郎關(guān)福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

法律援助辦案支持系統(tǒng)研究

郎關(guān)福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

目前，法律援助案件自身的復(fù)雜性和律師辦理案件過程中的實際困難，成為阻礙法律援助案件質(zhì)量進一步提高的瓶頸。因此，有必要總結(jié)法律援助案件自身的規(guī)律、特點，探索法律援助案件辦案支持系統(tǒng)，指導(dǎo)、鼓勵律師積極辦理援助案件。本文通過分析杭州市法律援助案件質(zhì)量問題成因、概括實踐經(jīng)驗，提出法律援助辦案支持系統(tǒng)的概念，并從行政支持、業(yè)務(wù)支持、技術(shù)支持和經(jīng)費支持四個方面對如何完善支持系統(tǒng)加以探討。

一、法律援助案件存在的質(zhì)量問題與成因

保障法律援助案件辦理質(zhì)量是法律援助事業(yè)健康發(fā)展的前提。目前法律援助案件存在以下幾方面的問題：（1）基本程序不到位。個別律師辦案過程中不閱卷、不會見、不寫代理詞或辯護詞。（2）基本程序雖然到位，但工作不夠允分。刑事案件中，對犯罪嫌疑人無罪辯解不夠重視，對閱卷材料研究不深入，開庭時質(zhì)證不足，辯護意見過于簡單。民事案件中，怠于收集證據(jù)，甚至延誤舉證期限、提交司法鑒定的期限。（3）辦案實際效果不夠理想。刑事案件中，雖然律師意見采信率較高，法院最終采納的意見多為自首、未成年人等法定從輕、減輕的情形。民事案件中，某些判決雖然支持了受援人的主張，相當(dāng)一部分案子沒有真正執(zhí)行到位。疑難復(fù)雜案件，缺少專業(yè)分析，難以為當(dāng)時人設(shè)計出最佳的維權(quán)途徑。（4）辦案過程的監(jiān)督不到位。部分法律援助機構(gòu)對法律援助案件監(jiān)督偏重于書面審查，指派后不跟蹤，不了解辦案情況，對律師提出的困難置之不理。

因此，律師辦理法律援助案件，不如辦理有償收費案件盡心，是老百姓難以打消的顧慮。法律援助案件存在的質(zhì)量問題，可以歸結(jié)為以下原因：

一是法律援助案件較之當(dāng)事人有償委托案件，具有特殊性和復(fù)雜性，使律師辦案形成特殊的困難。法律援助分為通知辯護類和申請類兩類，通知辯護是指人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對可能判處死刑、無期徒刑等符合法定條件的犯罪嫌疑人、被告人通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。通知辯護具有被動性和一定的強制性，某些犯罪嫌疑人、被告人由于法律知識限制，對律師的身份有所質(zhì)疑，不配合援助律師會見、出庭辯護等工作，甚至誤以為援助律師在和公安機關(guān)、檢察院、法院一起追究自己的犯罪行為，因此對援助律師存在抵觸情緒。申請類案件中，申請人大多是農(nóng)民工、殘疾人、老年人等群體。案件涉及的爭議往往是受援人的核心利益，如人身損害賠償金、工資報酬、撫養(yǎng)費等。受援人一方面維權(quán)心切，固執(zhí)地堅持自己的觀點，而不理解律師的專業(yè)分析；另一方面，限于認(rèn)知能力、法律知識缺乏，證據(jù)意識、時效意識較差，往往由于自己的忽視或無知，導(dǎo)致在訴訟中處于被動地位。此外，還有個別的受援人基于個人的特殊經(jīng)歷對社會制度看法偏激，律師很難找到合適的方式與其溝通，其訴求也往往難以通過一紙訴狀解決。

二是行政機關(guān)受法律援助義務(wù)論的影響，法律援助經(jīng)費補貼始終定位為律師直接辦案成本支出的補償，遠遠低于律師提供法律服務(wù)的報酬，從而導(dǎo)致律師辦理援助案件動力不足。下圖是筆者根據(jù)浙江省相關(guān)部門規(guī)章，對律師服務(wù)費和法律援助經(jīng)費補貼進行的對比。由此可見，司法行政機關(guān)支付給律師的援助經(jīng)費補貼遠遠低于律師行業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致律師的辦案動力不足，從而使案件質(zhì)量難以保證。

