蔡如鵬

國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義：確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)一次。圖/CFP

12月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見》）及配套文件，對(duì)完善審計(jì)制度、保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)做出部署和安排。

此舉被認(rèn)為是審計(jì)領(lǐng)域的一次頂層設(shè)計(jì)，是審計(jì)制度自建立以來力度最大、設(shè)計(jì)范圍最廣的一次全面改革。

《框架意見》明確提出，到2020年基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督體制。這意味著，留給這次改革的時(shí)間還有5年。

全覆蓋

在《框架意見》及配套文件提出的八大任務(wù)中，實(shí)行審計(jì)全覆蓋被列為第一位。覆蓋的領(lǐng)域?qū)ü操Y金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況四大方面。

國(guó)家審計(jì)署政策研究室主任郭彩云在對(duì)《框架意見》進(jìn)行解讀時(shí)說，公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源審計(jì)主要針對(duì)管理、分配這三項(xiàng)的部門和單位，而領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，則針對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，也被稱作“一把手”審計(jì)。

中國(guó)自1983年建立審計(jì)署并在1994年頒布《審計(jì)法》以后，審計(jì)的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，審計(jì)工作逐步走上了法治化的軌道。但就目前的情況來說，審計(jì)工作仍存在很多不足之處，主要問題在于審計(jì)還存在一些“死角”。而這種問題的出現(xiàn)，主要原因是審計(jì)未能做到全覆蓋，致使審計(jì)的實(shí)際效果尚沒有得到充分的發(fā)揮。

這次審計(jì)改革，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了大幅度的調(diào)整和完善，尤其是將領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況納入審計(jì)范圍，提出“黨政同責(zé)，一體監(jiān)督”。輿論認(rèn)為，這將有助于消除體制漏洞，扎緊制度籠子。

南京審計(jì)學(xué)院公共管理與績(jī)效評(píng)估研究院院長(zhǎng)胡寧生告訴《中國(guó)新聞周刊》，這是自審計(jì)制度建立以來，第一次明確對(duì)黨政“一把手”同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，意義十分重大。

據(jù)胡寧生介紹，之前主要是對(duì)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)黨委主要負(fù)責(zé)同志的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相對(duì)開展得較少。

但就地方而言，有時(shí)候很多工作是黨政“一把手”共同決策的，尤其是貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面的一些東西，還有一些重大投資方面的問題，通常都是地方黨委做出的決定。將黨政領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)審計(jì)，有利于保障重大決策部署的落實(shí)和追責(zé)。

據(jù)悉，自2015年開始，審計(jì)部門開始對(duì)省委書記和省長(zhǎng)開展同步審計(jì)，審計(jì)結(jié)果及其整改情況將作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

將黨委系統(tǒng)納入審計(jì)范圍，也被認(rèn)為是此次審計(jì)改革的一大亮點(diǎn)。《框架意見》及配套文件提到“發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系當(dāng)中的重要作用”。

“這顯然不僅僅指政府，也不僅僅指企業(yè)，可以把它理解為中國(guó)，在中國(guó)范圍之內(nèi)無所不包的這么一個(gè)范圍?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇對(duì)此解讀說，“也就是說不管是黨的系統(tǒng)，還是政府的系統(tǒng)，人大的系統(tǒng)，政協(xié)的系統(tǒng)，以至于其他各行各業(yè)，只要屬于公共資金，只要屬于國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，以及黨政的領(lǐng)導(dǎo)干部的履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的狀況，都是要全面覆蓋的?！?/p>

審計(jì)全覆蓋除了將黨政“一把手”同時(shí)納入審計(jì)范圍外，還把國(guó)有資源的審計(jì)作為三大項(xiàng)之一，首次單獨(dú)列了出來。這意味著土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國(guó)有自然資源，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)等國(guó)有無形資產(chǎn)，以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國(guó)家所有的其他資源，也將被納入審計(jì)范疇。

但全覆蓋并不意味著均衡用力?！犊蚣芤庖姟诽岢觯鍖徲?jì)對(duì)象底數(shù)，充分考慮審計(jì)資源狀況，明確審計(jì)重點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施，有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)。

在2013年接受新華社采訪時(shí)，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾對(duì)“全覆蓋”提出過四點(diǎn)要求：一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，在面上把所有單位走一遍，要對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)?二要有重點(diǎn)，不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問題;三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走大躍進(jìn)、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計(jì)劃推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)一次，其他對(duì)象五年至少審計(jì)一次;四要有成效，要在做到審計(jì)覆蓋面“廣”的同時(shí)，力爭(zhēng)反映情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實(shí)”。

垂直管理

此次審計(jì)改革的另一大亮點(diǎn)，是提出探索地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，審計(jì)系統(tǒng)中多年來一直存在的條塊矛盾，有望得到破解。

湖北省政協(xié)常委、審計(jì)署特約審計(jì)員葉青對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，目前，中國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，均由同級(jí)別地方政府進(jìn)行任免，這使得基層審計(jì)工作大打折扣。

“每一級(jí)政府都有審計(jì)局，就是各歸各的，省政府管省審計(jì)廳，地級(jí)市就管市這一級(jí)的審計(jì)局，縣就管縣的審計(jì)局，現(xiàn)在以各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立的管理，有可能審出來的問題，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)采取一些辦法把它怎么消化掉，大事化小。”葉青說。

