王利敏，李淑杰

（1．安徽農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，合肥230036；2．吉林大學 地球科學學院，長春130061）

公眾參與是當代民主的一種具體表現(xiàn)，是一種影響公共政策和公共生活的公民活動，已是政府管理不可缺少的一個環(huán)節(jié)。［1］土地整治是一項復(fù)雜的公共系統(tǒng)工程，參與方多、影響面廣，必須權(quán)衡各方利益主體的權(quán)益，綜合考慮土地價值及生態(tài)環(huán)境持續(xù)效益，充分實現(xiàn)公眾參與。［2］土地整治公眾參與理念已逐步被有關(guān)執(zhí)政者及專家學者認同，在實踐和理論層面也進行了有益探索。但在實踐層面，我國的土地整治公眾參與尚處于初級階段，只是在土地整治規(guī)劃編制實施中引入公眾參與，［3］公眾參與的廣度及深度都較低；理論層面，由于土地整治公眾參與在國內(nèi)尚屬新生事物，個別學者還僅著眼于對土地整治公眾參與淺層次問題（如公眾參與的重要性、參與現(xiàn)狀、存在問題及影響因素等）的剖析，當然也有部分學者高屋建瓴，站在審視者的角度介紹引進國外及臺灣地區(qū)土地整治公眾參與的具體做法。［2］［4－5］土地整治需要公眾參與，但如何參與，個別學者就公眾參與的理論方法進行了探討。［6－7］另外，還有學者運用實證分析法對部分區(qū)域的土地整治公眾參與績效進行了評價。［8］當然大多數(shù)研究最后都指出，要切實強化土地整治公眾參與，必須從強化法制、理順體制、健全機制等方面通過加強土地整治頂層制度設(shè)計來實現(xiàn)。雖然現(xiàn)有研究已經(jīng)指出了推進土地整治公眾參與的制度設(shè)計方向，但比較宏觀籠統(tǒng)。土地整治項目參與方多、影響面廣，必須權(quán)衡各方利益主體的權(quán)益才能充分實現(xiàn)公眾參與，而現(xiàn)有研究卻忽略了對土地整治參與各方的權(quán)益偏差分析，在此種情況下提出的土地整治公眾參與推進措施的可行性是值得商榷的。因此本研究基于這一現(xiàn)實，在運用利益相關(guān)者理論方法區(qū)分土地整治公眾參與主體類型的基礎(chǔ)上，剖析各參與主體在土地整治過程中理論與實踐中的權(quán)益偏差，并提出相應(yīng)的治理策略，希望為決策部門構(gòu)建土地整治公眾參與制度提供理論基礎(chǔ)。

一、土地整治公眾參與主體分類

利益相關(guān)者理論（stakeholder theory）產(chǎn)生于20世紀60年代英美等國家。［9］根據(jù)這一理論，土地整治公眾參與主體應(yīng)是土地整治利益相關(guān)者，是進行土地整治時受其現(xiàn)實或潛在影響的個人或群體。對于利益相關(guān)者的識別與分類，國內(nèi)外研究很廣泛，代表性成果包括“多維細分法”“廣義相關(guān)者分類法”“米切爾評分法”［10］。米切爾評分法屬于定量分析法，在判斷和界定企業(yè)利益相關(guān)者方面操作簡單，應(yīng)用較廣泛。

根據(jù)米切爾評分法中利益相關(guān)者屬性劃分，土地整治利益相關(guān)者體現(xiàn)3個屬性：（1）合法性（Legitimacy），即某一個人或群體是否在法律、道義和社會價值層面對土地整治項目擁有索取權(quán)（管理、決策、實施、運營及利益分享的權(quán)力）；（2）權(quán)力性（Power），即某一個人或群體是否擁有地位、能力和相應(yīng)的手段對土地整治管理、決策層施加影響；（3）緊急性（Urgency），即某一個人或群體的要求能否立即引起土地整治項目管理、決策層的關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，按照各利益相關(guān)者屬性表現(xiàn)程度及強弱，把土地整治利益相關(guān)者劃分為三種類型：第一類是潛在利益相關(guān)者，只擁有三屬性中的部分屬性且屬性特性表現(xiàn)較弱，與項目管理決策者之間表現(xiàn)為一種潛在的關(guān)系；第二類是預(yù)期型利益相關(guān)者，同樣其屬性表現(xiàn)并不完整，但其屬性特性較強，與潛在型利益相關(guān)者相比，他們以更加積極的姿態(tài)關(guān)心土地整治項目，并期待項目管理、決策層能夠有效回應(yīng)他們的權(quán)益訴求；第三類是確定型利益相關(guān)者，他們同時擁有合法性、權(quán)力性和緊急性三種屬性，對土地整治項目的順利推進意義重大。

