杜智民 ，雷曉康，齊 萌

(1.長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064;2.西北大學 中國西部經濟發(fā)展研究中心，陜西 西安 710127;3.西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

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我國西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展及政策評估

杜智民1，雷曉康2，3，齊 萌3

(1.長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064;2.西北大學 中國西部經濟發(fā)展研究中心，陜西 西安 710127;3.西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

在梳理中國大陸西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度沿革的基礎上，分析歸納西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的運行特點，并以維頓(Vedung)的綜合評估模型為框架，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策評估體系，收集整理統(tǒng)計數據及調研數據，對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的投入階段、轉化階段、產出階段進行評估判斷，分析得出現有制度的運行效率，并對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度作出展望，提出應從健全養(yǎng)老保險立法體系、完善特殊人群的養(yǎng)老保險制度銜接機制、建立多支柱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系、及養(yǎng)老保險風險預警系統(tǒng)等方面促進西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

中國西部城鄉(xiāng)；養(yǎng)老保險制度；社會保障體系

一、我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的沿革

新中國成立后，為了保障人民生活、穩(wěn)定社會秩序，國家開始著手建立社會保障制度，然而面向對象主要是城鎮(zhèn)工作者，在農村土地仍然是主要的保障形式。改革開放后，國家率先重建了企業(yè)及機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，并取得了較好的發(fā)展效果。然而，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的建設卻長期處于基本停滯的狀態(tài)。1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，提出“建立多層次的社會保障體系”。1992年民政部頒發(fā)了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，農村養(yǎng)老保險開始在全國各地發(fā)展起來。但實踐中出現的保障水平過低、缺乏政策扶持、政出多門、資金分散等問題，使得“老農保”在1999年被國務院叫停整頓。2008年6月，國務院決定在全國10%的縣展新型農村社會養(yǎng)老保險試點，明確提出新農保采用社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式。2009 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，這標志著新農保試點工作的正式啟動開展。2011年，國務院又啟動了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的試點工作。根據人社部發(fā)布的2013年人力資源社會保障數據，截止2013年底參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人數已達4.9億，基本養(yǎng)老金月人均達到81元。

新農保和城居保兩項社會養(yǎng)老保險制度的建立填補了我國養(yǎng)老保險制度在居民領域的空白，使我國社會保險的擴面工作取得了顯著的進展。我國覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系初步建立，但是制度“碎片化”現象、統(tǒng)帳結合實現模式困難、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌滯后、制度的激勵效應不足等問題尤為突出[1]。因此，在城鎮(zhèn)化進程中建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度就成了政府工作的一個重要內容。

2010年底，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布。規(guī)劃提出要健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，實現新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，完善實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌[2]。2012年底，黨的十八大指出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌[3]。2013年,我國政府工作報告中指出在經濟社會發(fā)展中還存在著城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距較大等矛盾，社會保障等關系群眾切身利益的問題不少。因此，我國要完善社會保障制度，不斷擴大社會保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，加強各項制度的完善和銜接，增強公平性，適應流動性，保證可持續(xù)性。2014年，我國政府工作報告進一步強調，社保是民生之基，政府的重點工作之一就是要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。

2014年2月，國務院發(fā)布《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號)，宣布將現有新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度[4]。至此，新農保與城居保有機合并，全國范圍內初步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

二、我國西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的特點

總體來看，在西部特殊的經濟社會背景下，西部城鄉(xiāng)居保制度存在基金積累較少、基金管理運營管理水平低、待遇發(fā)放主要依賴中央政府、地方政府壓力較重等特點。

首先，西部城鄉(xiāng)居?；鸱e累較少。個人繳費方面，在西部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平還相對落后的背景下，無論城鎮(zhèn)居民還是農村居民，在參保時選擇低繳費檔次者皆占多數，因而個人賬戶基金積累較少。集體補助方面，國家政策鼓勵有條件的村集體經濟組織根據自身情況對參保人繳費給予一定補助，但由于集體經濟水平的限制，西部地區(qū)成效基本不大。國家財政補貼方面，國家政策要求地方政府在繳費環(huán)節(jié)給予參保者補貼，并鼓勵地方政府對多繳者亦多補。然而，西部地區(qū)地方財政緊張，這給西部很多地方政府造成了較大的財政壓力，某些地方政府不得已要求居民只可選擇最低繳費檔次。根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013統(tǒng)計年鑒，截止2012年底，西部12省城鄉(xiāng)居保基金累計結余為53億元，而東部10省已達1 240.4億元，足見東西部差距之大。