一位審計(jì)廳廳長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)說，在審計(jì)的過程中，經(jīng)常會(huì)遇到說情的，或者是配合上不積極，提供資料慢，對(duì)一些問題的解釋推諉。

國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)袁野在接受中央電視臺(tái)采訪時(shí)說，他在審計(jì)中最擔(dān)心的問題有兩個(gè)：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報(bào)上來得不到應(yīng)有的處理。

如何保障審計(jì)的獨(dú)立性？這個(gè)問題也被輿論認(rèn)為是此次審計(jì)制度改革的核心。此次出臺(tái)的意見中明確提出，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體合力和獨(dú)立性，強(qiáng)化全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌。

《框架意見》規(guī)定，任免省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職，須事先征得審計(jì)署黨組同意;任免省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)副職，須事先征求審計(jì)署黨組的意見。市地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職由省級(jí)黨委（黨委組織部）管理，其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以委托市地級(jí)黨委管理。

國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)袁野說，他在審計(jì)中最擔(dān)心的問題有兩個(gè)：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報(bào)上來得不到應(yīng)有的處理。圖/新華

袁野對(duì)此解讀說，在人的管理方面，比如說省級(jí)審計(jì)廳廳長(zhǎng)的任命，必須要征得審計(jì)署黨組的同意?！耙酝彩沁@樣，但這一次在決議里面進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了。”

按照《框架意見》的部署，為保障審計(jì)的獨(dú)立性，將從領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機(jī)構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌管理、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和公告、審計(jì)執(zhí)法責(zé)任、審計(jì)信息化等方面給予保證。這就使審計(jì)部門可以脫離地方政府的制約，有效地行使審計(jì)權(quán)力。

“過去更多強(qiáng)調(diào)的是依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)在在依法的后邊和行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)之間加了一個(gè)獨(dú)立，意思是說要讓審計(jì)機(jī)關(guān)能夠不受任何干擾的，特別是不受其他擁有權(quán)力的這些部門和領(lǐng)導(dǎo)干擾的這樣一種審計(jì)的監(jiān)督權(quán)?！备吲嘤抡f。

在他看來，這個(gè)變化不是一般性的，是根本性的，甚至可以稱作創(chuàng)造性的變化。這意味著審計(jì)監(jiān)督將“不僅僅是對(duì)資金收支的監(jiān)督，而且包括通過資金收支可以折射的各種活動(dòng)、各種職能，以及所有范圍、所有人、所有領(lǐng)域的一種全方位的一種監(jiān)督，甚至不僅僅是事后的監(jiān)督、事中的監(jiān)督，還可以延伸到事前，形成一個(gè)縱向，沒有間斷的一個(gè)連續(xù)性的監(jiān)督體系”。

按照《框架意見》要求，審計(jì)垂直管理改革將在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括干部管理、地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理，以及業(yè)務(wù)方面的力量統(tǒng)籌組織。

大數(shù)據(jù)審計(jì)

如何實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋？郭彩云在解讀《框架意見》時(shí)表示，一要靠資源，二要靠技術(shù)。

前者指的是加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合。一方面，要加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌，在摸底基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫，既突出年度審計(jì)重點(diǎn)，又保證在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。另一方面，整合各層級(jí)審計(jì)資源，開展涉及全局或行業(yè)性的重點(diǎn)資金、重大項(xiàng)目全面審計(jì)，集中力量、重點(diǎn)突破。

后者指創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。“主要是構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，比如，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)比對(duì)和關(guān)聯(lián)分析力度，提高審計(jì)能力、質(zhì)量和效率?！敝袊?guó)政府審計(jì)研究中心主任蔡春說。

對(duì)于傳統(tǒng)審計(jì)工作來說，查賬和實(shí)地走訪占據(jù)了審計(jì)人員大部分的工作時(shí)間，尤其是對(duì)于審計(jì)相關(guān)資料的收集，往往面臨巨大困難。

根據(jù)《框架意見》，審計(jì)署將專門設(shè)立數(shù)據(jù)審計(jì)司，負(fù)責(zé)金融、企業(yè)、投資、財(cái)政的數(shù)據(jù)收集，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)的大數(shù)據(jù)庫。輿論認(rèn)為，這對(duì)于打通共享平臺(tái)、更好利用資源、形成監(jiān)督合力，具有重要意義。

劉家義曾對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)的集中和分析工作，提出過五個(gè)方面的關(guān)聯(lián)：一是從中央財(cái)政到省市縣乃至每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金使用、從部門到項(xiàng)目具體執(zhí)行單位的資金使用的縱向關(guān)聯(lián)。二是從市財(cái)政、市發(fā)改委到一級(jí)、二級(jí)預(yù)算單位的各種專項(xiàng)資金的橫向關(guān)聯(lián)。三是財(cái)政、金融和企業(yè)三方面的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。四是財(cái)政與其他多部門、多行業(yè)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。五是財(cái)政數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)。

此外，針對(duì)目前審計(jì)全覆蓋面臨的人員缺口，未來中國(guó)審計(jì)系統(tǒng)還將采取購(gòu)買社會(huì)審計(jì)資源的形式，更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督作用。

胡寧生對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，目前審計(jì)人員奇缺，審計(jì)力量嚴(yán)重不足。自2008年以來，僅對(duì)國(guó)資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過審計(jì)，中央部委所屬的94家企業(yè)、國(guó)有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過。