呂 強(qiáng)（浙江省紹興市司法局副局長(zhǎng)）

進(jìn)一步健全社會(huì)普法機(jī)制的思考

呂 強(qiáng)（浙江省紹興市司法局副局長(zhǎng)）

在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，普法教育作為法治建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程顯得尤為必要，而社會(huì)普法機(jī)制是開展普法教育的有效架構(gòu)，是提高普法教育實(shí)效性的基礎(chǔ)所在。十八屆三中全會(huì)決定提出：“健全社會(huì)普法教育機(jī)制”，四中全會(huì)決定又再次強(qiáng)調(diào)：“健全普法教育教育機(jī)制”。進(jìn)一步健全普法教育機(jī)制，加大統(tǒng)籌力度，更新普法理念，整合各方力量，挖掘教育資源，創(chuàng)新教育手段，是提升普法教育實(shí)效的重要途徑。

一、社會(huì)普法機(jī)制的一般構(gòu)成與運(yùn)行

普法教育是指國(guó)家對(duì)公民實(shí)施一定的民主與法治觀念和法律知識(shí)傳授，使公民依法行使民主權(quán)利、履行義務(wù)和依法管理各項(xiàng)工作的素質(zhì)教育，具有社會(huì)性、開放性和長(zhǎng)效性等特點(diǎn)。社會(huì)普法教育機(jī)制主要是指普法教育過程中主客體各要素之間相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系及其控制形式，其影響著普法教育的實(shí)際成效。

這一機(jī)制包含三個(gè)基本要素：主體，即組織者；客體，即接受教育者(受眾)；教育渠道，即教育的方式方法或手段。從其運(yùn)作過程來看，一般應(yīng)包含組織機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、保障機(jī)制等五個(gè)方面（各項(xiàng)機(jī)制的構(gòu)成如表1）。各機(jī)制在運(yùn)行過程中，主體運(yùn)用組織機(jī)制協(xié)調(diào)各方力量，通過運(yùn)作機(jī)制豐富教育渠道，對(duì)客體進(jìn)行形式多樣的教育活動(dòng)，再通過評(píng)價(jià)機(jī)制從客體了解需求和成效等方面的信息，反饋給主體，促進(jìn)教育理念和教育措施的創(chuàng)新，同時(shí)通過保障機(jī)制對(duì)整體教育活動(dòng)實(shí)施保障（其運(yùn)行如表2）。

二、社會(huì)普法機(jī)制運(yùn)作中的成效與啟示

普法教育從“一五”以來已近30年。從紹興市普法實(shí)踐來看，社會(huì)普法機(jī)制在普法教育的不斷深化中逐步形成并完善。黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府組織，人大、政協(xié)監(jiān)督，各部門參與實(shí)施的組織架構(gòu)不斷完善。職責(zé)明晰的普法任務(wù)分解機(jī)制、統(tǒng)分結(jié)合的普法工作推進(jìn)機(jī)制、執(zhí)法與普法合一的普法工作責(zé)任機(jī)制不斷健全。結(jié)合“六五”普法的主要目標(biāo)和任務(wù)，紹興市普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組、市委辦市政府辦先后下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整市普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員的通知》《普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位職責(zé)》《“六五”普法規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)分解》《關(guān)于進(jìn)一步建立健全法制宣傳教育工作機(jī)制的意見》等文件，確保了各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。積極探索新形勢(shì)下普法工作的新領(lǐng)域和新方法，堅(jiān)持服務(wù)中心工作、服務(wù)發(fā)展需要、服務(wù)群眾需求的“三服務(wù)”普法主線，圍繞“三改一拆”、“五水共治”、文明城市創(chuàng)建等中心工作，圍繞企業(yè)發(fā)展，打造企業(yè)法律顧問、“法官聯(lián)企”、“法律體檢”等法律服務(wù)品牌，圍繞群眾需求，把法律宣傳與法律服務(wù)融合起來。把握“12·4”憲法宣傳日暨全國(guó)法治宣傳日、“浙江法治宣傳月”等重要節(jié)點(diǎn)時(shí)段，優(yōu)化傳統(tǒng)陣地，運(yùn)用“紹興普法” 網(wǎng)、官方微博、微信等新型傳媒開展法治宣傳教育，完善法律“六進(jìn)”推進(jìn)工作機(jī)制。積極推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，開展依法行政示范單位創(chuàng)建、民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建、誠(chéng)信守法企業(yè)創(chuàng)建等工作。注重宣傳陣地建設(shè)，出臺(tái)《法制宣傳教育陣地建設(shè)意見》，推進(jìn)輿論傳媒陣地、文化宣傳陣地、教育宣講陣地、教育體驗(yàn)基地建設(shè)，建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。

