施建剛 徐奇升

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的地方政府行為分析※
——兼論對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的啟示

施建剛 徐奇升

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府存在過(guò)度行政干預(yù)、治理隱性流轉(zhuǎn)乏力和流轉(zhuǎn)制度供給不足等偏差行為。文章從主觀自利和體制因素兩方面闡釋了地方政府行為偏差產(chǎn)生的原因：特定情景條件下所形成的內(nèi)部效應(yīng)、彈性的行為空間、激勵(lì)機(jī)制缺失和財(cái)政約束條件這四組關(guān)鍵變量的組合。因此，矯正地方政府行為偏差，不僅應(yīng)注重流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與管理機(jī)制完善，更應(yīng)該深化改革體制因素，改變地方政府行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境，進(jìn)而推動(dòng)地方政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮積極建設(shè)性作用。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 地方政府行為 體制因素

中共十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。本文在對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府干預(yù)行為偏差進(jìn)行提煉描述的基礎(chǔ)上，基于公共選擇理論中政府為“經(jīng)濟(jì)人”的行為假設(shè)，并沿著學(xué)界近年來(lái)對(duì)中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦體制①Blanchard and Shleifer（2000）、Tsui and Wang（2004）、傅勇（2007）等均提出中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦體制，核心內(nèi)涵是中央政府在實(shí)施經(jīng)濟(jì)分權(quán)和財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，在政治上采取了垂直的、高度集權(quán)的管理體制。下地方政府行為研究的最新進(jìn)展，從主觀動(dòng)機(jī)和體制因素兩方面就其行為偏差進(jìn)行深度剖析，進(jìn)而提出矯正偏差的綜合路徑，為積極推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供研究依據(jù)。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府行為的偏差及影響

1.過(guò)度行政干預(yù)代替市場(chǎng)機(jī)制，產(chǎn)生諸多問(wèn)題

地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，為了謀求政績(jī)、增加財(cái)政收入，往往用行政命令、政策手段等行政力量強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)（張秋，2013），獲得城市發(fā)展急需的“建設(shè)用地指標(biāo)”，但在此過(guò)程中也出現(xiàn)了如下三類主要問(wèn)題。

（1）資金平衡及運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。以上海宅基地置換項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所涉及的房屋拆遷、土地復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面均需要大量的資金投入。據(jù)測(cè)算，盤活一畝地的成本近100萬(wàn)元，根據(jù)全市自然村占地面積折算，全部置換可以節(jié)約45萬(wàn)畝土地，但需投入4500億元，各級(jí)財(cái)政面臨較大資金壓力。同時(shí)，由于置換出來(lái)的土地并非都適用于工商業(yè)開(kāi)發(fā)，造成試點(diǎn)單位資金難以平衡，平均每個(gè)單位缺口約為1億元。如若再解決農(nóng)民各項(xiàng)保障和集中居住區(qū)后續(xù)建設(shè)，平均資金缺口達(dá)7－8億元②以上數(shù)據(jù)：由上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局提供。。并且，由于政府主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，致使集體土地的權(quán)益主體——農(nóng)民集體與市場(chǎng)相隔離，難以運(yùn)用集體建設(shè)用地吸引社會(huì)資金參與流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的投資建設(shè)。

（2）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。主要體現(xiàn)在：一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或宅基地置換前后的土地價(jià)格“剪刀差”較大，政府單方面制定的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格與農(nóng)民的意愿和要求存在較大差距，不可協(xié)調(diào)性較高；二是在土地流轉(zhuǎn)收益分配中，存在過(guò)多的行政干預(yù)與上下層級(jí)之間的層次節(jié)制，尤其是鄉(xiāng)村干部侵吞挪用流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象日趨增多；三是行政主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式多采取“一刀切”，不論土地上的建筑新舊好壞一律拆除，對(duì)新建房屋農(nóng)戶的利益影響較大；四是宅基地置換后農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式發(fā)生變化，生活成本增加，功能分區(qū)原則將農(nóng)民的居住和工作分割，新提供的就業(yè)崗位與農(nóng)民自身?xiàng)l件、需求匹配度較低，中老年農(nóng)民基本生活保障亦受到影響。

