蘇回水

（福建江夏學(xué)院 會計學(xué)院，福建 福州 350108）

“1＋N”績效審計創(chuàng)新模式推動完善國家治理

蘇回水

（福建江夏學(xué)院 會計學(xué)院，福建 福州 350108）

經(jīng)濟政策的執(zhí)行是一種政府部門間的博弈過程，采取“1+N”審計模式，對具有多元性特征的審計對象開展審計更加有效。在運行上，可采取“五統(tǒng)五分”審計方式整合審計資源，“N”種審計方式的相結(jié)合，使單一審計向整合審計轉(zhuǎn)變。為“1+N”審計模式的有效實施，須整合審計資源，實行審前-審中-審后三段式審計；圍繞“1”為審計平臺，開展“N”維評估審計；以目標(biāo)為導(dǎo)向，實施“四維”政策評估審計方法；實行多元評估體系及建立健全法律機制等，保障績效審計有的有效執(zhí)行。

績效審計；經(jīng)濟政策；“1+N”模式；國家治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。①為了貫徹十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，按照國務(wù)院常務(wù)會議部署，2014年6月國務(wù)院部署全面督查政策措施落實情況。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須更加科學(xué)地制定經(jīng)濟政策，協(xié)調(diào)經(jīng)濟資源的最優(yōu)配置，研究經(jīng)濟政策的合規(guī)性、公平性、公共性以及績效審計的“5E”（即效率性、經(jīng)濟性、效果性、適當(dāng)性與環(huán)境性）等問題。如何確保經(jīng)濟政策的制定和執(zhí)行不發(fā)生偏差，需要有一套經(jīng)濟政策評估與分析機制來對經(jīng)濟政策執(zhí)行過程進行糾偏。[1]（P5）本文提出的經(jīng)濟政策績效審計“1+N”創(chuàng)新模式（以下簡稱“1+N”模式），有利于整合審計資源，變單一審計模式為綜合性審計，豐富審計手段，提高審計效率，提升國家審計層次，有效發(fā)揮國家審計在國家治理現(xiàn)代化中的職能作用。

“1+N”審計模式中的“1”，指審計對象平臺，可以是經(jīng)濟政策的制定部門/制定者，可以是執(zhí)行者/某個領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以是經(jīng)濟政策本身，即某一項經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行可能涉及的人和事；“1+N”審計模式中的“N”,指對審計對象開展的財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計、專項審計等各種審計方式，即對審計對象開展“N”種審計方式的相結(jié)合，使單一審計向整合審計轉(zhuǎn)變，滿足不同審計目的與要求。

在組織方式上，對經(jīng)濟政策涉及的具體事項進行審計時，將審計對象“1”交由一個審計項目小組組織實施，對具體事項分別立項，制定審計實施方案，通過現(xiàn)場審計分析，對審計事項出具審計報告，作出具體審計決定。[2]在組織目標(biāo)上，通過“1+N”模式，對審計對象集中立項，綜合部署實施方案，統(tǒng)一制定審計計劃，通過統(tǒng)一部署，解決了審計人力、物力、財力問題，防止多次駐點審計、重復(fù)審計。既節(jié)約審計成本，有效減輕審計與被審計對象的負(fù)擔(dān)，又活化審計資源，提高了審計工作效率，實現(xiàn)審計資源和審計成果利用的效益最大化；在有效減少審計工作量問題的同時，又從多維視角做到深入細致調(diào)查，提高國家審計的層次和審計質(zhì)量，進一步提升經(jīng)濟政策績效審計的整體效能。[3]

一、“1+N”模式推動完善國家治理的應(yīng)用基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)

貫穿于現(xiàn)代政府審計的受托經(jīng)濟責(zé)任是一種公共受托經(jīng)濟責(zé)任?，F(xiàn)代政府審計不僅因公共受托經(jīng)濟責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而且因公共受托經(jīng)濟責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。[4]（P16-20）政府公共受托經(jīng)濟責(zé)任是一個層次分明的“梯形受托責(zé)任”，其最高層次就是經(jīng)濟政策受托責(zé)任。在新公共理論背景下，各級人民政府按照人民意愿制定公共政策，對公共資源實施管理，這便產(chǎn)生民眾與政府間公共受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系。在這種隱性的契約關(guān)系下，各級政府運用公共權(quán)力，制定公共政策，履行公共受托責(zé)任。這種多層級委托鏈進一步增加了政策執(zhí)行隱蔽性，產(chǎn)生信息的不對稱，可能導(dǎo)致公共權(quán)力委托代理運行失靈。要檢查各級政府履行公共受托經(jīng)濟責(zé)任的情況，并不是由政府本身或者公眾單方面說的算，而是通過由具有獨立性為明顯特征的審計機關(guān)開展審計監(jiān)督。由此，在民主化程度越來越高的發(fā)展趨勢中，公共受托經(jīng)濟責(zé)任驅(qū)使現(xiàn)代政府審計日趨完善，為經(jīng)濟政策績效審計新模式的產(chǎn)生創(chuàng)造了有利條件。

