張莉紅

2012年修改的《民事訴訟法》第208條第2款規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！痹摋l規(guī)定首次在立法層面賦予了檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件有權(quán)監(jiān)督，但實踐中由于法律規(guī)定的模糊，導(dǎo)致檢察機關(guān)在對民事調(diào)解案件監(jiān)督時仍然存在著諸多不足。

一、檢察機關(guān)開展民事檢察監(jiān)督時遇到的困難

1.檢察機關(guān)是否有權(quán)對損害第三人合法利益、違反合法自愿原則的民事調(diào)解以抗訴或再審檢察建議方式監(jiān)督缺乏明確法律規(guī)定

2012年修改的《民事訴訟法》實施之前，檢察機關(guān)是否有權(quán)對法院民事調(diào)解監(jiān)督并無明確法律規(guī)定。最高人民法院在《法釋（1999）4號批復(fù)》單方面做出“人民檢察院對調(diào)解書抗訴的，人民法院不予受理”的解釋，以司法解釋的方式明確將生效調(diào)解書排除在檢察機關(guān)抗訴監(jiān)督范圍之外。在此之后，對民事調(diào)解的檢察監(jiān)督主要是一些地方上檢察機關(guān)實踐探索，但由于缺乏明確法律依據(jù)也是步履維艱。2012年修改的《民事訴訟法》雖然規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對民事調(diào)解案件監(jiān)督，但限制了檢察機關(guān)以抗訴或檢察建議方式監(jiān)督民事調(diào)解的范圍，未明確將違反合法自愿原則以及損害第三人合法利益的民事調(diào)解納入檢察機關(guān)可以抗訴或提出再審檢察建議監(jiān)督范圍，導(dǎo)致司法實踐中法院以法律無規(guī)定為由排斥檢察機關(guān)對該類民事調(diào)解的抗訴或再審檢察建議監(jiān)督。

2.調(diào)查核實時證據(jù)取得難

民事調(diào)解與生效裁判雖然都是在法院訴訟活動中產(chǎn)生，但民事裁判所涉事實及證據(jù)已經(jīng)過法庭調(diào)查及認定，檢察機關(guān)從裁判文書入手，結(jié)合當事人陳述及調(diào)閱案卷，即可判斷該裁判是否存在提出抗訴的事由；而民事調(diào)解則缺乏法庭質(zhì)證，事實缺乏必要的審查核實，調(diào)解筆錄對于調(diào)解過程的描述也常常不完整。雖然修改后民訴法賦予了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但由于民事調(diào)解案件一般由基層院受理并審查，基層院民行檢察部門受人員數(shù)量、業(yè)務(wù)水平的限制，在對民事調(diào)解案件監(jiān)督時，相對生效裁判的監(jiān)督，需要耗費較多的精力。特別是一些惡意調(diào)解訴訟中，一般以調(diào)解結(jié)案形式出現(xiàn)，也基本上不存在當事人申訴的情形，這就增加了檢察機關(guān)調(diào)查核實的難度。

3.檢察建議監(jiān)督方式缺乏剛性

根據(jù)新《民事訴訟法》第208條規(guī)定，民事調(diào)解檢察監(jiān)督方式主要有檢察建議和抗訴兩種，檢察建議是監(jiān)督同級法院調(diào)解案件的主要方式，其優(yōu)勢是不要求達到抗訴的條件，因而可以縮短案件審查時間，同時對法院考核的負面影響小于抗訴。其劣勢也很明顯，沒有剛性效力，法院掌握了是否采納主動權(quán)，很多檢察建議的采納取決于檢法溝通情況。對于法院未采納的情況，其唯一跟進監(jiān)督的方式就是提請上級院抗訴，這一方面延長案件審查時間，效率影響辦案效果；另一方面由于新民訴法對民事調(diào)解抗訴條件的嚴格把握，制約了檢察機關(guān)運用抗訴方式監(jiān)督民事調(diào)解的實現(xiàn)。