（3）土地資源低效利用問(wèn)題。行政主導(dǎo)下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，主要依靠基層政府投入資金，自然就要掌控盤活建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)資金平衡。在當(dāng)前的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和GDP為主的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，基層政府為獲得項(xiàng)目“落地”，往往以土地為優(yōu)惠條件招商引資，降低項(xiàng)目投入強(qiáng)度與產(chǎn)出效率及環(huán)境保護(hù)要求。由于建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，造成新的土地低效利用與資源浪費(fèi)。

2.流轉(zhuǎn)制度供給不足，未能有效引導(dǎo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成

盡管國(guó)家政策為地方政府集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了制度創(chuàng)新的空間，但地方政府在具體流轉(zhuǎn)制度的供給上卻滯后于基層實(shí)踐對(duì)制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，突出表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)交易管理制度和流轉(zhuǎn)收益分配與使用制度供給不足，未能有效引導(dǎo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成。

（1）流轉(zhuǎn)交易管理制度。流轉(zhuǎn)交易管理制度建設(shè)滯后于流轉(zhuǎn)實(shí)踐是當(dāng)前流轉(zhuǎn)管理工作上的主要問(wèn)題。對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理調(diào)控，主要包括流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量的供需管控、流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃管理與用途管制、流轉(zhuǎn)交易項(xiàng)目的全生命周期管理。在具體流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中，無(wú)論是指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式還是以實(shí)物流轉(zhuǎn)模式的實(shí)施，又都涉及決策管理、審批管理、交易管理等諸多環(huán)節(jié)，但由于相關(guān)管理制度建設(shè)緩慢，難以發(fā)揮對(duì)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

（2）流轉(zhuǎn)收益分配與使用制度。收益分配與使用是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程各環(huán)節(jié)的重中之重，是流轉(zhuǎn)參與各方的關(guān)切之所在。我國(guó)各地方流轉(zhuǎn)收益分配差異較大，但普遍存在參與分配的主體不明確、分配比例存在隨意性、農(nóng)民集體與其成員之間缺乏分配機(jī)制等問(wèn)題。就上海來(lái)看，在流轉(zhuǎn)收益分配與使用制度安排上存在三點(diǎn)問(wèn)題：一是流轉(zhuǎn)收益本身的分配比例不清，即流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民集體留存、集體組織內(nèi)成員的社會(huì)保障、集體發(fā)展生產(chǎn)以及現(xiàn)金收入分配的比例結(jié)構(gòu)上不明確；二是在統(tǒng)籌提取不少于土地使用權(quán)出讓價(jià)款的10%用于基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)的主體行政機(jī)構(gòu)、資金性質(zhì)及上限比例未作規(guī)定；三是當(dāng)土地發(fā)生再次流轉(zhuǎn)時(shí)，地方政府征收的土地增值收益的比例、再次流轉(zhuǎn)收益在原擁有土地使用權(quán)的企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織及集體成員之間的收益分配機(jī)制不明確。

3.治理隱性流轉(zhuǎn)乏力，引發(fā)權(quán)力尋租等負(fù)效應(yīng)

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，地處城市近郊的集體土地財(cái)產(chǎn)屬性不斷彰顯。農(nóng)民作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，希望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)交易從廣闊的市場(chǎng)需求中獲得潛在利潤(rùn)，分享由城市化發(fā)展帶來(lái)的積極成果。但在現(xiàn)行法律條文框架下，農(nóng)民集體難以通過(guò)合法途徑實(shí)現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)。進(jìn)而，“理性”的農(nóng)民集體選擇規(guī)避與突破現(xiàn)行法律條例，實(shí)施“隱性流轉(zhuǎn)”。而地方政府在面對(duì)此類行為時(shí)，既缺乏有效制約和治理其存在的檢查監(jiān)督機(jī)制和處罰規(guī)則，又缺乏引導(dǎo)其合法化發(fā)展的可行渠道，造成隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期存在。