（二）實踐基礎(chǔ)

從法理實踐角度看，我國先后頒布的 《憲法》《審計法》《審計法實施條例》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，賦予了審計機關(guān)對經(jīng)濟政策貫徹落實情況的監(jiān)督職能。近年來，從經(jīng)濟政策審計監(jiān)督實踐角度看，2008年汶川地震后，審計署對賑災(zāi)政策落實情況進行全方位跟蹤審計，2009年又啟動對災(zāi)后項目建設(shè)進行連續(xù)3年的跟蹤審計，有效促進災(zāi)后重建政策的落實；2009年審計署對“擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長”的經(jīng)濟政策落實情況進行了跟蹤審計，揭露有關(guān)部門和地區(qū)對政策貫徹落實情況存在的問題，檢查配套措施是否完備、管理工作是否到位、重點建設(shè)項目是否符合經(jīng)濟政策要求；2010年開展了對領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟決策審計；2012年審計署對全國社保資金進行全面審計，對社會保障政策的銜接性、可持續(xù)性進行分析評價；2014年5月國務(wù)院提出 “政策落實督察將引入第三方評估”；2014年6月，國務(wù)院又部署全面督查政策措施落實情況。上述經(jīng)濟政策績效審計的案例，為“1+N”模式積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。

二、“1+N”模式推動完善國家治理的運行

（一）運行辦法

我國現(xiàn)階段采用的審計方式主要有財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計等等，在審計過程中往往受歷史與現(xiàn)實、主觀與客觀、個體決策與集體決策，以及經(jīng)濟、社會、政治環(huán)境等因素的影響，很難分清責(zé)任主體與主管主體的界限。奧圖爾指出，政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)取決于各方執(zhí)行者之間的互動和參與，以及各方執(zhí)行者在互動中形成的信任和信念，選擇適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機制和管理策略成為政策執(zhí)行績效實現(xiàn)的有效工

具。[5]（P422），[6]（P243-267），[7]（P119-120）所以，經(jīng)濟政策的執(zhí)行博弈是一種政府部門間（即府際間）的協(xié)調(diào)與合作過程。同時，經(jīng)濟政策績效審計具有周期性特征，包含著經(jīng)濟政策執(zhí)行的整個周期，即經(jīng)濟政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段、經(jīng)濟政策執(zhí)行的實施階段、經(jīng)濟政策執(zhí)行的總結(jié)及其績效評估階段等。李四能認(rèn)為，受績效審計目標(biāo)多元化、方法多元化和評價多元化等因素的影響，提出以結(jié)果為導(dǎo)向、審計多元化相結(jié)合的績效審計目標(biāo)。[8]（P76-83）因此，為了提高經(jīng)濟政策執(zhí)行力，在運行辦法上可以采取的形式有：

首先，采取“五統(tǒng)五分”審計方式整合審計資源。2005年4月，時任審計署審計長李金華提出：加強對全國審計力量的整合，充分發(fā)揮全國8萬審計干部的整體力量，提高全國審計資源的使用效率?！拔褰y(tǒng)”方式指對審計對象實行統(tǒng)一方案，統(tǒng)一審計，統(tǒng)一反饋，統(tǒng)一總結(jié)，統(tǒng)一上報；“五分”方式指審計人員分別指派，審計對象分別審計，審計時間分別安排，審計報告分別編制， 審計結(jié)果分別落實。[9]（P191－192）“五統(tǒng)五分”審計方式可以打破僵局，突破各個部門的界限，根據(jù)局勢所需，結(jié)合各個審計人員的專長和審計背景，統(tǒng)一調(diào)配審計財力、物力、人力資源，使審計資源達到最佳的合理配置狀態(tài)。