二、關(guān)于完善民事調(diào)解檢察監(jiān)督的三點建議

1.立法上進一步明確和完善民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍

一是對損害國家利益和社會公共利益的范圍需要進一步明確。

無論在司法實踐以及理論界對損害國家利益和社會公共利益均有不同的認識和理解，第一種觀點認為，凡是違反了法律的強制性規(guī)定的調(diào)解即屬于違反“兩益”的民事調(diào)解，檢察機關(guān)均可以監(jiān)督。另一種觀點認為，對民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當嚴格按照民訴法的規(guī)定，只有國家作為主體享有的國家經(jīng)濟利益、政治利益、安全利益才屬于國家利益。社會公共利益則是指全體社會成員的利益，主要指公共秩序和善良風(fēng)俗。筆者認為，對“兩益”的理解不宜作擴張解釋。國家利益應(yīng)限于國家作為主體享有的利益，而社會公共利益具有廣泛性和群眾性，對社會公共利益的損害必將影響一定范圍內(nèi)的社會民眾的某種特定利益或權(quán)利的行使。

二是應(yīng)將損害第三人利益、違反合法自愿原則的民事調(diào)解納入檢察機關(guān)抗訴或再審檢察建議監(jiān)督范圍。

筆者認為，檢察機關(guān)有權(quán)對損害國家利益、社會公共利益以外的民事調(diào)解以抗訴或再審檢察建議方式監(jiān)督，理由如下：一是民訴法第201條規(guī)定了“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，符合法定情形的，可以申請再審?！钡?09條則規(guī)定“有人民法院駁回再審申請的，人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，再審判決、裁定有明顯錯誤的三種情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴?！敝灰系?09條規(guī)定情形之一的，不論是否損害“兩益”，當事人向檢察機關(guān)申訴，檢察機關(guān)就應(yīng)當依法進行監(jiān)督。但此類民事調(diào)解的監(jiān)督應(yīng)以當事人申請為前提，如果當事人放棄了自己應(yīng)得的權(quán)利，檢察機關(guān)自無監(jiān)督的必要。二是在審判實踐中違反合法自愿原則和損害第三人利益的民事調(diào)解大量存在。民事調(diào)解中的當事人，違反合法自愿原則，要么損害了法律自身的秩序，要么侵害了社會公共利益、集體和他人的權(quán)益，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，有責任行使法律賦予的抗訴權(quán)予以糾正。雖然法律賦予了第三人有權(quán)申請撤銷民事調(diào)解權(quán)，但是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在維護社會公共利益的同時，也負有維護廣大人民群眾合法權(quán)益的法定職責，面對第三人的監(jiān)督申請，從維護司法公正的客觀需要和檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義出發(fā)，檢察機關(guān)應(yīng)當進行監(jiān)督。

2.進一步加強檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)

在實踐中，很多民事調(diào)解都存在未對案件事實認定或認定不清的情況，檢察機關(guān)審查民事調(diào)解案件，需要加強對事實與證據(jù)調(diào)查力度，不僅要審查現(xiàn)有證據(jù)，必要時對現(xiàn)有證據(jù)進行鑒定、調(diào)查新證據(jù)等環(huán)節(jié)。而提高效率的措施，已為實踐驗證對的有上下級檢察院聯(lián)動辦案或民事檢察一體化的工作方式。

3.進一步完善檢察建議跟蹤監(jiān)督方式

司法實踐中，檢察機關(guān)對民事調(diào)解監(jiān)督的方式主要是抗訴和檢察建議，由于受抗訴條件嚴格的限制，檢察機關(guān)對民事調(diào)解監(jiān)督時往往會采用檢察建議方式。但民訴法尚未規(guī)定法院關(guān)于檢察建議采納和落實情況的制約機制，致使檢察建議監(jiān)督難以取得監(jiān)督效果。筆者認為，雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對檢察建議進行了相關(guān)規(guī)定，但這只是一家之言，在實踐中需要檢法溝通，建議通過立法的形式進一步完善檢察建議的跟蹤監(jiān)督機制，制定跟蹤監(jiān)督的具體程序規(guī)則，即明確法院對檢察建議的答復(fù)義務(wù)以及違反該義務(wù)的不利后果，以增加檢察建議的可操作性和規(guī)范性。