從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)調(diào)查實(shí)證情況看，隱性流轉(zhuǎn)具有流轉(zhuǎn)價(jià)格確定隨意性強(qiáng)、流轉(zhuǎn)規(guī)模和用途難控制等特征（楊秀琴，2011），且通常在基層干部與用地企業(yè)之間私下進(jìn)行，而鄉(xiāng)村干部往往擁有確定流轉(zhuǎn)交易價(jià)格、交易期限等事項(xiàng)的權(quán)力，在權(quán)力缺乏有效監(jiān)督與制約的情勢(shì)下，引發(fā)了不少鄉(xiāng)村干部的權(quán)力尋租行為。同時(shí)，隱性流轉(zhuǎn)還極易破壞土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃（曹泮天，2013），威脅耕地和糧食安全，對(duì)生態(tài)環(huán)境也產(chǎn)生了不良影響。

二、地方政府行為偏差的成因分析

地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的干預(yù)行為產(chǎn)生偏差，固然有公共選擇理論指出的地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人的行為動(dòng)機(jī)，更有中國(guó)特殊的財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)體制對(duì)地方政府行為施加的約束與影響。因此，綜合分析和考察地方政府行為背后的主觀和體制因素，是研究地方政府流轉(zhuǎn)干預(yù)行為偏差的關(guān)鍵。

1.主觀自利驅(qū)動(dòng)

（1）各級(jí)、各部門機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效應(yīng)造成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的過(guò)度行政干預(yù)失效。公共選擇理論認(rèn)為，內(nèi)部效應(yīng)（或稱內(nèi)在性）是公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其工作人員追求自身的組織目標(biāo)或工作人員自身利益，而非公共利益或社會(huì)福利的現(xiàn)象（張學(xué)敏，2004）。布坎南指出，各級(jí)、各部門機(jī)構(gòu)的內(nèi)在性意味著“部門的”或“私人的”成本和收益①“成本—收益的經(jīng)濟(jì)方法”由布坎南與戈登·塔洛克于1962年在《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》一書(shū)中提出，旨在說(shuō)明任何政治決策都是一種經(jīng)濟(jì)行為，并會(huì)帶來(lái)社會(huì)財(cái)富的重新分配。此處，我們借鑒并用于簡(jiǎn)要分析政府機(jī)構(gòu)由于內(nèi)部效應(yīng)而產(chǎn)生的干預(yù)行為偏差。支配了其行為決策的計(jì)算，并決定了相關(guān)部門的運(yùn)行及其組織內(nèi)部成員的行為。以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及的區(qū)級(jí)財(cái)政、規(guī)劃和國(guó)土等部門為例，除了在具體流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施中需要為流轉(zhuǎn)單位編制土地出讓或租賃方案、籌備土地入市、統(tǒng)籌區(qū)（縣）相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)工作及后續(xù)安置工作，區(qū)（縣）財(cái)政還需每年安排專項(xiàng)資金用于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的軟硬件建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全力推進(jìn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)。原本這些部門均可從農(nóng)村集體土地征收、出讓中獲取巨額的土地出讓收益，但為了推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，卻需要承擔(dān)額外的工作實(shí)施成本。并且，由于缺乏完善的頂層設(shè)計(jì)與部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門在流轉(zhuǎn)實(shí)際工作中相互推諉，更多關(guān)注自身的收益狀況，流轉(zhuǎn)項(xiàng)目整體的資金運(yùn)作和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題經(jīng)常被忽視。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在性不僅存在于同級(jí)不同職能行政部門之間，也存在于各層級(jí)政府之間。以集體建設(shè)用地實(shí)體流轉(zhuǎn)占補(bǔ)平衡模式為例，由于各區(qū)（縣）均面臨基本農(nóng)田保護(hù)和耕地指標(biāo)占補(bǔ)平衡的約束，因而通常需由轄區(qū)（縣）內(nèi)某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃和國(guó)土部門組織實(shí)施土地整理復(fù)墾工作，不過(guò)由于土地復(fù)墾后的占補(bǔ)平衡指標(biāo)是由區(qū)（縣）一級(jí)統(tǒng)籌安排，作為區(qū)級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目用地的保障，造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此工作上缺乏積極性，職能缺位現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（2）改革進(jìn)程中的“規(guī)范缺失”提供了行為自主性的彈性空間，誘致了權(quán)力尋租等行為。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地制度改革的重要內(nèi)容，由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異大，決定了中央政府難以直接管理，必須委托地方政府行使管理并授予相應(yīng)的各項(xiàng)權(quán)力與資源。中央政府和地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上形成了穩(wěn)定的委托代理關(guān)系，這使得地方政府作為獨(dú)立利益主體的地位得以確立。