其次，“N”種審計方式的相結(jié)合，使單一審計向整合審計轉(zhuǎn)變，滿足不同審計目的與要求。因此，應(yīng)在兼顧總體審計工作要求的情況下，建立“一體化”審計體制，打破職能部門界限，找準(zhǔn)審計對象輕重結(jié)合點，對經(jīng)濟政策評估實行統(tǒng)籌安排，科學(xué)合理分配，減少評價工作中交叉重復(fù)項目，整合審計資源，統(tǒng)一調(diào)度，充分發(fā)揮各個審計結(jié)果的作用，實現(xiàn)審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

（二）運行方式

2011年7月，劉家義審計長指出：“國家治理就是通過配置和運作國家機關(guān)權(quán)力，對國家社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！雹诮?jīng)濟政策是實現(xiàn)國家治理的重要手段，即國家通過制定一系列的經(jīng)濟政策，對國家社會事務(wù)進行控制、管理和服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。為了便于理解“1+N”模式推動完善國家治理的運行方式，本文在曾穩(wěn)祥提出國家治理的四個層次基礎(chǔ)上[10]（P26-30）認(rèn)為：經(jīng)濟政策層級在國家治理的四個層級（實際運行層級、經(jīng)濟政策層級、基礎(chǔ)體制層級和國家制度層級）中處于核心地位，貫穿于該運行方式的主線仍是各個領(lǐng)域公共資源、公共受托責(zé)任、公共權(quán)力配置、運行和監(jiān)督等。因此，對經(jīng)濟政策實行“1+ N”績效審計，即對為實現(xiàn)各個領(lǐng)域公共資源的有效配置、促進基礎(chǔ)體制建設(shè)、實現(xiàn)國家治理而實施的各項經(jīng)濟政策這一主線實行“1+N”績效審計，具體運行方式見圖1。

圖1 “1+N”模式在推動國家審計治理向目標(biāo)模式轉(zhuǎn)型的運行方式

從運行方式看，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行，即以國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)為出發(fā)點，圍繞核心價值觀和可持續(xù)發(fā)展觀，為實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，審計治理方式適應(yīng)傳統(tǒng)全能型政府向政府主導(dǎo)、市場和社會各司其責(zé)，相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化治理模式的轉(zhuǎn)變（即“1+N”模式），促進轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)是經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行，核心是體制機制的健全與完善，最終實現(xiàn)國家制度的自我完善。因此，這種模式在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，能有效的推動國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（三）運行機制

從國家審計在推動國家治理現(xiàn)代化的過程看，“1+N”模式是一種動態(tài)的分析形態(tài)，其目的在于分析經(jīng)濟政策執(zhí)行情況，提出改善建議，使之與期望值達成一致，是一種導(dǎo)向性建議?；诮?jīng)濟政策分析視角，在借鑒美國學(xué)者T.B.斯密斯政策執(zhí)行因素理論模型③和學(xué)者李曼等提出的公共政策審計邏輯框架的基礎(chǔ)上[11]（P48-50），提出“1+N”模式推動國家治理的運行機制，從經(jīng)濟社會問題出發(fā)，圍繞政策制定、政策前景預(yù)測評估、政策建議完善、政策執(zhí)行的監(jiān)控和評價、政策執(zhí)行后評價等五個步驟開展審計 （見圖2），對經(jīng)濟政策執(zhí)行各個階段實施監(jiān)督、糾偏，從而保障國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。在該運行機制中，“1+N”模式通過科學(xué)程序來實現(xiàn)在國家治理現(xiàn)代化過程中，有效監(jiān)督經(jīng)濟政策沿著預(yù)期方向和目標(biāo)前進，起到糾偏的作用。同時，“1+N”模式的監(jiān)督過程是一個循環(huán)階段乃至無窮輪回的過程，每一項政策都能作為下一個政策制定的參考依據(jù)，這也是構(gòu)建次運行機制目的所在。

圖2 “1+N”模式在推動國家治理運行機制

三、“1+N”模式服務(wù)國家治理的有效途徑

（一）在審計工作宏觀層面上，整合審計資源，有效推動國家治理完善

在審計項目安排上，在履行審計法定規(guī)范下，力爭對某項或某幾項相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟政策實施“捆綁”式審計，即實施部門預(yù)算審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項資金效益審計、重大支出的會議記錄（紀(jì)要）審計、財務(wù)收支審計、專項審計調(diào)查等多種審計方式相結(jié)合，在不同審計方式下，突出不同審計重點，有效節(jié)約審計資源，促進經(jīng)濟政策績效審計項目的有效整合。在審計成果利用上，力爭對某項或某幾項審計結(jié)果進行篩選、歸類、整合，加大對不同項目、不同領(lǐng)域、不同政策、不同時間的審計成果進行整合，形成系統(tǒng)化專項成果報告，實現(xiàn)一審多果、一果多用，提高審計成果的轉(zhuǎn)化利用力度，增強經(jīng)濟政策評估的綜合性，推動國家治理的完善。

