林清霞

淺析“村賬鎮(zhèn)代管”管理模式存在的問題及對策

林清霞

“村賬鎮(zhèn)代管”模式的逐漸推行，在加強(qiáng)村級財務(wù)管理、有效控制村級財務(wù)支出、普及村級財務(wù)信息化等方面，取得了顯著成效。然而，由于對“村賬鎮(zhèn)代管”重要性認(rèn)識的缺乏、工作配套制度的不健全性、制度執(zhí)行力度及有力監(jiān)督的欠缺，在實際管理中存在著不可忽視的問題。本文立足實際，分析“村賬鎮(zhèn)代管”管理工作存在的具體問題，并提出具有針對性的建議。

村賬鎮(zhèn)代管；財務(wù)管理；村級財務(wù)

“村賬鎮(zhèn)代管”管理模式是指在“四權(quán)”不變的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為管理村級資金和賬務(wù)，如下圖1所示。它的實施，有利于規(guī)范村級財務(wù)。

圖1 “村帳鎮(zhèn)代管”管理模式

一、當(dāng)前“村賬鎮(zhèn)代管”工作現(xiàn)狀

“村賬鎮(zhèn)代管”管理，一定程度上改善了村級財務(wù)混亂的局面。主要表現(xiàn)有：（1）推行會計賬務(wù)電算化，使得村級財務(wù)規(guī)范化。(2)規(guī)范會計核算，保障資金合理使用。（3）解決了非生產(chǎn)性開支過大的問題。

然而，在“村賬鄉(xiāng)代管”工作中，參考制度缺乏、執(zhí)行和監(jiān)督不嚴(yán)、賬務(wù)公開不夠透明等問題并沒有得到實質(zhì)性的改變。

二、“村賬鎮(zhèn)代管”管理工作的問題分析

（一）缺乏高度的思想認(rèn)識

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對“村賬鎮(zhèn)代管”重要性的認(rèn)識，沒有對此項工作引起高度重視，難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能。另一方面，宣傳不到位，村干部缺乏“村賬鄉(xiāng)代管”重要性的認(rèn)識，雖然形式上支持，而內(nèi)心抵觸。村干部不全力配合，不利于“村賬鎮(zhèn)代管”工作開展。

（二）缺乏健全的管理制度

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)合理

大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)置了垂直型機(jī)構(gòu)（上下級垂直領(lǐng)導(dǎo)），成立“村賬鄉(xiāng)代理”中心，組長、副組長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由財政所和經(jīng)管站人員組成，沒有明確核算、審查、監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。

2.村級財務(wù)制度不夠完善

村級財務(wù)制度的不完善，使得“村賬鎮(zhèn)代管”工作中產(chǎn)生了諸多問題：大部分村級不及時將收入繳入專戶；存在支出超標(biāo)的現(xiàn)象；票據(jù)審核不嚴(yán)；備用金定額沒有核定標(biāo)準(zhǔn)；專項資金審批程序和跟蹤管理不嚴(yán)謹(jǐn)。

3.財務(wù)公開制度不夠明確

財務(wù)公開制度規(guī)定不夠明確：（1）沒有規(guī)定具體的公開內(nèi)容，過于籠統(tǒng)。向村民公開財務(wù)收支的總體情況，沒有明細(xì)內(nèi)容。（2）財務(wù)公開形式化，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)村干部意愿公開財務(wù)內(nèi)容，有時公開內(nèi)容多、有時內(nèi)容公開少。

4.沒有設(shè)計財務(wù)獎懲制度

財務(wù)獎懲制度是一種制度執(zhí)行的保障機(jī)制，但實際工作中忽略了獎懲制度的作用。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有考慮配套的獎罰機(jī)制來改善“村賬鎮(zhèn)代管”的管理現(xiàn)狀，如：沒有對不及時將收入繳戶、截留收入等行為進(jìn)行處罰，沒有對表現(xiàn)極好的村級進(jìn)行獎勵。