表1 社會(huì)普法機(jī)制構(gòu)成表

表2 普法機(jī)制運(yùn)行示意圖

但是，現(xiàn)有的社會(huì)普法教育機(jī)制無(wú)論在運(yùn)行的質(zhì)量上，還是在統(tǒng)籌力度上，與滿足民眾對(duì)法律需求，與黨的十八大、十八屆三中四中全會(huì)提出的法治建設(shè)新要求，還不相適應(yīng)，制約了普法教育的實(shí)效性。結(jié)合四中全會(huì)《決定》的新要求，認(rèn)真總結(jié)普法實(shí)踐，有以下啟示：

（一）強(qiáng)化普法各方責(zé)任是形成普法合力的關(guān)鍵。四中全會(huì)《決定》指出，各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門和人民團(tuán)體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制。這一責(zé)任制對(duì)各方的普法責(zé)任作了定位，強(qiáng)調(diào)了黨政的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、國(guó)家機(jī)關(guān)的主體責(zé)任和宣傳文化教育部門的職能責(zé)任。因此，作為普法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及辦公室代表黨委政府對(duì)普法工作的組織機(jī)構(gòu)，要切實(shí)履行普法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查考評(píng)、情況反饋等職責(zé)；充分發(fā)揮各國(guó)家機(jī)關(guān)的作用，履行好其普法的主體責(zé)任；發(fā)揮好宣傳文化教育和人民團(tuán)體的作用，切實(shí)改變以前工作中存在的職責(zé)落實(shí)不到位，以及推諉扯皮的現(xiàn)象。同時(shí)，要積極動(dòng)員社會(huì)其他力量參與普法教育。

（二）法治理念與法治精神是普法教育的核心內(nèi)容。在普法起步階段，普法工作基于 “知法—守法”、“知法—維權(quán)—守法”兩個(gè)邏輯命題，認(rèn)為社會(huì)個(gè)體法律知識(shí)的增加，守法的可能性就會(huì)增加，讓公民了解具體的法律知識(shí)構(gòu)成了普法的基本內(nèi)容。然而，知法與守法之間并不存在必然聯(lián)系，權(quán)利觀也不能使法律被信仰，其結(jié)果公民雖然具備了一定的法律知識(shí)，但并未形成依法辦事、依法維權(quán)和依法表達(dá)利益訴求的意識(shí)和理念，法治宣傳教育工作的效果也大打折扣。從近期由第三方獨(dú)立調(diào)查的紹興市“普法工作群眾滿意度調(diào)查”（以下簡(jiǎn)稱“調(diào)查”），對(duì)3000名不同類型公眾抽樣問卷中獲知，公眾對(duì)“信法”的影響因素主要來自“司法公正”、“政府公信力”和“社會(huì)法律氛圍”（見表3），分別占73.61%、69.02%、51.88%。因而，要圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加強(qiáng)法律知識(shí)、法制理念、法治精神的綜合宣傳，提高公民對(duì)法治的核心價(jià)值理念。

表3 影響“信法”的因素

（三）創(chuàng)新宣傳方式是普法教育的活力所在。傳統(tǒng)的普法教育較多采用“灌輸式”、“培訓(xùn)式”的方法，針對(duì)性和參與性不足，影響教育實(shí)效。當(dāng)今，隨著物質(zhì)文化生活的極大豐富和網(wǎng)絡(luò)新媒體等傳播載體的出現(xiàn)，人們對(duì)法治宣傳的內(nèi)容和形式需求都發(fā)生了一些新變化，正在改變著人們從單純地了解法律知識(shí)向?qū)で缶S權(quán)途徑、維護(hù)誠(chéng)信環(huán)境和公平正義等多層次、綜合型需求轉(zhuǎn)變；從被動(dòng)單項(xiàng)地接受灌輸向主動(dòng)要求參與的雙向式、互動(dòng)式需求轉(zhuǎn)變。在 “調(diào)查”的“有效的普法教育形式”（表4）和“可大力發(fā)展的宣傳形式”（表5）兩項(xiàng)指標(biāo)中顯示，娛樂性、便捷性的教育方式更能被公眾所接受。因此，必須創(chuàng)新普法形式，努力應(yīng)用新載體，拓展普法渠道，才能滿足公眾對(duì)普法需求。