（二）在審計項目微觀層面上，實行審前—審中—審后三段式審計，促進經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行

按照審計的準(zhǔn)備、實施、總結(jié)三個過程的不同任務(wù)，可將經(jīng)濟政策的“1+N”績效審計模式分為審前的基礎(chǔ)評估、審中的專項評估和審后的綜合評估的三段式績效審計。審前的基礎(chǔ)評估主要通過資料收集、座談、調(diào)研等方式對每項經(jīng)濟政策的執(zhí)行過程進行梳理，為實施“1+N”模式審計做好前期準(zhǔn)備工作。審中的專項評估主要對審計對象進行分解，并進行專項審計，形成專項審計信息報告。審后的綜合評估主要針對經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中具體事項進行綜合評價，理清亟待解決的問題，提出前瞻性的總體整改方向，為完善國家治理提供宏觀導(dǎo)向作用?！叭问健钡膶徲嬙u估是對經(jīng)濟政策執(zhí)行評估的“感性—理性—綜合性”遞進式不斷深化的評估過程，能有效促進經(jīng)濟政策有效執(zhí)行，推動國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（三）在審計內(nèi)容上，圍繞“1”為審計平臺，開展“N”維評估審計

為了滿足不同審計目的與要求，“1+N”審計模式就是圍繞“1”個平臺，開展“N”種審計方式相結(jié)合，使單一審計向整合審計轉(zhuǎn)變。因此，在確定審計對象后，就要對審計對象分別立項，統(tǒng)籌安排，建立“一體化”審計體制，綜合制定審計方案，活化審計資源，開展“N”維評估審計，從多維視角開展調(diào)查審計，提高審計質(zhì)量，深化國家審計功能，促進國家治理的完善。

（四）在審計技術(shù)方法上，以目標(biāo)為導(dǎo)向，實施“四維”政策評估審計方法

根據(jù)國家審計和經(jīng)濟政策的特性，可以圍繞經(jīng)濟政策執(zhí)行目標(biāo)，從“經(jīng)濟政策投入情況、經(jīng)濟政策運行周期、經(jīng)濟政策運行機制、經(jīng)濟政策運行環(huán)境”等四個角度開展分析評估。針對經(jīng)濟政策投入評估，主要圍繞各項經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中投入的人力、財力、物力等資源情況進行分析評估；針對經(jīng)濟政策運行周期評估，主要圍繞經(jīng)濟政策方案制定、政策執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果等各個階段進行分析評估；針對經(jīng)濟政策運行機制評估，主要圍繞經(jīng)濟政策運行整體機制的科學(xué)合理性進行分析評估，科學(xué)合理的運行機制能自身產(chǎn)生“正能量”來驅(qū)動經(jīng)濟政策執(zhí)行；針對經(jīng)濟政策運行環(huán)境評估，主要圍繞經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中經(jīng)濟、文化、政治等外界環(huán)境對經(jīng)濟政策產(chǎn)生的疊加效應(yīng)等進行分析評估。

（五）在審計體系上，實行多元評估體系，促進政府績效審計管理實施

劉家義審計長提出：“審計本質(zhì)是國家經(jīng)濟社會運行的‘免疫系統(tǒng)’?！雹谠谛滦问较?，政府職能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，以公眾利益為導(dǎo)向日益凸顯，國家審計要充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能的積極作用，就要不斷完善審計方式，建立科學(xué)合理的政府績效審計指標(biāo)體系和評估機制，促進政府績效審計管理的實施。[12]（P21-23）要完善經(jīng)濟政策績效審計評估體系，就要引入公眾評估指標(biāo)，增加經(jīng)濟政策執(zhí)行過程和結(jié)果的公眾滿意度測評指標(biāo)，實行多元評估體系，實現(xiàn)經(jīng)濟政策執(zhí)行信息的立體多向傳遞機制，促進審計信息的必要公開、真實和及時，提升審計公信度，提升國家治理能力。