（三）缺乏制度執(zhí)行力度

1.村級財務(wù)管理不規(guī)范

制度執(zhí)行力度不夠，村級財務(wù)管理顯得不規(guī)范：（1）收入管理不規(guī)范，大部分村級沒有將收入全部繳入專戶，存在利用非正常票據(jù)向個人或單位收取收入、私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象。（2）支出不遵守資金使用程序，存在隨意開支、資金被不合理挪用或占用的現(xiàn)象，如項目資金中列支不合理非生產(chǎn)性開支。（3）村報賬員不及時上交票據(jù)，無法核實收入入戶情況，票據(jù)繳銷也不及時。（4）審批程序不嚴(yán)，依然存在“草紙”、白條報銷現(xiàn)象。

2.會計賬務(wù)操作不規(guī)范

會計操作沒有嚴(yán)格按照會計制度或會計準(zhǔn)則執(zhí)行：（1）存在“草紙”、白條作原始憑證報銷、重大項目支出沒有明細(xì)支出附件等現(xiàn)象。（2）原始憑證不合規(guī)。存在以下情況：內(nèi)容不完整、存在虛假成分、填寫不規(guī)范，來源不清晰、手續(xù)不齊全（沒有經(jīng)手人簽字或未加蓋財務(wù)章）。（3）記賬憑證編制不規(guī)范。會計科目選擇隨意性大。因不了解村級財務(wù)收支情況且原始憑證摘要內(nèi)容不詳，會計人員根據(jù)個人理解選擇會計科目。

3.村級財務(wù)公開透明度不高

村級財務(wù)管理中，財務(wù)公開一直不夠透明：財務(wù)公開內(nèi)容不具體、項目不齊全，難以判斷公開內(nèi)容是否真實；財務(wù)公開時間不固定，隨意性大。無關(guān)緊要的數(shù)據(jù)公開時間長，重要的數(shù)據(jù)公開時間短。

（四）缺乏監(jiān)督力度

村級財務(wù)管理中，財務(wù)監(jiān)督流于形式：某些村級利用非正常收據(jù)對外收取收入，私設(shè)“小金庫”；某些村級不及時入賬，坐收坐支；監(jiān)督不嚴(yán)，內(nèi)部控制薄弱，不嚴(yán)格審核票據(jù)規(guī)范性、內(nèi)容的真實性、手續(xù)的齊全性等。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“村賬鎮(zhèn)代管”管理的對策

（一）提高“村賬鎮(zhèn)代管”重要性的認(rèn)識水平

首先，提高政府的重視程度。將“村賬鎮(zhèn)代管”納入政府工作議事日程。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，明確各部門在“村賬鎮(zhèn)代管”的角色和作用，組織半年度村級財務(wù)培訓(xùn)；發(fā)揮監(jiān)督職能，不定期檢查村賬，杜絕“草紙”、白條報銷的發(fā)生。其次，加強(qiáng)村級干部的全力配合。積極宣傳“村賬鎮(zhèn)代管”的意義，加深村干部的認(rèn)識和理解，調(diào)動村干部的積極性。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，形成長效機(jī)制

1.健全機(jī)構(gòu)設(shè)置

成立事業(yè)部型機(jī)構(gòu)，明確各部門職責(zé)。成立以紀(jì)委為代表的3-5人監(jiān)督小組，監(jiān)督審查村賬；經(jīng)管站為村賬審核中心，負(fù)責(zé)審查村賬憑證的真實性；財政所為村賬核算中心，負(fù)責(zé)票據(jù)管理、會計核算和報表制作。村報賬員，負(fù)責(zé)收入繳戶、登記現(xiàn)金日記賬，并于每個季末報賬。

2.健全村級財務(wù)制度

健全收入管理制度，明確上交專戶的所有收入，即村報賬員利用合法收據(jù)收取的全部收入，包括經(jīng)營收入、發(fā)包及上繳收入、投資收益等，而村級非合法獲取的收入沒收不入專戶。

