人才、鼓勵(lì)科研人員積極承擔(dān)軍工科研任務(wù)，建議科技部和財(cái)政部研究，在不超出國(guó)家核定的工資總額的基礎(chǔ)上，允許有事業(yè)費(fèi)撥款的科研單位在項(xiàng)目中計(jì)列合理比例的工資費(fèi)，適當(dāng)解決事業(yè)單位科研人員事業(yè)費(fèi)（人頭費(fèi)）不足的問(wèn)題。這樣既可以充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員的積極性、創(chuàng)造性，又有利于規(guī)范科研項(xiàng)目管理，增加科研經(jīng)費(fèi)管理的透明度，減少部分不必要的勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)的開支，消除費(fèi)盡心機(jī)彌補(bǔ)人工成本的違規(guī)行為的發(fā)生。

根據(jù)不同科研項(xiàng)目分別制定工資費(fèi)比例

不同類別的科研項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)構(gòu)成和使用特點(diǎn)是不同的。例如，設(shè)計(jì)與軟科學(xué)及標(biāo)準(zhǔn)研究類項(xiàng)目，在研究過(guò)程中主要投入的生產(chǎn)要素是勞動(dòng)力，產(chǎn)出也是智力成果，因此其經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、外協(xié)費(fèi)等直接成本比例相對(duì)較低，而工資及勞務(wù)費(fèi)所占比例較大（50%～70%）；產(chǎn)品（工程）研制類項(xiàng)目，其設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)等投入較大，人工支出比例相應(yīng)要低。建議改變目前“一刀切”的做法，按照技術(shù)研發(fā)類、產(chǎn)品（工程）研制類、設(shè)計(jì)與軟科學(xué)研究類項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，分別制定允許分?jǐn)傆?jì)入科研項(xiàng)目成本的工資費(fèi)比例。

從“過(guò)程導(dǎo)向”管理向“結(jié)果導(dǎo)向”管理轉(zhuǎn)變

不同于一般的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)注重公平、均衡，科研經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)以效率、效益和成果為先。如不能促進(jìn)高水平科研成果的產(chǎn)生，即使錢花得再規(guī)范、再合乎規(guī)矩，科研項(xiàng)目也不能算作成功。當(dāng)前，以過(guò)程管理為導(dǎo)向的科研管理模式的弊端就在于：對(duì)項(xiàng)目資金預(yù)算管理過(guò)細(xì)，有違科研活動(dòng)的客觀規(guī)律。由于科研創(chuàng)新活動(dòng)具有明顯的不確定性和不可預(yù)測(cè)性，過(guò)細(xì)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理和資金監(jiān)管政策勢(shì)必造成僵化，束縛科研創(chuàng)新的積極性；同時(shí)監(jiān)管部門被動(dòng)地陷入到科研活動(dòng)微觀的、瑣碎事務(wù)的管理中，導(dǎo)致過(guò)高的監(jiān)管成本，但沒(méi)有產(chǎn)生理想的監(jiān)管實(shí)效。因此，科研管理模式應(yīng)革除舊的專注于“過(guò)程導(dǎo)向”管理模式，轉(zhuǎn)換到以“結(jié)果導(dǎo)向”管理的模式上來(lái)，從以往嚴(yán)格的“過(guò)程管控”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的“成果驗(yàn)收和績(jī)效考評(píng)”，以簡(jiǎn)馭繁。這樣不僅有利于充分發(fā)揮科研人員的積極性和創(chuàng)造性，也是尊重科研規(guī)律、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的應(yīng)有之義。（國(guó)防科工局財(cái)審司）