公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中曾指出：“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”（埃莉諾·奧斯特羅姆，2012）。這說(shuō)明完善的制度與行為規(guī)范對(duì)具體執(zhí)行者有著十分重要的約束和監(jiān)督作用。隨著我國(guó)各地流轉(zhuǎn)實(shí)踐工作的逐步推進(jìn)，與之相關(guān)的各項(xiàng)流轉(zhuǎn)制度、行為規(guī)范也經(jīng)歷著從無(wú)到有、新舊交替的過(guò)程，而在此期間不可避免地存在“制度短缺”或“規(guī)范缺失”的現(xiàn)象，這就為擁有相對(duì)獨(dú)立利益并且擁有資源配置權(quán)的地方政府提供了行為自主性的擴(kuò)張空間。這種行為自主性的擴(kuò)張，是制度變遷環(huán)境下地方政府的理性行為選擇（何顯明，2007），實(shí)際表現(xiàn)為職能權(quán)限、權(quán)責(zé)行為邊界的彈性化和模糊化，這些都為流轉(zhuǎn)交易中流轉(zhuǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)、土地規(guī)劃審核、流轉(zhuǎn)方案會(huì)審和最終審批備案等行政管理環(huán)節(jié)創(chuàng)造了充滿彈性的處理空間，同時(shí)也為處在利益博弈漩渦中的地方政府提供了一個(gè)追求利益可利用的政策間隙，也給官員實(shí)現(xiàn)權(quán)力收益最大化和尋租行為等創(chuàng)造了機(jī)會(huì)主義行為的便利條件。尤其是在農(nóng)村基層民主建設(shè)還不完善、外部監(jiān)督與制約機(jī)制不足的情況下，更是極易誘致鄉(xiāng)村干部采取機(jī)會(huì)主義的態(tài)度，參與尋租活動(dòng)。

2.體制因素影響

（1）財(cái)政分權(quán)體制下，為了緩解財(cái)政約束而引致了征地行為偏好，不愿推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入權(quán)力不斷上移，但由于財(cái)政支出壓力不斷增大，導(dǎo)致地方財(cái)政面臨巨大財(cái)政缺口。不過(guò)，隨著上世紀(jì)末與本世紀(jì)初我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革催生房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，以及土地儲(chǔ)備、“招拍掛”等一系列保證地方政府壟斷土地供應(yīng)的制度安排和運(yùn)行機(jī)制的確立，地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲取土地出讓收入成為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的重要途徑。而由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地之間廣泛存在著土地價(jià)格的“剪刀差”，在基本農(nóng)田保護(hù)的政治任務(wù)下，地方政府的理性選擇自然是加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地（包括宅基地）的征收、開(kāi)發(fā)和出讓，獲取巨額的土地級(jí)差收益?？梢哉f(shuō)，分稅制改革除了帶來(lái)中央和地方在財(cái)政收入與支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整外，也引致了地方政府依賴土地出讓獲取財(cái)政收入、固化并增強(qiáng)了地方政府征地的行為偏好。