三是法律援助機構(gòu)評估案件質(zhì)量時，缺少對律師辦案過程的成本分析、勞動價值評估、激勵機制，難以調(diào)動律師辦案積極性。目前法律援助經(jīng)費按案件數(shù)進行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的補貼，不考慮個案的復(fù)雜程度，律師的勞動成本付出。杭州市法律援助中心援助案件中，死刑、無期徒刑案件占刑事案件的40%，律師在承辦案件過程中，是否深入研究閱卷材料、辯護角度，事關(guān)受援生命、自由等切身利益，因此援助機構(gòu)有必要從專業(yè)的角度評估案件的復(fù)雜程度，考評律師投入的勞動價值，建立相應(yīng)的激勵機制，鼓勵律師積極辦案。

四是律師在辦理援助案件時沒有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，遇到業(yè)務(wù)上的問題缺乏專業(yè)的指導(dǎo)。根據(jù)《辦理法律援助案件程序規(guī)則》第31條規(guī)定，律師認(rèn)為主要證據(jù)認(rèn)定、適用法律等方面有重大疑義應(yīng)當(dāng)向援助機構(gòu)報告，但援助機構(gòu)接到報告后，是否應(yīng)給與辦案方面的支持，法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定。目前辦理法律援助案件的主力是執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師，建立一套完善的辦案標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)、監(jiān)督辦案過程，必要時還需給予年輕律師專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使律師在辦理法律援助案件中的成長鍛煉尤為重要。

五是律師在辦理援助案件時沒有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，遇到業(yè)務(wù)問題缺乏專業(yè)的指導(dǎo)。應(yīng)建立一套完善的辦案標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)、監(jiān)督辦案過程，給予年輕律師專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使年輕律師在辦理法律援助案件中成長鍛煉。

律師服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)① 法律援助經(jīng)費補貼標(biāo)準(zhǔn)②刑事案件偵查階段 1500-8000元/件600—900元/件審查起訴階段1500-10000元/件 800—1200元/件一審判決階段2500-25000元/件 1000—1500元/件民事案件不涉及財產(chǎn) 2500—10000元/件1200—1800元/件涉及財產(chǎn)根據(jù)訴訟標(biāo)的額，按照下列比例分段累計收費：10萬元以下（含10萬元）：6-8%，收費不足2500元的，可按2500元收取。10萬元以上至50萬元（含50萬元）：5-6% 50萬元以上至100萬元（含100萬元）：4-5% 100萬元以上至500萬元（含500萬元）：3-4% 500萬元以上至1000萬元（含1000萬元）：2-3% 1000萬元以上：1-2%備注1、以上費用不包括交通、住宿等成本支付。2、代理重大、疑難、復(fù)雜案件，由律師事務(wù)所按不超過標(biāo)準(zhǔn)上限5倍的幅度內(nèi)與委托人協(xié)商確定具體收費。1、以上費用包括交通、住宿等成本支付。2、案件特別復(fù)雜，差旅費開支特別多的，經(jīng)申請同意后，可以增加補貼。

六是立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、社會團體、個人對律師辦理援助案件缺乏聯(lián)動、協(xié)調(diào)機制。援助案件具有公益性質(zhì)，援助律師理應(yīng)得到立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、社會團體、個人的尊重和配合，對律師辦理援助案件過程的調(diào)查取證、閱卷給予支持。目前，關(guān)于法律援助辦案支持的法律法規(guī)依據(jù)散見于行政法規(guī)、規(guī)范性文件中。例如《法律援助條例》第8條規(guī)定“國家支持和鼓勵社會團體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟困難的公民提供法律援助?！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院公安部司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》的通知第20條規(guī)定：“人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)對承辦律師復(fù)制案卷材料的費用予以免收或者減收。”第27條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)，建立健全工作機制，做好法律援助咨詢、申請轉(zhuǎn)交、組織實施等方面的銜接工作，促進刑事法律援助工作有效開展?！钡鹊取Ｒ陨详P(guān)于援助律師權(quán)益的規(guī)定與律師的基本權(quán)利雷同，唯一的優(yōu)待是復(fù)印費用減免優(yōu)惠。目前較突出的問題是個案具體問題上援助機構(gòu)缺乏與相關(guān)機構(gòu)的及時、有效溝通，從而影響援助案件的社會效果。

綜上所述，筆者認(rèn)為有必要在加強法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管的同時，對律師辦理法律援助案件過程加以系統(tǒng)化的支持。