（四）適應(yīng)分眾式需求是普法教育的實(shí)效所在?！搬槍?duì)性”與“實(shí)效性”是普法工作深入持久開展的動(dòng)力源泉?！胺闪M(jìn)”是適應(yīng)不同職業(yè)層面的人群開展普法教育，其職業(yè)崗位不同，法律需求也不同。在普法對(duì)象中，不同年齡和生活經(jīng)歷等因素也對(duì)普法內(nèi)容有了更細(xì)致更具體的獨(dú)特的個(gè)性需求，普法教育，應(yīng)當(dāng)“因人而異”。同時(shí)，現(xiàn)代傳播模式提供了“雙向互動(dòng)”，在普法教育過程中要充分考慮到受眾的“本位”思想，使教育者和接受者之間達(dá)到真正的交流溝通。如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部普法，不能局限在對(duì)具體法條的詮釋上，而應(yīng)偏重于領(lǐng)導(dǎo)干部在宏觀層面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任務(wù)；對(duì)青少年進(jìn)行普法，應(yīng)偏重于青少年規(guī)則意識(shí)和良好行為習(xí)慣的養(yǎng)成；對(duì)農(nóng)村農(nóng)民與社區(qū)居民進(jìn)行普法，應(yīng)偏重于對(duì)其民主自治意識(shí)的培養(yǎng)及自身合法權(quán)益的保護(hù)等等，應(yīng)當(dāng)更好地有針對(duì)性地選擇宣傳手段和方式開展教育。

表4 公眾接受的法律宣傳形式

表5 可發(fā)展的普法教育形式

三、健全普法機(jī)制的對(duì)策與建議

普法教育的成效來自于普法機(jī)制自身的活力，需要充分發(fā)揮組織者的整體合力，建立創(chuàng)新的宣傳運(yùn)作模式，拓展宣傳的豐富載體與渠道，建立科學(xué)的需求信息采集與成效評(píng)價(jià)體系和反饋機(jī)制。

（一）進(jìn)一步建立健全分工負(fù)責(zé)、社會(huì)各方參與的普法組織體系。堅(jiān)持和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、政協(xié)支持、全社會(huì)共同參與”的普法工作領(lǐng)導(dǎo)體制。發(fā)揮好普法機(jī)構(gòu)的牽頭協(xié)調(diào)職能，科學(xué)規(guī)劃普法任務(wù)，加大各方力量的統(tǒng)籌和建設(shè)，加大綜合指導(dǎo)和檢查督促力度，及時(shí)總結(jié)普法經(jīng)驗(yàn)。落實(shí)好“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的普法原則，建立健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和任務(wù)落實(shí)機(jī)制。各部門根據(jù)職能、普法內(nèi)容和對(duì)象特點(diǎn)，作出普法安排，層層分解普法任務(wù)，切實(shí)承擔(dān)普法責(zé)任。切實(shí)發(fā)揮宣傳文化部門的作用，把普法教育納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮輿論宣傳優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮法治文化的傳播功能，營(yíng)造良好的法治社會(huì)氛圍。充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織的人才、資源優(yōu)勢(shì)，形成普法教育的合力。鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與普法教育工作，參與社會(huì)普法項(xiàng)目的建設(shè)，探索普法文化項(xiàng)目的社會(huì)化、商業(yè)化運(yùn)行。