在上述背景下，制約并阻滯集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是分稅制改革下地方政府的“理性”選擇，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將減少地方政府的土地出讓收入。因?yàn)榈胤秸磕晷略龀鲎尩耐恋卮蠖鄟?lái)自對(duì)集體土地的征收，當(dāng)集體建設(shè)用地從被征收轉(zhuǎn)為可自主流轉(zhuǎn)時(shí)，就意味著地方政府將失去很大一部分新增的可供出讓的建設(shè)用地，由此也就會(huì)失去相當(dāng)規(guī)模的土地出讓收入。并且，農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)還會(huì)打破地方政府在土地市場(chǎng)中的壟斷供應(yīng)地位，影響其在國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)上的土地出讓收益。因此，在財(cái)政收入約束下的地方政府具有維持征地行為偏好與制度安排、不愿推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的利益動(dòng)機(jī)。

（2）在政治晉升激勵(lì)機(jī)制下，為獲得明顯政績(jī)而實(shí)施策略性供地行為，對(duì)推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不強(qiáng)。以GDP為主要政績(jī)考核指標(biāo)的官員晉升機(jī)制是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政治集權(quán)體制的重要特征。在此激勵(lì)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，地方政府的角色從公共物品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)土地”的企業(yè)家，通過(guò)低地價(jià)、大規(guī)模出讓工業(yè)用地吸引區(qū)外投資，帶動(dòng)本地GDP和就業(yè)增長(zhǎng)，以求在政績(jī)考核中獲得晉升優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，在土地出讓總量受限的情況下，不少地方采取縮減與“饑餓”供應(yīng)商住用地的方式，制造“非飽和”的供應(yīng)狀態(tài)，抬升相對(duì)稀缺的商住用地價(jià)格，并且用商住用地的出讓收入來(lái)彌補(bǔ)工業(yè)用地低地價(jià)出讓所帶來(lái)的虧空。

推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，雖然從長(zhǎng)期、整體來(lái)看對(duì)盤活存量土地資源、提升農(nóng)民收益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都有所裨益，但這些內(nèi)容都是政績(jī)考核中不易被考察和度量的指標(biāo)，且短期不會(huì)帶來(lái)直接或明顯的政治績(jī)效。并且，當(dāng)允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，意味著各類用地企業(yè)可以直接與擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體（或集體經(jīng)濟(jì)組織）商談，盡管仍需以符合規(guī)劃和用途管制為前提條件，但不得不承認(rèn)，地方政府的策略性供地行為和“經(jīng)營(yíng)土地”的行為模式勢(shì)必會(huì)受到極大影響。此外，由于當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清，造成政府對(duì)隱性流轉(zhuǎn)的治理與監(jiān)管缺乏依據(jù)，不少基層官員、村干部等從隱性流轉(zhuǎn)中尋租獲益，不愿推進(jìn)治理工作的開(kāi)展。因此，在缺乏有效激勵(lì)機(jī)制的情況下，地方政府對(duì)推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和治理隱性流轉(zhuǎn)的動(dòng)力顯然不會(huì)很強(qiáng)。

綜上所述，地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的行為偏差可以用主觀自利動(dòng)機(jī)和體制因素影響進(jìn)行解釋。如圖1所示，主觀自利動(dòng)機(jī)的原因又可以細(xì)分為政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效應(yīng)（內(nèi)在性）和由彈性的行為空間提供的地方政府行為自主性；體制因素的原因又可以細(xì)分為政治集權(quán)體制下激勵(lì)機(jī)制的缺失和財(cái)政分權(quán)體制下地方政府財(cái)政收入的約束條件。結(jié)合本文第二部分的相關(guān)內(nèi)容，可以分別構(gòu)建對(duì)過(guò)度行政干預(yù)代替市場(chǎng)、治理隱性流轉(zhuǎn)乏力和流轉(zhuǎn)制度供給不足的合理行為闡釋：內(nèi)在性和彈性的行為空間導(dǎo)致了地方政府過(guò)度行政干預(yù)流轉(zhuǎn)，造成相關(guān)衍生問(wèn)題；彈性的行為空間和激勵(lì)機(jī)制的缺失導(dǎo)致了治理隱性流轉(zhuǎn)乏力，誘致了權(quán)力尋租等行為；而激勵(lì)機(jī)制缺失和財(cái)政約束條件造成了流轉(zhuǎn)制度供給不足的困境。