（六）在審計保障機制上，建立健全法律機制，保障績效審計的有效執(zhí)行

在我國現(xiàn)行的行政組織構(gòu)架中，要從思想上轉(zhuǎn)變觀念，提高各層級審計機關(guān)對新審計模式認(rèn)識，肯定該模式在克服經(jīng)濟政策審計對象和審計主體多元化的缺陷中所起的積極作用，不斷完善法律機制?？梢酝ㄟ^政府行政部門頒布相關(guān)法律法規(guī)，例如美國1993年參眾兩院頒布的《政府績效與成果法案》成為推行政策績效評估的綱領(lǐng)性文件。同時，“1+N”審計模式的有效實施是各個部門和府際間的權(quán)衡過程，通過制定合理科學(xué)的運行保障機制，可以避免審計資源的浪費或權(quán)衡過程中帶來的資源短缺，促進審計資源有效合理利用。

綜上所述，經(jīng)濟政策績效審計“1+N”模式不僅實現(xiàn)了經(jīng)濟政策績效審計工作在運行機制上的創(chuàng)新和突破，實現(xiàn)審計方式、審計方法、審計結(jié)果運用的新突破，克服審計工作的單一形式，形成審計監(jiān)督合力。同時，經(jīng)濟政策績效審計“1+N”模式采用的“五統(tǒng)五分”審計方式和構(gòu)建“一體化”審計機制，實現(xiàn)審計資源的有效整合，強化審計監(jiān)督效果，控制經(jīng)濟政策審計風(fēng)險，降低審計成本，提升國家審計層次，推動國家治理向目標(biāo)模式的轉(zhuǎn)化，為經(jīng)濟政策執(zhí)行績效審計的開展開拓了一個嶄新的局面，進一步促進國家審計推動和完善國家治理現(xiàn)代化。

注釋：

① 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月13日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。

② 參見劉家義：論國家治理與國家審計．http：／／www．zhongdaonet．com/NewsInfo．a(chǎn)spx?id=5418．

③ 徐清在《基于史密斯模型的政策執(zhí)行審計研究》（見《審計月刊》，2012年第11期第4-6頁）提出的T．B．斯密斯政策執(zhí)行因素理論模型主要包含的四個變量為：理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。

［1］陸貴龍．政策評估視角下的公共政策審計研究［N］．中國審計報，2012-11-21（5）．

［2］濟南天橋?qū)徲嬀郑畢^(qū)審計局探索實踐“1+N”經(jīng)濟責(zé)任審計模式［EB／OL］．（2011-08-08）［2015-06-01］．http：／／www．tianqiao．gov．cn／art／2011／8／8／art_118_41721．htm l．

［3］張娟．“1+N”審計模式顯成效［N］．歷城，2012-08-14（A2）．

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［10］曾穩(wěn)祥．深化政策評估審計 推動完善國家治理［J］．審計研究，2014（4）．

［11］李曼，陸貴龍．公共政策審計的作用路徑與邏輯框架［J］．審計文摘，2013（2）．

［12］劉滿堂．淺談審計的本質(zhì)——國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”［J］．中國審計，2010（14）．

（責(zé)任編輯：劉建朝）

The Performance Audit"1+N"Innovation mode Promotes the Improvement of National Governance

SU Hui-shui

(College of Accounting,Fujian Jiangxia University,Fuzhou 350108,China)

The implementation of the economic policy is a game process between the government departments.Adopting the"1+N"audit mode,it w ill become more effective that the audit objects with the characteristics of diversity are audited.In the process of operation,the audit approach of"five uniform and separate"can be taken to integrate the audit resources, which the"N"combination of audit methods makes single auditing be changed to integration auditing.For the effective implementation of the 1+N audit mode，it must integrate audit resources,implement the pre-trial and the trial of the three part of the audit.Besides，it needs to carry out the"N"dimension evaluation audit around the"1"audit platform and implement the"four-dimensional"policy evaluation audit method with the goal oriented.Lastly,it is essential to implement the multi evaluation system and establish the legal system to ensure the effective implementation of performance audit.

performance audit;economic policy;"1+N"mode;national management modernization

F239．44

A

1673-4343（2015）05-0015-06

10．14098／j．cn35－1288／z．2015．05．004

2015-06-13

福建省委黨?？蒲许椖浚?013B07）

蘇回水，男，福建安溪人，講師。主要研究方向：審計學(xué)、會計學(xué)。