土地整治是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益相關(guān)者較多，具體表現(xiàn)為組織和個體。其中組織包括：地方政府及相關(guān)部門，土地整治規(guī)劃咨詢設(shè)計、實施及監(jiān)理單位，土地整治項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，非營利性團體；個體包括：地方政府及相關(guān)部門官員，土地整治規(guī)劃編制專家學者，土地整治規(guī)劃設(shè)計、實施及監(jiān)理技術(shù)人員、土地整治項目區(qū)農(nóng)民、其他個體。根據(jù)上述理論并結(jié)合土地整治公眾參與問卷調(diào)查統(tǒng)計分析結(jié)果，其主體類型劃分如表1。

二、各利益相關(guān)者的權(quán)益偏差

土地整治利益相關(guān)者較多，不同的利益相關(guān)者在不同的階段有不同的權(quán)益偏差。要想順利推進土地整治工程實施，必須明確各利益相關(guān)者的利益，協(xié)調(diào)內(nèi)在的沖突，實現(xiàn)各利益相關(guān)者的權(quán)益。［11］由于潛在型利益相關(guān)者對土地整治項目影響力及關(guān)聯(lián)度都較弱，本研究將重點針對預(yù)期型和確定型利益相關(guān)者權(quán)益偏差進行分析（表2）。

（一）預(yù)期型利益相關(guān)者

從表1土地整治公眾參與主體類型可知，預(yù)期型利益相關(guān)者只具備權(quán)力性和緊急性兩種屬性，屬性表現(xiàn)能力都較高；另外，從表1也可看出預(yù)期型利益相關(guān)者無論是組織或個體都是土地整治技術(shù)支持者，其對土地整治項目內(nèi)容本身并無任何權(quán)益訴求，其基本權(quán)益偏差源于自我價值和自我能力的實現(xiàn)。［12］

1．土地整治中介組織。土地整治咨詢規(guī)劃設(shè)計單位、工程實施及監(jiān)理單位都屬于土地整治中介組織，權(quán)益基本相同，只是權(quán)益表現(xiàn)的階段不同，整治規(guī)劃設(shè)計單位的權(quán)益表現(xiàn)主要在規(guī)劃立項、編制階段；工程實施及監(jiān)理單位的權(quán)益主要是整治工程實施、驗收階段。

表1 土地整治公眾參與主體類型表

表2 土地整治公眾參與主體權(quán)益偏差表

如表2，理論上，土地整治中介組織應(yīng)不偏不倚站在中立的角度為土地整治項目服務(wù)，其所有的行為都是為更好的推進土地整治項目保質(zhì)保量按時完成、運行。而現(xiàn)實中，土地整治中介組織是競爭性市場體系中的一個單位，維持生存與追求利潤最大化是企業(yè)經(jīng)營的目標，而盡職盡責的為雇主服務(wù)則是實現(xiàn)前述目標的前提。在實際土地整治過程中，地方政府及相關(guān)部門是土地整治中介單位的雇主，為了企業(yè)生存與利潤獲取，相關(guān)企業(yè)在土地整治規(guī)劃編制及工程實施中會著力體現(xiàn)地方政府及相關(guān)部門的意志，而忽略或敷衍性體現(xiàn)其他利益相關(guān)者如村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民個體的意愿。如此以來，就可能導致土地整治規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容與實際脫節(jié)，工程實施中修建大量的“路邊工程”［13］，使土地整治工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效用，引起土地整治項目區(qū)基層組織及群眾的不滿，阻礙土地整治項目的順利實施。