（二）進(jìn)一步建立健全傳統(tǒng)方式與時(shí)代模式相結(jié)合的普法運(yùn)行體系。堅(jiān)持大眾化普法宣傳的同時(shí)，積極創(chuàng)新普法教育的方式和手段。推進(jìn)“分眾式”普法。根據(jù)不同法律自身所調(diào)整的范圍及領(lǐng)域，以及不同年齡和文化的不同群體，采取不同的教育方式和手段，提高針對(duì)性。拓展教育渠道和陣地。充分運(yùn)用司法執(zhí)法等途徑，融宣傳與服務(wù)一體，開展體驗(yàn)式教育活動(dòng)。大力促進(jìn)法治文化公園等設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用文化傳播途徑，在民間文化娛樂活動(dòng)中感受法治氛圍。積極設(shè)計(jì)和創(chuàng)新載體。充分運(yùn)用新傳媒等渠道優(yōu)勢(shì)，開發(fā)娛樂性、參與性強(qiáng)的普法動(dòng)漫、小游戲，增強(qiáng)法治宣傳實(shí)效。建立項(xiàng)目化普法機(jī)制。探索普法公益項(xiàng)目、年度重點(diǎn)普法任務(wù)、法治文化建設(shè)項(xiàng)目等的項(xiàng)目化運(yùn)行，提高普法落實(shí)質(zhì)量和長(zhǎng)效化推進(jìn)，從而建立起大眾需求和個(gè)性需求相結(jié)合、大眾傳播與項(xiàng)目化傳播結(jié)合的多模式運(yùn)作體系。

（三）進(jìn)一步建立健全自運(yùn)行與社會(huì)評(píng)估相結(jié)合的普法促進(jìn)體系。健全完善法治宣傳教育考核評(píng)估體系，把普法教育納入黨委政府綜合考核目標(biāo)，加大人大政協(xié)監(jiān)督檢查力度，定期聽取審議普法依法治理工作情況，督促檢查普法規(guī)劃的落實(shí)情況和工作進(jìn)展情況，及時(shí)分析指導(dǎo)。建立普法需求信息采集、整理、運(yùn)用機(jī)制。充分發(fā)揮普法聯(lián)絡(luò)員的作用，建立群眾普法需求信息員隊(duì)伍，在司法執(zhí)法等單位建立普法信息聚集點(diǎn)，定期收集聽取各方有關(guān)普法意見，了解普法需求信息，形成信息采集、整理和運(yùn)用的工作機(jī)制，提高普法的針對(duì)性。建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。向社會(huì)各界了解普法工作滿意度、普法工作的成效、存在的問題和不足，為改進(jìn)普法工作提供參考。

（四）進(jìn)一步建立健全以人才與設(shè)施為重點(diǎn)的綜合性普法保障體系。要把普法隊(duì)伍建設(shè)作為重點(diǎn)來抓。加強(qiáng)法制副校長(zhǎng)、普法志愿者、普法聯(lián)絡(luò)員、普法講師團(tuán)等普法隊(duì)伍建設(shè)，招募社會(huì)上有意愿加入普法工作隊(duì)伍的人員進(jìn)行社會(huì)普法，加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法治宣傳覆蓋面。要進(jìn)一步吸收精通法律知識(shí)又熱衷公益事業(yè)的法官、檢察官、律師、法學(xué)專家等加入普法隊(duì)伍，建立普法人才資源庫(kù)，建立健全普法宣傳、法律服務(wù)、法治文化創(chuàng)作、新媒體管理等分類普法隊(duì)伍，實(shí)行分類管理，定期開展培訓(xùn)，建立表彰激勵(lì)制度，提高普法隊(duì)伍的運(yùn)行效果。加強(qiáng)普法宣傳平臺(tái)建設(shè)。綜合運(yùn)用信息化手段，整合傳播媒介和普法資源，豐富新媒體宣傳手段和內(nèi)容。探索建立普法信息發(fā)布系統(tǒng)，科學(xué)評(píng)估市民法治素養(yǎng)，及時(shí)了解市民法律需求，正確引導(dǎo)社會(huì)涉法，增強(qiáng)正能量。加強(qiáng)法治文化保障。利用本地人文優(yōu)勢(shì)和自然資源優(yōu)勢(shì)把法治文化建設(shè)與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)統(tǒng)一起來，打造一批法治文化廣場(chǎng)、公園、街區(qū)、場(chǎng)館，充分利用農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)家書屋、社區(qū)文化節(jié)、法治紀(jì)念日等場(chǎng)所與時(shí)點(diǎn)，推進(jìn)法治文化在基層的傳播。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）