圖1 原因－行為結(jié)構(gòu)示意圖

三、矯正集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府行為偏差的綜合路徑

從根本上矯正地方政府的行為偏差，不僅要通過(guò)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與管理機(jī)制完善規(guī)范地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為，壓縮其行為自主性的彈性空間，更需要深化改革引致地方政府行為偏差的體制因素，改變地方政府行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境，以發(fā)揮其在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的積極建設(shè)性作用。具體而言，包含以下五個(gè)方面。

1.優(yōu)化財(cái)稅制度，緩解地方財(cái)政約束

深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值部分征稅，緩解地方財(cái)政約束。其一，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、優(yōu)化分稅制，完善地方財(cái)政收入來(lái)源。一方面，在房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)稅收立法工作，以逐年征收的房地產(chǎn)稅取代一次性的土地出讓金收益；另一方面，中央將企業(yè)所得稅的大部分或全部劃歸地方財(cái)政收入，從而綜合改善地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”模式下極致追求土地出讓收入的扭曲性行為。其二，探索對(duì)發(fā)生流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收土地增值稅，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制。流轉(zhuǎn)計(jì)稅應(yīng)依據(jù)流轉(zhuǎn)收益、從價(jià)計(jì)征，綜合考慮土地區(qū)位、用地類型等可實(shí)行差別稅率，進(jìn)而緩解地方財(cái)政約束，提高地方政府推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的積極性。

2.改善地方政府官員的政績(jī)考評(píng)機(jī)制

政績(jī)考評(píng)是對(duì)地方政府官員最有效的激勵(lì)工具，只有政績(jī)?cè)u(píng)估的舉措與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，中央政府推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的初衷才能得以體現(xiàn)。首先，改善過(guò)度以GDP為地方政府主要政績(jī)指標(biāo)的考評(píng)機(jī)制，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等引入到政績(jī)考核指標(biāo)之中，并賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重，有效規(guī)避農(nóng)村集體在流轉(zhuǎn)項(xiàng)目“落戶”競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的“競(jìng)底行為”，激發(fā)有政治晉升愿望的地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此工作的重視。其次，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的考核問(wèn)責(zé)制度，加大對(duì)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目用地的規(guī)劃審核與用途管制力度，積極推進(jìn)隱性流轉(zhuǎn)督查治理，對(duì)推進(jìn)工作不力的與存在權(quán)力尋租的，要追究相應(yīng)行政與法律責(zé)任，迫使地方領(lǐng)導(dǎo)改變對(duì)流轉(zhuǎn)工作的消極態(tài)度。

3.修訂相關(guān)法律，為流轉(zhuǎn)提供法律保障

市場(chǎng)本身是一個(gè)社會(huì)產(chǎn)物，其存在及運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于其背后的法律規(guī)定以及政府保證。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)盡管已經(jīng)獲得國(guó)家政策層面的支持，但仍未得到法律層面的認(rèn)可。因而，首要的是通過(guò)法律制度的協(xié)同建設(shè)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給予合法化認(rèn)可。具體而言，一是要在重新評(píng)估各項(xiàng)土地相關(guān)法律所表述的權(quán)利與責(zé)任的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致性的角度修繕相關(guān)法律條文，主要是《土地管理法》中對(duì)不改變所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要予以合法化認(rèn)可。二是要明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，從用益物權(quán)的角度構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束體系。三是應(yīng)在嚴(yán)格界定公益用地范圍的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決地改革征地制度，防止地方政府打著公共利益的旗幟進(jìn)行土地財(cái)政之實(shí)，為合法推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法律保障。