2．土地整治專家學者及技術(shù)人員。土地整治專家學者及技術(shù)人員是社會“精英”階層，是土地整治規(guī)劃編制及工程實施的主力軍。在整個土地整治項目運作過程中，土地整治專家學者及技術(shù)人員并不具有管理決策權(quán)，但其所擁用的知識和技術(shù)使其在項目立項、方案選擇、工程設(shè)計等方面擁有較強的話語權(quán)，且其單方面的意見或建議能短時間內(nèi)傳遞到項目管理決策層，并得到應(yīng)有的重視。另外，土地整治專家學者及技術(shù)人員在整個土地整治項目從立項到工程竣工驗收階段要與不同的參與者包括基層政府、村集體及農(nóng)民個體對話協(xié)商，這些專家學者及相關(guān)技術(shù)人員可以合理運用自己的話語權(quán)，以公正中立的態(tài)度把基層群眾的意愿反饋給上級政府，并在整治項目規(guī)劃的編制及項目設(shè)計施工過程中充分體現(xiàn)公眾意愿。但現(xiàn)實中，相關(guān)專家學者都是接受到地方政府的邀請才能參與土地整治項目運作，其參與土地整治項目的最終目的還是為地方政府服務(wù)體現(xiàn)地方政府意志；而土地整治技術(shù)人員大都是土地整治中介單位員工，其參與土地整治項目運作雖然是由單位委派，但由于其工作及報酬的獲得都來自于企業(yè)利益的實現(xiàn)，因此土地整治相關(guān)技術(shù)人員最終也是為地方政府服務(wù)。如此以來在整個土地整治項目運作過程中，缺少了能為弱勢群體或個體代言的中間人，造成部分區(qū)域土地整治項目地方政府雖耗費了大量的人力財力物力卻得不到群眾的支持。

（二）確定型利益相關(guān)者

確定型利益相關(guān)者同時擁有高合法性、高權(quán)力性、高緊急性三大屬性，是土地整治公眾參與的核心主體，其權(quán)益訴求與土地整治項目內(nèi)容及項目的順利實施都有很高的關(guān)聯(lián)性，因此各主體土地整治項目積極性和主動性都較強。

1．地方政府及其相關(guān)部門。土地整治項目的實際運作一般由地方政府（縣市區(qū)級政府）及其相關(guān)部門負責。受耕地保護及經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力刺激，許多地方政府都熱衷于進行農(nóng)村土地整治。通過土地整治，地方政府可以實現(xiàn)多重目標：確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡；改善農(nóng)村居民居住環(huán)境；獲得一定規(guī)模的城市建設(shè)用地置換指標?；诖?，當前大規(guī)模的土地整治項目基本是由地方政府自上而下主導的，其各項權(quán)利（參與權(quán)、表達權(quán)、選擇權(quán)、委托權(quán)、監(jiān)督權(quán)及管理權(quán)）得到了充分展現(xiàn)：從立項、規(guī)劃、實施到驗收地方政府及其相關(guān)部門全程參與，參與權(quán)與表達權(quán)得到充分體現(xiàn)；在規(guī)劃設(shè)計、工程實施及監(jiān)理單位的選擇委托時，其選擇權(quán)和委托權(quán)得到充分發(fā)揮；在工程實施和驗收階段，行政管理和監(jiān)督權(quán)得到充分展現(xiàn)；在項目資金的使用時，行政分配權(quán)及監(jiān)督權(quán)同時得到運用。由于各項權(quán)利的過分集中，加上內(nèi)外部監(jiān)督機制的不健全，導致土地整治成為部分腐敗之源：項目前期，項目及工程的爭取給部分當權(quán)者提供了尋租機會；項目實施環(huán)節(jié)，工程的層層分包或轉(zhuǎn)包致使部分整治工程質(zhì)量較差；資金運用環(huán)節(jié)，頻繁、大額的資金流為部分管理者提供了貪污挪用的契機。這些最終不僅導致土地整治工程不能實現(xiàn)預(yù)定功能，造成國有資產(chǎn)的浪費，同時導致項目區(qū)民眾對地方政府的執(zhí)政能力和公信力的質(zhì)疑。

2．項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的組織、代表，擔負著維護項目區(qū)居民整體利益的功能，同時負責傳遞土地整治工作相關(guān)信息。由于項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于基層民眾組織，相較于擁有行政管理權(quán)的地方政府天然具有弱勢性。由于權(quán)益表達平臺的缺失及渠道的不暢，當土地整治活動侵害了集體利益時，基層農(nóng)村集體經(jīng)濟組織唯一的權(quán)益實現(xiàn)路徑就是糾集集體成員聚眾抗議，不利于社會穩(wěn)定。另外，現(xiàn)實中多數(shù)區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表是虛無的，一般由村民委員會代理。但受當前行政管理體制的影響，村民自治委員會已成會地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)［14］，直接為地方政府服務(wù)，在土地整治過程中易受地方政府意志左右。