其次，西部城鄉(xiāng)居保管理運營水平較低。國家要求地方不斷完善城鄉(xiāng)居?；鹭攧諘嬛贫群透黜棙I(yè)務管理規(guī)章制度，城鄉(xiāng)居保基金按規(guī)定應當納入為社會保障基金所開設的財政專戶，專款專用并且按照收支兩條線分別進行管理，任何地區(qū)、部門、單位和個人均不得擠占挪用、虛報冒領。西部大多地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，城鄉(xiāng)居保管理體制還沒有理順，在財務會計制度及業(yè)務規(guī)章方面還不完善，管理水平有待提升。由于金融市場不完善，基金投資人才及技巧較為欠缺，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居?；鹬饕凑諊医y(tǒng)一規(guī)定進行投資運營，造成養(yǎng)老金貶值。

再次，西部城鄉(xiāng)居保待遇發(fā)放主要依賴中央政府。城鄉(xiāng)居保的計發(fā)結構是基礎養(yǎng)老金加個人賬戶養(yǎng)老金，其中基礎養(yǎng)老金部分由政府財政支出。由于西部地區(qū)經濟發(fā)展水平不高，為減輕其壓力，西部地區(qū)的基礎養(yǎng)老金由中央財政按中央確定的標準給予全額補助。由于地方經濟水平存在差異，國家鼓勵地方政府依自身經濟發(fā)展水平適當補助提高基礎養(yǎng)老金，對長期繳費居民還可增發(fā)基礎養(yǎng)老金。但西部大多地區(qū)由于地方財力不足，基本上是按照國家最低標準執(zhí)行。

最后，西部地方政府壓力較重。養(yǎng)老保險屬公共產品，地方政府在城鄉(xiāng)居保項目上需承擔財政支出和管理責任，然而西部地區(qū)窘迫的財政狀況及繁重的管理職責使西部地方政府難以承擔相應的責任。一方面，西部各省份由于財力普遍比較緊張，地方財政大多背負沉重債務，在這種入不敷出、捉襟見肘的情況下，要求縣級財政支持城鄉(xiāng)居保制度建設，確實給其帶來不小的負擔。另一方面，地方政府承擔著基金管理、保值增值、組織宣傳、基金發(fā)放等責任，地方政府管理責任較重。

三、對我國西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的政策評估

(一)政策評估的框架

我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策從醞釀、制定到實施、變更經歷了一個比較長的發(fā)展時間段，西部地區(qū)各地經濟社會發(fā)展狀況差異較大，制度發(fā)展尤為復雜?；谖鞑砍青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的發(fā)展現狀及特點，本文擬采用瑞典學者艾弗特維頓(Evert Vedung)提出的綜合評估模型[5]，此模型不僅重視政策結果，還關心政策的執(zhí)行乃至計劃，將公共政策分為投入、轉換、產出三個階段，在每個階段進行政策描述和判斷，具體見表1。本文借鑒這一模型框架對西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的前期準備、落實、取得成果三階段進行全面評估，搜集官方公布統(tǒng)計資料與試點地區(qū)實態(tài)調查數據，將定性與定量分析相結合，對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策進行評估研究，并探尋改善政策效果的具體路徑。

(二)政策的指標化度量

以綜合評估模型為框架，本文為政策的不同階段選取了評估的準則及相應指標體系，收集從社保部門及統(tǒng)計局發(fā)布的數據，對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策進行指標化度量，具體指標體系見表2。

表1 艾弗特·維頓(Evert Vedung)綜合評估模型框架

表2 西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策評估指標體系

1.投入階段評估。投入階段主要評估政策方案本身的合理性，梳理描述政策頒布之初的目標，并從繳費、待遇、經辦幾方面評估政策本身的合理性。

(1)政策出臺的必要性。首先，我們對西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策頒布的意圖作出描述。國家于2009年下發(fā)《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，于2011年下發(fā)《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，其政策目標是“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”。[6]“建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，與家庭養(yǎng)老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。2012年基本實現城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋”[7]。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策是在我國人口老齡化問題日趨凸顯的背景下出臺的，與區(qū)域經濟相關聯(lián)的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和優(yōu)化問題研究是經濟社會協(xié)調發(fā)展和建設和諧社會必然要求。伴隨著我國城鄉(xiāng)勞動人口結構失衡、人口老齡化的加快,它迫切需要通過健全社會保障制度及相關政策體系來化解，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的出臺有其必要性及緊迫性。