4.進(jìn)行制度的創(chuàng)新，建立健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

首先，由于作為集體土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺失，給政府過(guò)度干預(yù)流轉(zhuǎn)提供了條件，造成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)當(dāng)家、政企不分與權(quán)力尋租，因此需加強(qiáng)集體組織建設(shè)與依據(jù)法人制度的產(chǎn)權(quán)制度改革工作，并進(jìn)行綜合評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為流轉(zhuǎn)的前提條件。其次，探索構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)支撐體系，完善價(jià)格形成機(jī)制，但要注意全面汲取國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”制度顯化土地價(jià)格的有益經(jīng)驗(yàn)和誘發(fā)地價(jià)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的深刻教訓(xùn)。再次，建立能有效激勵(lì)各參與主體流轉(zhuǎn)意愿的流轉(zhuǎn)收益分配制度，對(duì)收益分配及使用情況及時(shí)審計(jì)并公示，制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度與快速反應(yīng)的權(quán)益申訴機(jī)制，對(duì)侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。同時(shí)，大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)信息、交易咨詢與代理、地價(jià)評(píng)估和糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取形成（市）服務(wù)中心－（區(qū)）服務(wù)站－（鎮(zhèn)村）服務(wù)點(diǎn)的三級(jí)市場(chǎng)服務(wù)體系，不斷完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。

5.構(gòu)建并完善流轉(zhuǎn)管理制度

首先，建立完善的集體經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)管理制度，對(duì)符合流轉(zhuǎn)要求的土地依據(jù)所處區(qū)位、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)行年度計(jì)劃管理制度，防止短期盲目流轉(zhuǎn)形成過(guò)度供給。其次，堅(jiān)持“先討論后審批”、“先規(guī)劃后流轉(zhuǎn)”的原則，強(qiáng)化公眾在規(guī)劃調(diào)研、設(shè)計(jì)、決策和實(shí)施等階段的參與，完善并落實(shí)規(guī)劃與用途管制制度。總結(jié)提煉流轉(zhuǎn)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，將各地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中交易申請(qǐng)、受理、會(huì)審、簽約、繳費(fèi)、發(fā)證等流程規(guī)范化、制度化，完善用途變更、流轉(zhuǎn)備案等登記制度。此外，由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)新增工作，涉及部門廣，因此要將流轉(zhuǎn)工作的目標(biāo)進(jìn)行分解并落實(shí)到相應(yīng)部門，防止和糾正政府各部門機(jī)構(gòu)及其工作人員的內(nèi)部效應(yīng)，為流轉(zhuǎn)管理制度的實(shí)施提供組織保障。

1.陳會(huì)廣、陳利根、馬秀鵬等：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的多樣化創(chuàng)新——基于政府與市場(chǎng)關(guān)系的視角》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2009年第1期。

2.趙亞莉、吳群：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：政府失靈與制度障礙》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第2期。

3.張秋：《現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的理性反思：制度缺陷及矯正》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第5期。

4.楊秀琴：《農(nóng)村集體建設(shè)用地公開(kāi)流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行——基于隱形流轉(zhuǎn)與公開(kāi)流轉(zhuǎn)的效率差異分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。

5.曹泮天：《宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第4期。

6.張學(xué)敏：《論教育供給中的政府失靈》，《高等教育研究》2004年第1期。

7.（美）埃莉諾·奧斯特羅姆著：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演講》，上海譯文出版社2012年版。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F301.3

A

1009－2382（2015）07－0088－05

施建剛，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士；徐奇升，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生（上海201804）。

※本文是上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃系列課題“上海農(nóng)村土地管理模式和流轉(zhuǎn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013XAA002）的部分研究成果。