在強權(quán)的地方政府面前，項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于弱勢群體，但面對同等級的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時，這些弱勢群體就變成了強者。一般的土地整治項目會涉及多個行政村，涉及多個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。土地整治過程也是集體土地權(quán)屬的調(diào)整、農(nóng)田水利工程線路安排、補償資金分配的過程，此時各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是竭盡所能為本集體謀取最大利益。

3．地方政府及相關(guān)部門官員。地方政府及相關(guān)部門官員同專家學者一樣屬于社會精英，但其話語權(quán)較專家學者強，因為其代表的是位于管理決策層的地方政府。在土地整治過程中，地方政府及相關(guān)部門的官員參與土地整治不僅是完成上級領(lǐng)導的托付、履行自己的職責、實現(xiàn)地方政府的權(quán)益，更重要的是其政績、職位升遷都需要土地整治項目的順利實施來實現(xiàn)。因此地方政府及相關(guān)部門官員一般都以積極主動的態(tài)度參與土地整治項目，其一言一行也都會體現(xiàn)地方政府利益。但現(xiàn)實中地方政府及相關(guān)部門官員作為單個個體，也存在個體利益最大化的需求。因此在土地整治過程中，為謀求個體政績，很容易把個人意志施加給專家學者及相關(guān)技術(shù)人員，致使許多“路邊工程”的產(chǎn)生，影響土地整治工程的整體功能。

4．項目區(qū)村干部?，F(xiàn)實中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表多由村干部充當，因此村干部應(yīng)是村民權(quán)益的維護者。實際上在土地整治過程中，在土地確權(quán)、各種權(quán)益的補償方面，當本集體利益與其他集體利益沖突時，村干部作為本集體的代表經(jīng)常會努力為本集體謀取更多利益。由于當前村干部的選舉及委任直接受到地方政府不同程度的干涉，現(xiàn)在的村民自治委員會帶有部分行政色彩，基本是地方政府的派出機構(gòu)，在這種情況下，村干部已不再是村集體經(jīng)濟組織的代表，而是地方政府的基層工作人員，其參與土地整治工作的目的是實現(xiàn)地方政府意志，體現(xiàn)自己的政績。同時項目區(qū)村干部也是單個個體，同樣存在個人利益最大化的需求。在土地整治過程中，若個人權(quán)益受到侵害時，其本身具有的三大屬性直接導致其利用自己身份的特殊性——官民一體化，直接維護甚至謀取過多利益。

5．項目區(qū)農(nóng)民。項目區(qū)農(nóng)民是土地整治項目區(qū)土地的實際承包人和使用人，土地整治活動對項目區(qū)農(nóng)民的利益影響很大。因此，項目區(qū)農(nóng)民應(yīng)是土地整治項目的核心利益相關(guān)者。但從表1可以看出，項目區(qū)農(nóng)民的利益相關(guān)者屬性表現(xiàn)為“兩高一低”：高合法性、高權(quán)力性、低緊急性，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。但在本研究中，筆者把項目區(qū)農(nóng)民從預(yù)期型利益相關(guān)者類調(diào)入確定型利益相關(guān)者，因為其利益相關(guān)者屬性的低緊急性是由于當前行政體制的不完善和農(nóng)民個體的弱勢性造成的。實際上利益相關(guān)者三大屬性是互相聯(lián)系且動態(tài)變化的，當農(nóng)民個體的權(quán)益受到強烈損害時，盡管由于農(nóng)民個體的弱勢性，其意見無法立即傳遞到并受到土地整治項目管理決策層的重視，但農(nóng)民個體此時會運用極端的手段（如上訪、自殺等）充分發(fā)揮自己的高權(quán)力性使其利益相關(guān)者屬性的低緊急性轉(zhuǎn)變?yōu)楦呔o急性來維護自己的權(quán)益。