(2)政策自身的合理性。 首先，從基金籌集方面看，城鄉(xiāng)居民的繳費結構由個人繳費、集體補助、財政補貼三方面組成。從表3可以看出，個人繳費方面，個人繳費分成多個檔次以滿足不同經濟水平的居民，西部地區(qū)除云南、四川、廣西、青海、新疆五省外，其他七省都對繳費檔次進行了增補以適應當地情況；集體補助方面，各地在政策方面也只是鼓勵并未強制；政府補貼方面，中央對西部地區(qū)的基礎養(yǎng)老金按照中央確定的標準給予全額補助以減輕西部地區(qū)的財政負擔，西部地區(qū)除重慶、貴州、甘肅、廣西、新疆五省外，其他七省都提高了繳費補貼的標準，以滿足當地居民的多層次需求。 其次，從待遇發(fā)放方面看，待遇的領取資格主要以年齡和繳費年限為門檻，待遇水平則與個人繳費數及當地補貼水平有關。在待遇領取方面，一方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險遵循的是多繳多得、待遇與繳費關聯(lián)的基本原則，這體現了制度的效率。另一方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在入口和出口皆有財政補貼，顯示了社保制度作為民生重要組成部分追求公平的特性。

最后，從經辦運營方面看，中央對基建管理、經辦管理、組織宣傳均作出了相關要求。中央對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理及監(jiān)督均有相關原則性要求，以基金納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線來保證基金的合規(guī)使用管理。中央對經辦管理也作出了要求，要求各地按有關規(guī)定建立信息管理系統(tǒng)，推行社會保障卡等提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運營效率。此外，中央還要求各地成立相關組織保證政策的執(zhí)行落實，要求做好政策的宣傳工作。

表3 西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費水平和補貼水平

數據來源：2013年各省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報

2.轉化階段評估。評估政策響應效果，收集分析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策落實情況，以西部各省對中央指導意見的細化速度和質量、經辦機構的建設力度和經費投入、政府的立法財政責任履行等指標進行評估。

政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念邢臺的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以來，西部各地區(qū)均結合本地具體情況進行了政策的細化，并隨著行政層級的降低不斷被具體化從而便于執(zhí)行。因此，對政策轉化階段的評估，本文擬從政策響應速度及政策執(zhí)行環(huán)節(jié)質量兩方面進行評估。

(1)西部各省政策出臺時效性評估。本文通過收集整理西部各省的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策出臺時間，并與中央政策的出臺時間和其他省份進行比較，用以判斷西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的對中央政策的響應速度，從而評估政策時效性。從表4可以看出，西部12省在國家出臺了新型農村養(yǎng)老保險及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的指導文件后，基本都在當年內結合本地區(qū)實際出臺了本省具體實施辦法，政策相應速度比較快，時效性較好。

(2)西部各省政策執(zhí)行諸環(huán)節(jié)評估。首先，政策宣傳環(huán)節(jié)各地效果不一。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項重要的功能活動，政策對象只有知曉并理解了政策，才能自覺的接受和服從政策。宣傳工作很難以量化數據指標衡量，但是參保率在很大程度上受到政策宣傳效果的影響。 例如甘肅省，盡管也屬于西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，但由于宣傳工作做得深入細致，其參保率在西部地區(qū)處領先地位。

其次，政策分解環(huán)節(jié)符合四原則。政策分解即通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活動，是實現政策目標的必經途徑。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策要順利執(zhí)行，則需要各省份結合自身實際情況作出政策的細化分解，政策分解要符合客觀性、適應性、全面性、一致性等原則。西部各省在細化政策時結合本地經濟社會發(fā)展情況調整了繳費檔次及補貼標準，建立了政策調整機制，按照中央要求對基金管理、經辦管理、組織宣傳等均做出了全面的規(guī)定，并且西部各省與國家總的政策目標是一致的，可以說基本符合

表4 西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策出臺時間

數據來源：各省社保廳的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策文件

了政策分解的四原則。

第三，物質準備環(huán)節(jié)受經濟水平制約。物質準備是保證政策順利進行的經濟基礎，包括必須的財力和物力兩方面的準備。財力方面，西部各省的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作經費納入同級財政預算，不從社保基金中開支，這就導致了西部地方財政壓力較大，且居民待遇享受與地區(qū)經濟水平息息相關。