二、杭州市建立法律援助辦案支持系統(tǒng)的探索

杭州市法律援助辦案支持系統(tǒng)是指由法律援助機構(gòu)為主導(dǎo)，整合現(xiàn)有志愿律師資源，通過行政支持、業(yè)務(wù)支持、技術(shù)支持和經(jīng)費支持等工作機制相互配合、協(xié)調(diào)，幫助律師順利完成法律援助案件辦理的制度整體。法律援助辦案支持系統(tǒng)旨在支持律師積極辦理援助案件，使法律援助工作的社會效益最大化。法律援助案件辦案系統(tǒng)與法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)猶如保障法律援助案件質(zhì)量的兩個輪子，共同推動律師盡心盡職辦理援助案件。為此，杭州市法律援助中心在以下幾方面進行嘗試：

一是以法律援助資源庫為依托，按律師事務(wù)所、律師專業(yè)特長指派案件，定期培訓(xùn)，復(fù)雜案件專家論證，加強與律師的互動。2014年6月，杭州市法律援助中心在通過公開招募、自愿申請、擇優(yōu)錄取的程序，建立了一支由專家咨詢委員會、志愿律師事務(wù)所、志愿律師共同組成的法律援助資源庫，確立了27家律師事務(wù)所和259名社會律師，承辦杭州市法律援助中心案件。結(jié)合援助案件的性質(zhì)、比例、律師專業(yè)特長，實行分類指派，其中可能判處死刑、無期徒刑案件由執(zhí)業(yè)八年以上，且具有刑事辦案經(jīng)驗的律師辦理。同時，加強對法律援助律師的定期培訓(xùn)，制定針對年輕律師的專門培養(yǎng)計劃。針對疑難復(fù)雜案件，指派資深律師和年輕律師共同辦理，為年輕律師提供學(xué)習(xí)的機會；必要時，舉行疑難復(fù)雜案件專家論證會，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家為疑難復(fù)雜案件“把脈”。

二是開展法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，為律師辦案提供操作指引。為解決法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)缺乏、流程不一致問題，杭州市法律援助中心研究制定了《法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)以法律咨詢、法律援助案件申請、受理、審批、辦理、結(jié)案、評估、費用發(fā)放為主線，旨在規(guī)范法律援助服務(wù)中各個主體在每一步驟中的標(biāo)準(zhǔn)動作，運用簡潔的語言，明細(xì)的邏輯結(jié)構(gòu)，闡釋法律援助工作的各個環(huán)節(jié)。其中案件承辦一章，委托專業(yè)律師事務(wù)所，分門別類進行編寫，使承辦律師對辦案的步驟一目了然。

三是建立法律援助、普法宣傳、調(diào)解和解相結(jié)合的工作機制。如前文所述，受援人限于特殊的個人經(jīng)歷或者法律知識限制，對援助律師身份的質(zhì)疑，不配合是制約法律援助案件工作進一步發(fā)展的因素之一。杭州市法律援助中心拓展工作思路，建立法律援助、普法宣傳、調(diào)解和解相結(jié)合的工作機制，在辦理援助案件的過程中對當(dāng)事人開展法治宣傳教育，引導(dǎo)其守法、尊法、運用法律手段維護權(quán)利。從受援人的利益出發(fā)，將援助工作與說服教育、自覺守法、承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，實現(xiàn)法律援助工作社會效益最大化。

三、杭州市法律援助辦案支持系統(tǒng)工作展望

（一）建立法律援助機構(gòu)為主導(dǎo)的行政支持系統(tǒng)

法律援助機構(gòu)作為法律援助工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和組織主體，在法律援助辦案支持系統(tǒng)中擔(dān)負(fù)著與律師、受援人溝通，系統(tǒng)內(nèi)部配合，與公安機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)協(xié)調(diào)的重要工作，這些統(tǒng)稱為行政支持系統(tǒng)。首先，須建立科學(xué)的分案工作機制。目前，通知類案件法律援助機構(gòu)在指派前能夠接觸到材料的僅有公安機關(guān)、檢察機關(guān)或者法院的通知辯護函和訴訟文書，由此難以判斷案件的復(fù)雜程度，需要進一步探索工作方法。如與通知機關(guān)提前溝通，必要時在指派案件前安排法律援助機構(gòu)援助律師會見犯罪嫌疑人、被告人進行案件復(fù)雜程度的預(yù)判，分配適合的律師辦理。其次、與相關(guān)部門建立聯(lián)席會議制度、專門事項溝通機制。法律援助案件在承辦環(huán)節(jié)涉及到與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、鑒定機構(gòu)、勞動保障部門等多個部門的配合。目前，杭州市法律援助中心已通過聯(lián)席會議的形式加強和公安、檢察、法院的工作聯(lián)系，切實解決律師在辦理法律援助案件過程中遇到的會見、閱卷、取證等具體困難。但是囿于職權(quán)限制，跨部門協(xié)調(diào)工作尚未形成制度化的工作機制，筆者認(rèn)為在今后的工作中，可以通過立法機關(guān)或者政府牽頭定期聯(lián)席會議，保證法律援助案件的程序性問題有效解決。