項目區(qū)農(nóng)民是土地整治項目區(qū)土地的直接利用者，熟悉項目區(qū)土地的狀況，天然具有土地整治項目的全過程參與權(quán)、方案決策權(quán)以及土地整治工程實施的監(jiān)督權(quán)。但現(xiàn)實中，一直以來土地整治項目的實際主導者與投資者都是地方政府，這使農(nóng)民潛意識認為土地整治是地方政府及當官者的工作，導致項目區(qū)農(nóng)民參與土地整治的主動性較低。另外，在實際土地整治項目運作中，農(nóng)民的參與也僅是象征性參與，只是為項目的前期工作提供現(xiàn)狀資料，但中期規(guī)劃方案的設(shè)計、選擇及工程的實施過程中，農(nóng)民僅僅實現(xiàn)了被告知權(quán)，農(nóng)民個體的意見無法表達。這些都易導致某些項目方案不符合整治區(qū)實際情況，不得不重新設(shè)計或修改計劃；而且由于方案未能有效保障農(nóng)民的利益，在土地整治過程中，農(nóng)民個體會以各種形式阻撓工程的實施；此外那些已經(jīng)投入使用的土地整治工程，由于建設(shè)期未能實現(xiàn)有效的農(nóng)民參與，后期工程的管護與維修監(jiān)督無法得到農(nóng)民個體的配合，導致部分已建成工程快速毀損、失去原有功效，不得不重新建設(shè)。

三、結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

通過前述研究分析得出如下結(jié)論：

（1）土地整治公眾參與利益相關(guān)者較多，但確定型利益相關(guān)者只包括：地方政府及其相關(guān)部門、項目區(qū)村集體經(jīng)濟組織、地方政府及其相關(guān)部門官員、項目區(qū)村干部及農(nóng)民；預(yù)期型利益相關(guān)者主要是土地整治技術(shù)支持者，包括：土地整治中介單位及土地整治專家學者和技術(shù)人員。

（2）預(yù)期型利益相關(guān)者對土地整治項目本身無任何權(quán)益訴求，但基本權(quán)益來自于自身價值和自我能力的實現(xiàn)；確定型利益相關(guān)者與土地整治項目本身關(guān)聯(lián)度較強，其基本權(quán)益的維護與實現(xiàn)貫穿整個土地整治過程。

（3）土地整治過程中，預(yù)期型利益相關(guān)者在實現(xiàn)其基本權(quán)益時表現(xiàn)出向地方政府及其相關(guān)部門傾斜的特點；確定型利益相關(guān)者在實現(xiàn)各自的權(quán)益時，表現(xiàn)出不同的特點：地方政府及相關(guān)部門及其官員權(quán)益擴張、村集體經(jīng)濟組織和村干部同時存在權(quán)益擴張與縮并的現(xiàn)象；項目區(qū)農(nóng)民權(quán)益縮小。

（二）對策建議

要切實推進土地整治公眾參與，需要協(xié)調(diào)各參與主體尤其是確定型與預(yù)期型利益相關(guān)者的權(quán)益，構(gòu)建約束與激勵機制消除各參與主體理論與實踐中的權(quán)益偏差。

（1）對于預(yù)期型利益相關(guān)者，在現(xiàn)行的土地整治制度下，其權(quán)益偏差主要源于報酬的實現(xiàn)，因此應(yīng)從加強土地整治規(guī)劃編制、工程實施等方面的外部監(jiān)督、構(gòu)建土地整治規(guī)劃或工程實施及監(jiān)理組織協(xié)會來監(jiān)督約束其政府偏向，同時建立以土地整治工程項目投入使用中的實際利用效果為準則的獎勵制度，激勵預(yù)期型利益相關(guān)者積極主動的協(xié)調(diào)各方權(quán)益。

（2）對于確定型利益相關(guān)者，對于地方政府及相關(guān)部門官員，應(yīng)從加強土地整理相關(guān)信息尤其是財務(wù)信息的透明度、社會監(jiān)督、完善土地整治績效及官員政績考評體系等方面建立約束與激勵機制；而對于項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村干部及項目區(qū)農(nóng)民則應(yīng)從加強宣傳教育提高其土地整理知識及意識、增加土地整理相關(guān)信息的透明度、建立公眾參與土地整理的民間協(xié)會組織、搭建弱勢群體權(quán)益表達與維護平臺等方面構(gòu)建激勵與約束機制。

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