第四，組織準備環(huán)節(jié)受財力物力影響。組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障機制，組織功能的發(fā)揮情況直接決定著政策目標的實現程度。組織準備首要的是確定政策執(zhí)行機構，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要由各級人力資源社會保障部門履行職責，在此基礎上進行選人用人，隨著國家政策導向的指引，西部地區(qū)人才不斷增加，然而偏遠地區(qū)人才儲備還是較為匱乏。此外，制定必要的管理法規(guī)制度也是組織準備的一個重要組成部分。關于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理制度主要還是依據政策文件，專門的法律法規(guī)還有待研究制定。

第五，全面實施環(huán)節(jié)需政策實驗試錯。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強，涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)，一般要在政策實驗的基礎上展開。西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本都經歷了由點到面的鋪開過程，在這過程中調整修正政策，將試點經濟推廣開來，從而預防了一些全面鋪開時可能出現的問題，節(jié)約了制度實施成本并提高了效率。

最后，協(xié)調與監(jiān)控環(huán)節(jié)需進一步加強。政策的協(xié)調與監(jiān)控貫穿于政策實施的全過程，然而由于統(tǒng)籌層級的限制，東西部之間、西部各省份之間在養(yǎng)老保險轉移接續(xù)等方面仍未達成一致，影響了制度的協(xié)調長遠發(fā)展。監(jiān)控方面，主要是指由于政策制定者與執(zhí)行者之間存在的利益差別的影響，往往會使政策活動偏離政策目標，這就需要政策評估矯正機制來保證政策目標在軌，然而西部各省這方面的建設做的還比較少。

總之，目前西部地區(qū)在政策宣傳環(huán)節(jié)、物質組織準備環(huán)節(jié)、協(xié)調監(jiān)控環(huán)節(jié)等均存在有待加強完善之處。

3.產出階段評估。本部分評估政策實施效果，從西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的覆蓋面、保障水平(替代率)、可持續(xù)性、居民滿意度四個維度展開。

(1)基于擴面的參保水平——居民參保率。隨著我國社會保障事業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老保險制度在全國范圍內已實現了制度全覆蓋。然而，制度層面的全覆蓋與執(zhí)行層面的實際參保水平是存在差異的，且各地差異較大。因此在評估西部各省份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險產出效果時，采用居民參保率這一指標更具信效度。西部各省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率的計算公式如下，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率(百分比)=城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數/城鄉(xiāng)居民總人數×100%。本文中的數據摘自2013年西部各省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報，個別省份數據空缺。

表5 西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率

數據來源：2013年西部各省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報

由表5可以看出，西部各地在制度全覆蓋的基礎上參保率基本上都達到了80%以上的較高水平，這其中尤以陜西、甘肅、內蒙古等省份的參保率為高。相較于我國東部地區(qū)及中部地區(qū)，西部地區(qū)在參保率方面的工作成績是比較優(yōu)異的。

(2)基于提標的待遇水平——養(yǎng)老金替代率。養(yǎng)老金替代率的原意是指勞動者在退休后所領取到的養(yǎng)老金水平與退休前工資收入水平的比率，用以衡量勞動者退休前后生活水平差異。養(yǎng)老金替代率，是一個國家或地區(qū)養(yǎng)老保險統(tǒng)計及評價的重要指標之一，一般認為其計算公式如下：養(yǎng)老保險替代率(%)=人均養(yǎng)老金/平均工資×100%。對于居民的養(yǎng)老金替代率水平，由于養(yǎng)老金待遇水平受到繳費年限及繳費檔次等的影響，人均差異大，計算較為復雜，本文將年度人均養(yǎng)老金簡化為年度基礎養(yǎng)老金總收入，采用“基礎養(yǎng)老金替代率=年度人均基礎養(yǎng)老金/年度人均可支配收入”來度量，對西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金替代水平做一粗略估計。

表6 西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金替代率

數據來源：2013年統(tǒng)計年鑒及各省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報

由上表可以看出，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的替代率比較低。相對于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險替代率，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平有待進一步提高。

(3)基于可持續(xù)的基金運營水平——養(yǎng)老保險基金備付率。養(yǎng)老保險基金受到收繳、運營增值、支出等幾方面的影響制約，其運營水平的考量實際上是較為復雜的。為方便評價指標在地區(qū)間的比較，同時考慮到我國社會保險領域的現有統(tǒng)計資料，本文以“基金備付率”來評估西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金可持續(xù)水平，其計算結果反映的是養(yǎng)老保險基金結余額可供支付的時間長度，實質上也就是基金的可持續(xù)水平，計算公式如下：養(yǎng)老保險基金備付率(%)=養(yǎng)老保險基金結余額/養(yǎng)老保險基金年度支出總額×100%。