（二）拓展法律援助資源庫為依托的業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)

目前，資源庫指派案件的范圍僅限于杭州市法律援助中心案件，占杭州市法律援助案件總量的4%左右③根據(jù)2013年杭州市法律援助中心報表統(tǒng)計。。作為一種嘗試，目前，浙江省法律援助中心共享杭州市法律援助資源庫，通過資源庫指派案件已提上工作日程，但資源庫的工作模式還沒有在全市推開。杭州市各區(qū)縣法律援助案件、律師事務(wù)所、律師數(shù)量分布尚不均衡。

律師事務(wù)所、律師所在轄區(qū)法律援助案件數(shù)④律師事務(wù)所數(shù)⑤律師數(shù)⑥平均值=法援案件/律師杭州市本級（含原市直所）519 91 2432 0.21上城區(qū) 230 21 199 1.16下城區(qū) 215 25 235 0.91西湖區(qū) 640 49 357 1.79江干區(qū) 997 16 138 7.22拱墅區(qū) 502 34 293 1.71濱江區(qū) 117 15 87 1.34蕭山區(qū) 2620 28 230 11.39富陽市 1140 9 95 12余杭區(qū) 1820 21 139 13.09臨安市 1550 8 76 20.建德市 445 9 49 9.08桐廬縣 831 6 45 19.13淳安縣 412 4 21 34.3

從上圖可以看出，杭州市市本級和各區(qū)縣法律援助案件、律師事務(wù)所、律師數(shù)量分布尚不均衡。淳安、蕭山、桐廬等地區(qū)，法律援助案件多，律師少，杭州市本級法律援助案件少，律師多。隨著法律援助資源庫的運行模式更加成熟，杭州市法律援助中心將鼓勵、引導(dǎo)更多各區(qū)縣律師事務(wù)所、律師加入法律援助資源庫，建立各中心屬地指派案件為主，一定條件下跨區(qū)調(diào)劑的指派規(guī)則，以共享優(yōu)質(zhì)的律師資源。推廣由各區(qū)縣法律援助機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，以法律援助資源庫為依托定期培訓(xùn)、個案指導(dǎo)、內(nèi)控管理、標(biāo)準(zhǔn)研究為一體的法律援助業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)工作模式。

（三）完善網(wǎng)上行政系統(tǒng)為載體的技術(shù)支持系統(tǒng)

杭州市法律援助中心自2013年起在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計、檢索、工作協(xié)作等功能于一體。目前該系統(tǒng)運行成熟，可進一步發(fā)揮其功能，實現(xiàn)受援人網(wǎng)上申請，社區(qū)、司法所就近審批；通知辯護單位網(wǎng)上傳遞、接收文書；法律援助機構(gòu)網(wǎng)上審批、監(jiān)督、發(fā)放費用；援助律師案件網(wǎng)上提交結(jié)案材料，在線培訓(xùn)、檢索數(shù)據(jù)、匯報工作等。

（四）探索社會購買服務(wù)為模式的經(jīng)費支持系統(tǒng)

2013年9月30日，國務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。根據(jù)其精神，四川、天津等多個省、直轄市將法律援助經(jīng)費列入政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄。按文件要求，法律援助被列入目錄后，應(yīng)研究細(xì)化和完善政府采購有關(guān)規(guī)定，擬定將法律援助政府購買服務(wù)納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。杭州市政府2010年出臺的《杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確法律援助為政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容，按文件規(guī)定法律援助案件應(yīng)按照《政府采購法》的規(guī)定，通過招投標(biāo)程序確定承辦單位和提供法律服務(wù)的價格。由此可見，法律援助案件經(jīng)費補貼走向市場是政府管理模式轉(zhuǎn)變的必然趨勢，已經(jīng)得到了中央和地方政府的政策支持。落實政策一方面要求法律援助機構(gòu)具備更加規(guī)范的案件管理水平，客觀準(zhǔn)確的評估律師服務(wù)的價值。另一方面需要開拓法律援助資金多元化籌集渠道，有效利用社會捐款、募集彩票等形式籌集資金，從而為法律援助案件提供有力的經(jīng)費支持。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）