健全支出管理制度，明確各項支出限額標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)開支：實行村級零招待費用標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定辦公室費用開支內(nèi)容及報銷程序；外出考察和差旅費以常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實開票報銷；干部報酬在轉(zhuǎn)移支付中列支。

健全票據(jù)管理制度，規(guī)定以舊換新的原則領(lǐng)取票據(jù)，收據(jù)上每筆金額上交專戶。規(guī)定支出憑證的要求：內(nèi)容真實、清晰，摘要全面，手續(xù)齊全，專項資金支出必須要有附件。

健全備用金管理制度，根據(jù)村級實際情況及備用金作用，核定每個村的備用金定額，以村級總?cè)藬?shù)為參考標(biāo)準(zhǔn)，報賬時間（三個月）為期限，即RF為每個月備用金，TP為每個村總?cè)藬?shù)，具體計算如公式一。村報賬員在每個季末報帳，補(bǔ)足備用金。存在特殊情況，如大型公益性建設(shè)、重點工程等項目可按進(jìn)度在符合條件的情況下可預(yù)支工程款。

健全專項資金管理制度，規(guī)定專項資金撥付程序，以項目工程進(jìn)度審批撥付，首批撥付為項目資金的30%。規(guī)定專項資金跟蹤審計，加強(qiáng)專項資金管理，專業(yè)人員制定項目跟蹤審計表，由監(jiān)督小組及專業(yè)人員監(jiān)督執(zhí)行。

3.完善村級財務(wù)公開制度

提高村級財務(wù)透明度，完善財務(wù)公開制度：（1）規(guī)定公開內(nèi)容：財務(wù)收支、各項債權(quán)債務(wù)、村干部報酬、土地征用、專項資金使用（一事一議、危房改造、水利工程項目、國土項目等）等情況。采用“三公開”（明細(xì)公開、憑證復(fù)印件公開、張榜公開）模式，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。（2）規(guī)定財務(wù)公開程序。村民委員會討論內(nèi)容、村民主理財小組核查并加蓋印章、村賬代理中心審核確認(rèn)、張榜公布。（3）規(guī)定財務(wù)公開方式，財務(wù)公開欄為必選公開方式，可根據(jù)村級實際情況選擇廣播、黑板報、紙質(zhì)版、手機(jī)等輔助方式。

4.建立健全的獎懲制度

（1）設(shè)立村級財務(wù)獎勵基金。從正常經(jīng)費中提取一定比例金額作為獎勵基金，作為村級財務(wù)工作獎勵基金。對表現(xiàn)較好的村級，年度末給予一定數(shù)額獎勵。（2）授予榮譽(yù)證書，對表現(xiàn)好的村級授予表彰，對表現(xiàn)不好的村級提出批評，并給予適當(dāng)處罰。（3）實施處罰機(jī)制。對表現(xiàn)不好的村級，延遲村級正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費的撥付；對表現(xiàn)極差的村級，根據(jù)實際情況按一定比例減少下年度村級正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

（三）加強(qiáng)制度執(zhí)行力度

1.加強(qiáng)村級財務(wù)管理

加強(qiáng)收入管理，會計人員每季度及時核查各村使用票據(jù)，確保每筆收入及時入賬。某些村未及時將收入入賬，根據(jù)未及時入賬收入按照一定比例收取滯納金，具體計算如公式二，UR為未及時入賬收入。通過非正規(guī)渠道以村級名義向個人或單位收取收入，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)全部沒收。根據(jù)金額不同給予不同程度處罰：金額低于1000元的，予以警告；金額大于1000元且小于5000元的，處以沒收收入50%的罰款；金額大于5000元的，處以沒收收入100%的罰款。

加強(qiáng)支出管理，各項支出嚴(yán)格按制度限額執(zhí)行，超標(biāo)部分由責(zé)任人個人承擔(dān)。另外，核定村干部人數(shù)，限定管理費用，控制項目中的非生產(chǎn)性費用支出，嚴(yán)禁村干部在項目開支中列支福利支出。