由表7可以看出，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金備付率基本在2倍左右，基金積累較少，相對于經濟發(fā)達的東部地區(qū)5倍左右的基金備付率，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在基金可持續(xù)方面存在較大的風險，基金積累有待于進一步提高。

(4)基于整體的滿意度水平——居民滿意度。政策指向對象對政策的滿意度水平是政策產出效果的最直接也是相當重要的一個評價指標。居民滿意度指標數據的得到需要進行實地調研，限于人力物力，本文借鑒張麗賓針對 6 省 12 市縣區(qū) 74 位居民的調研訪談材料[8]，對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策滿意度作出粗略估量。在張麗賓所訪談的6省12市縣區(qū)74位居民中，參加了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的人數占到了76%，達到養(yǎng)老金領取年齡的人約占到27%，養(yǎng)老金水平在基礎養(yǎng)老金及地方財政補助的雙重補貼下大多都超過了每人每月 60 元。

總體來看，受訪者對制度的整體評價是積極的，尤其是西部貧困地區(qū)居民，認為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度對老年生活保障有較大的積極意義，對生活還是起到了一定的補貼保障作用。對繳費環(huán)節(jié)，受訪者大多滿意。采訪中，大部分受訪者表示可以承受較高繳費檔次，但由于對政策走向持有不確定態(tài)度以及受到經濟水平的制約，絕大多數人實際還是選擇較低檔次繳費參保。但是，也有一些地方出現例外，例如甘肅等西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，卻有較多居民選擇較高繳費檔次，調查發(fā)現這是由于當地政策宣傳做的比較深入到位?？梢姡咝麄鲗⒈＠U費影響很重要。對于待遇發(fā)放方面，受訪者普遍認為目前的居民養(yǎng)老保險金水平偏低，反映目前百元左右的待遇水平起不到完善的保障作用。調查的12個市區(qū)縣涵蓋東中西部，基礎養(yǎng)老金也從 55 元到 160 元不等，這其中西部地區(qū)受地方經濟發(fā)展水平的制約，與東部經濟發(fā)達地區(qū)相比補貼標準相對較低，因而整體待遇水平不如東部地區(qū)，相應的西部地區(qū)居民對養(yǎng)老保險的保障水平滿意度相對也就較低。

表7 西部各省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金備付率

數據來源：2013年國家統(tǒng)計年鑒

(三)評估結論

總體來看，西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度有其合理之處，也存在改進優(yōu)化空間。首先，在政策投入階段，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的出臺有其必要性，而且制度設計的各方面也是比較合理的。其次，在政策轉換環(huán)節(jié)，西部各省的政策響應速度快，然而在結合本地實際細化政策方面，質量一般；在政策執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，西部地區(qū)在政策分解、全面實施環(huán)節(jié)做得較好，在政策宣傳環(huán)節(jié)、物質組織準備環(huán)節(jié)、協(xié)調監(jiān)控環(huán)節(jié)等均存在有待加強完善之處。最后，在政策產出環(huán)節(jié)，制度已達到全覆蓋并且參保率在不斷提升，養(yǎng)老金替代率水平還較低尤其對城鎮(zhèn)居民而言更是如此，養(yǎng)老保險基金備付率大多在兩到三年之內，與東部相比差距較大，待遇水平方面居民的滿意度也不高。

四、對我國西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的展望

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度不僅填補了我國養(yǎng)老保險在居民保障領域的制度空缺，在經濟欠發(fā)達的西部地區(qū)更是對沒有穩(wěn)定持續(xù)收入來源的居民群體發(fā)揮了重要的生存保障作用。本文在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，結合研究得出的政策評估結論，對西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展做出以下展望。

第一，健全的立法是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的保障。目前養(yǎng)老保險管理運營中出現的執(zhí)行低效等問題大都和我國社會保險立法滯后有關系，因而加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的法制化建設至關重要。當然，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險只是社保制度的一個組成部分，我國社會保障法律體系的建設在總體上是亟待完善的，這集中體現為包括《社會保險法》在內的社會保險法律體系大多都太過籠統(tǒng)亟待細化。西部各省應結合本地實際情況，出臺本省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的系統(tǒng)法規(guī)并做好普法宣傳工作，規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行運營。

