文|謝世松
縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策
文|謝世松
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),但又是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,在其發(fā)展過(guò)程中依然存在諸多值得關(guān)注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問(wèn)題。
土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。盡管肥西縣土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度較快,流轉(zhuǎn)規(guī)模較大,但當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)仍然主要依靠自發(fā)進(jìn)行和行政推動(dòng),由于缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和必要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),供需雙方流轉(zhuǎn)信息很難實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,“流不出、轉(zhuǎn)不進(jìn)”依然同時(shí)存在。全縣缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),雖然建立了土地流轉(zhuǎn)管理中心,但機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制和手段保障未落實(shí),正常履職較難。尤其是基層農(nóng)經(jīng)工作職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后,大多處于無(wú)編制、無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)專職人員的“三無(wú)”狀況,土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明、管理缺位。
流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善,目前土地流轉(zhuǎn)仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主,相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行,處于自發(fā)階段,既缺乏明確的法律依據(jù),又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制,難以通過(guò)有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這種方式通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行,既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù),也沒(méi)有通過(guò)合同或者契約來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。而簽訂了書(shū)面協(xié)議的,有的是雙方自行草擬的,內(nèi)容極不規(guī)范;有的是村委會(huì)直接與投資業(yè)主簽訂的,沒(méi)有農(nóng)戶的書(shū)面委托,造成承包關(guān)系的混亂,為日后留下了糾紛隱患。
農(nóng)民權(quán)益缺乏有效保障。由于土地流轉(zhuǎn)尚屬“買方”市場(chǎng),一些地方尚未建立業(yè)主經(jīng)營(yíng)能力的資格審查和評(píng)估的準(zhǔn)入機(jī)制,業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后,因投資不足或市場(chǎng)變化等原因,不能及時(shí)兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金,甚至放棄耕種,風(fēng)險(xiǎn)常常轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民和政府。特別是業(yè)主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時(shí)性建筑,并對(duì)租賃的土地進(jìn)行整理,這將打亂原有土地的界線,租賃期滿后及時(shí)復(fù)耕和原樣退還給農(nóng)戶較難。
土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難。由于農(nóng)戶的承包地塊零星分散,要流轉(zhuǎn)相對(duì)集中連片的土地,需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商,既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本,也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。受國(guó)家種糧補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼方式的限制,不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農(nóng)補(bǔ)貼,加大了農(nóng)民對(duì)土地的依賴,加之還有部分農(nóng)民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿轉(zhuǎn)出。由于農(nóng)業(yè)收入較低,農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)又面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),造成真正有實(shí)力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的較少,
土地流轉(zhuǎn)是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要舉措,是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為,促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須因地制宜,搞好引導(dǎo),當(dāng)前迫切需要做好以下幾方面工作。
搞好確權(quán)登記,夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系,認(rèn)真做好土地確權(quán)、登記、頒證工作,建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度;認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料,做到承包地塊、合同、證書(shū)、臺(tái)帳“四相符”和“四到戶”,為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
健全管理體系,規(guī)范流轉(zhuǎn)程序,搞好流轉(zhuǎn)服務(wù)。出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法,土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)模化流轉(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,否則流轉(zhuǎn)無(wú)效。實(shí)行流轉(zhuǎn)合同登記、鑒證制度,通過(guò)合同登記、鑒證,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定;對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的,要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記,對(duì)以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的,要及時(shí)辦理權(quán)證變更手續(xù)。各級(jí)政府應(yīng)重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和手段保障問(wèn)題,特別是要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,落實(shí)好編制、人員、經(jīng)費(fèi)等必要的工作條件,切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作真正落到實(shí)處。
健全市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。健全縣、區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,開(kāi)通土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng),為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供“一站式”服務(wù)。村級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員,及時(shí)收集、反映農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息。二是建立價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制??陀^公正地評(píng)估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。三是建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,對(duì)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查和資信評(píng)估。建立風(fēng)險(xiǎn)保障金,降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建多種形式的股份合作社,把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),用市場(chǎng)化手段進(jìn)行資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變,促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長(zhǎng)期有效聯(lián)結(jié)。
建立支持機(jī)制,鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。綜合運(yùn)用直接補(bǔ)貼、貨款貼息、參股、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段,加大對(duì)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、股份合作社、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金和農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面的財(cái)政性投入力度。對(duì)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建股份合作社連片經(jīng)營(yíng)500畝以上的,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予重點(diǎn)優(yōu)先扶持,并給予合作社一定的資金補(bǔ)助;對(duì)規(guī)模承轉(zhuǎn)耕地100畝以上進(jìn)行糧食種植的給予財(cái)政補(bǔ)貼,這既可以保護(hù)糧食種植者的積極性,又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進(jìn)行糧食生產(chǎn)。鼓勵(lì)長(zhǎng)期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民自愿放棄承包土地,對(duì)自愿放棄承包土地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民,應(yīng)享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇和社會(huì)保障。建立政策性投資和擔(dān)保體系,引導(dǎo)社會(huì)和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展集聚,建議組建國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)的縣級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司,整合打捆各類支農(nóng)資金和土地出讓收益作為注冊(cè)資本金,主要參與農(nóng)村土地整理和土地開(kāi)發(fā),促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目投資;提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù),通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)行為和農(nóng)村各類權(quán)屬證明質(zhì)押融資以及利用宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資進(jìn)行擔(dān)保等。
肥西縣國(guó)土資源局柿樹(shù)鄉(xiāng)國(guó)土所)