規(guī)范票據(jù)使用，村級統(tǒng)一使用加蓋財政所財務(wù)專用章的收據(jù)收取收入，限期內(nèi)使用并上交票據(jù)，票據(jù)存根及時交財政所，作廢票據(jù)歸還三聯(lián)并加蓋作廢印章。支出票據(jù)必須在當(dāng)個季度報銷，不及時入賬將做無效票據(jù)處理，且支出票據(jù)必須合法、規(guī)范、合理、手續(xù)齊全。

嚴(yán)格審批程序，嚴(yán)格控制審核環(huán)節(jié)，村民主理財小組討論財務(wù)支出情況并核實；經(jīng)管站審核憑證內(nèi)容真實性；財政所檢查原始憑證手續(xù)的齊全，如原始憑證寫明用途并由經(jīng)手人簽名、證明人作證、審批人審批。

2.規(guī)范會計賬務(wù)操作

（1）村報賬員逐筆登記現(xiàn)金日記賬，及時整理原始憑證，確保憑證各項手續(xù)齊全。（2）審核原始憑證，嚴(yán)格按會計制度執(zhí)行，對不符合要求和規(guī)定的堅決不予報銷或入賬，如：對內(nèi)容不實、數(shù)字不清、支出不合理、沒有經(jīng)手人或?qū)徟说臈l據(jù)，“白條”和違規(guī)單據(jù)，一律不準(zhǔn)入賬核銷。（3）會計人員做好各項核算工作：填制記賬憑證、設(shè)置總賬和明細(xì)賬、編制財務(wù)會計報告。

3.提高村級財務(wù)公開透明度

提高財務(wù)公開透明度，保護(hù)群眾合法利益：（1）確保公開內(nèi)容真實、完整、具體。業(yè)務(wù)收支詳細(xì)公開，一目了然、不避實就虛，監(jiān)督小組予以監(jiān)督。（2）嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)公開程序。各個環(huán)節(jié)層層把關(guān)，突出重點環(huán)節(jié)，如核實各項資產(chǎn)和債務(wù)是否賬實相符，收入和支出是否合法、合理。（3）及時公開村級財務(wù)。根據(jù)報賬時間，每個季度公開上季度財務(wù)收支情況。（4）確定財務(wù)公開方式。根據(jù)村級實際情況，在公開欄公布村級財務(wù)收支后，可適當(dāng)選擇輔助方式，如：將財務(wù)公開內(nèi)容打印后發(fā)放至每戶村民，或是通過手機(jī)平臺發(fā)送信息至每戶村民。

（四）完善村級財務(wù)監(jiān)督機(jī)制

首先，健全內(nèi)、外監(jiān)督體系。監(jiān)督小組不定期抽查各村電腦賬、憑證、賬簿，同時加強(qiáng)群眾對村級財務(wù)的監(jiān)督。監(jiān)督村級財務(wù)的合理與規(guī)范性，提高村務(wù)公開督辦檢查力度。其次，實行動態(tài)監(jiān)管。實行區(qū)、鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)的賬務(wù)系統(tǒng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用，動態(tài)監(jiān)控各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村級財務(wù)，實現(xiàn)資金實時、動態(tài)監(jiān)管。

四、結(jié)論

健全制度建設(shè)、落實制度執(zhí)行力度、加強(qiáng)各級部門的監(jiān)督管理，發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代管”對農(nóng)村財務(wù)管理的作用，從根本上改變農(nóng)村財務(wù)管理混亂的問題。

[1]鄒玉平.“村賬鄉(xiāng)管”工作開展中存在的問題及對策研究[J].現(xiàn)代商業(yè),2007(29):108-109.

[2]鄭明照,江太秋.村帳鄉(xiāng)管工作中存在的問題及對策[J].財會通訊,2001(2).

（作者單位：湖南益陽資陽區(qū)財政局）