第二，完善城鄉(xiāng)居民中特殊群體的養(yǎng)老保險制度銜接機制。新農保與城居保的合并使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險邁出了從“碎片化”走向城鄉(xiāng)一體化的第一步，在今后的工作中還需進一步完善特殊人群的養(yǎng)老保險銜接機制。對于廉價勞動力數量眾多的西部地區(qū)而言，首要的就是要制定原農民工養(yǎng)老保險與現有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)辦法，保障數量龐大的外出務工人員的利益；同時隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的推行，可取消專門的被征地農轉非人員養(yǎng)老保險，盡可能消除碎片統(tǒng)一制度，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險真正從外延到內涵都實現統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，建立多支柱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系?；诟＠嘣髁x理論，建立由國家基本養(yǎng)老保險、集體補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險等構成的多支柱養(yǎng)老保險體系，不僅會增強養(yǎng)老保險的抗風險和可持續(xù)發(fā)展能力，而且有助于形成全體社會成員各盡其能，老有所養(yǎng)的局面。對于財力負擔較重的西部地區(qū)，尤應鼓勵和引導民間資本進入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在內的養(yǎng)老保障領域，在為養(yǎng)老保險體系帶來活力的同時，加強第三方組織對養(yǎng)老保險體系的補充支持作用，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇給付水平。

第四，儲備風險準備金并建立風險預警系統(tǒng)。養(yǎng)老保險基金關系到參保者生命周期的老年階段時的生活保障，與民生乃至國計息息相關。基礎養(yǎng)老保險更是目前養(yǎng)老保險體系中的中堅力量，如果養(yǎng)老保險基金運營中遭遇風險事故，將會導致嚴重的社會問題，其后果不堪設想。西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金備付率較低，通過科學的測算儲備適當的風險準備金并建立與之配套的風險預警系統(tǒng)，將有力地監(jiān)督保障養(yǎng)老保險基金的健康可持續(xù)運營，這是西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度得以持續(xù)發(fā)展和進一步深化統(tǒng)籌水平的重要一環(huán)。

[1] 鄭秉文，于環(huán)，高慶波.新中國 60 年社會保障制度回顧[J].當代中國史研究,2010(2):48-59.

[2] 中國共產黨中央委員會.中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[EB/OL].[2010-10-27].http://news.xinhuanet.com/politics/c_12708501.htm.[3] 中國共產黨中央委員會.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[EB/OL].[2012-11-17].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/c_113711665.htm.

[4] 國務院.國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見[EB/OL].[2014-02-26].http://www.gov.cn/zhengce/content/content_8656.htm.

[5] EVERT VEDUNG.Public Policy and Program Evaluation[M].New Brunswick：Transaction Publishers，2000.

[6] 國務院.國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見[EB/OL].[2009-09-04].http://www.gov.cn/zwgk/content_1409216.htm.

[7] 國務院.國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見[EB/OL].[2011-06-07]http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1884887.htm.

[8] 張麗賓.我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的調查與思考[J].經濟研究參考，2013(72):11-18.

(責任編輯：司國安)

The Development and Policy Evaluation of Urban and Rural Residents Pension Insurance System of Western Region in China

DU Zhimin1, LEI Xiaokang2,3，QI Meng3

(1.School of Politics and Administration, Chang′an University, Xi′an 710064, China；2.Center for Studies of China Western Economic Development, Northwest University, Xi′an 710127, China；3.School of Public Management, Northwest University, Xi′an 710127, China)

Based on the investigation on the evolution and characteristics of the urban and rural resident′s pension system in Chinese western region, this paper conducts the analysis and summarization of the running status of urban and rural resident′s pension insurance system in the western region. Using Vedung′s integrated assessment model as evaluation framework, we manipulated and processed both statistical and research data so as to conclude and assess the urban and rural residentpension system policy, i.e., investment stage, transform stage, output stage. Looking into the efficiency of the existing system, this paper makes expectation on urban and rural resident′s pension system in Chinese western region.The paper advised that the legislative system should be sound, the pension convergence system of special crowd of urban and rural residents should be improved, apart from a multi-pillar pension system for urban and rural residents, and also, the early warning systems should be established.

western urban and rural residents′ pension insurance; system evolution; policy evaluation

10.15896/j.xjtuskxb.201504008

2015-04-19

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目(12YJA630026)；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(13JJD630011)；西北大學哲學社會科學繁榮發(fā)展計劃重大培育項目(XDFR201403)

杜智民(1969- )，男，長安大學政治與行政學院教授；雷曉康(1971- )，男，西北大學中國西部經濟發(fā)展研究中心研究員，公共管理學院社會保障系教授。

D63-31

A

1008-245X(2015)04-0053-08