摘 要：對(duì)公民福利權(quán)的生成與實(shí)施的研究成為近現(xiàn)代公法發(fā)展的趨勢(shì)。從權(quán)利的生成角度看，公民福利權(quán)是近代民主政治發(fā)展的必然結(jié)果；從權(quán)利實(shí)施路徑看，法治成為公民福利權(quán)保障的主要方式體現(xiàn)在三個(gè)層面：憲法為公民福利權(quán)提供最高法依據(jù)，代議機(jī)關(guān)以立法形成權(quán)將公民福利權(quán)內(nèi)容具體化，司法機(jī)關(guān)為公民福利權(quán)展開適度審查救濟(jì)。我國(guó)公民福利權(quán)在權(quán)利生成的內(nèi)在動(dòng)力與法治實(shí)施機(jī)制上尚存諸多問題，憲法層面也未確認(rèn)公民福利權(quán)保障理念，立法機(jī)關(guān)對(duì)福利權(quán)的回應(yīng)機(jī)制還不健全，健全與完善公民福利權(quán)保障制度應(yīng)加快民主法治進(jìn)程，從憲法上確立福利權(quán)規(guī)范，充分發(fā)揮人大機(jī)關(guān)在公民福利權(quán)立法與監(jiān)督上的作用，充分利用人民法院咨詢、合作等謹(jǐn)慎而靈活的方法來(lái)促進(jìn)公民福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：憲法福利權(quán)；福利立法；福利權(quán)生成；福利權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑

作者簡(jiǎn)介：溫澤彬，男，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，從事憲法學(xué)、立法制度研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“人大調(diào)查權(quán)實(shí)施機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2014BFX020；重慶社科規(guī)劃項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化背景下基本公共服務(wù)法制保障研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2012BS37；中國(guó)博士后基金項(xiàng)目“人大會(huì)議制度完善研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2015M570767

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2015）06-0069-08

20世紀(jì)90年代，我國(guó)社會(huì)與公正有關(guān)的話題主要是公平與效率、腐敗、尋租、壟斷、權(quán)錢交易、“三農(nóng)”等問題。進(jìn)入21世紀(jì)以后，相關(guān)議題延伸到社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、教育、住房、醫(yī)療制度改革、收入分配、弱勢(shì)群體保護(hù)等領(lǐng)域，伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展，這些人民生活的不安全感以及各式各樣的貧困問題成為國(guó)家治理必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題?；谕瑯拥纳鐣?huì)現(xiàn)實(shí)考量，一些法治相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家將公民的社會(huì)福利“權(quán)利化”，形成一項(xiàng)新興權(quán)利。[1]（P1825）相較而言，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公民福利權(quán)益保障雖有一些初步的研究成果1，但作為一項(xiàng)新興公法性權(quán)利之福利權(quán)，有必要從權(quán)利理論及域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中進(jìn)一步揭示福利權(quán)生成緣由及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以期為我國(guó)探討切實(shí)可行的福利權(quán)保障模式與方法提供參考。

一、公民福利權(quán)的生成：近代民主政治發(fā)展的回應(yīng)

（一）公民福利權(quán)的早期認(rèn)識(shí)

17世紀(jì)以來(lái)，以洛克為代表的古典自由主義者強(qiáng)調(diào)生存的自然權(quán)利，他們將“貧困的救助”視為任何合法社會(huì)的基本且必要的特征，這種“請(qǐng)求權(quán)”甚至在亞當(dāng)·斯密那里也得到肯認(rèn)。1如自由主義認(rèn)同：假如這個(gè)社會(huì)的很大一部分成員是貧困以及悲慘的，沒有任何一個(gè)社會(huì)能夠是繁榮的。[2]（P493-497）而更早的共和主義也表明支持窮人對(duì)社會(huì)資源有生存層面的請(qǐng)求權(quán)，在其看來(lái)福利權(quán)就是個(gè)人自主獨(dú)立、受到相互尊重甚或平等地位的基本保障，共和主義堅(jiān)持將物質(zhì)上的獨(dú)立視作公民參與政治以及政治身份的必要條件，但共和主義所提倡的有關(guān)平等的公民關(guān)系社會(huì)基礎(chǔ)比一個(gè)體面的最低的食品、居住以及其他物質(zhì)需求多得多，前者需要一個(gè)通過體面工作來(lái)維持換取生活費(fèi)用的權(quán)利，他們需要一種機(jī)會(huì)去對(duì)社會(huì)共同體作出貢獻(xiàn)。可以認(rèn)為，“公民身份是一套應(yīng)得的權(quán)利與義務(wù)，它們把個(gè)體建構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政治共同體中完全成熟的成員，并通過它給公民提供一條進(jìn)入稀缺資源的途徑”[3]（P1-7）。不難看出，共和主義所要求的“公民身份”已暗含了公民的福利保障的要求。[4]（P767）

恰恰相反，近代人權(quán)三百多年發(fā)展歷程卻表明，公民福利權(quán)并未受到立法尊重并納入制度保障。特別是，在以西方近代自然權(quán)利理論為基礎(chǔ)的近代人權(quán)體系中，歷經(jīng)幾百年的實(shí)證化、法典化進(jìn)程中也未出現(xiàn)將公民福利權(quán)制度化的跡象。產(chǎn)生于18世紀(jì)的“公民身份”的公民權(quán)利在19世紀(jì)中多半解讀為“政治權(quán)利”內(nèi)容，直至19世紀(jì)末才出現(xiàn)了以公共初級(jí)教育及20世紀(jì)二次大戰(zhàn)后英國(guó)工黨政府推行的福利國(guó)家政策[5]（P52），至此，公民福利權(quán)才逐漸成為理論研究及議會(huì)立法討論的話題。不難看出，近代自然權(quán)利觀及古老共和主義傳統(tǒng)中雖蘊(yùn)含了公民福利的權(quán)利思想，但受個(gè)人主義的自由主義思潮影響，公民政治自由與人身自由方為近代人權(quán)的核心內(nèi)容。更關(guān)鍵的問題，受民主政治發(fā)展的局限，全民普選的民主選舉權(quán)范圍也未得到真正實(shí)行，公民權(quán)利仍反映為特定時(shí)代背景支配力量的政治力量和社會(huì)階級(jí)訴求，福利權(quán)作為主張國(guó)家權(quán)力介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)利，事實(shí)上是無(wú)法得到當(dāng)時(shí)的政治體制的回應(yīng)。

（二）近現(xiàn)代民主政治發(fā)展為公民福利權(quán)生成提供契機(jī)

作為近代議會(huì)制及政黨政治的孿生姐妹，西方近代選舉制度誕生于17世紀(jì)的英國(guó)，但由于選民資格受財(cái)產(chǎn)、種族、性別和教育程度等條件限制，普選權(quán)并沒有得到真正兌現(xiàn)，直至19世紀(jì)末20世紀(jì)初，諸多選舉權(quán)資格限制才逐步解除。伴隨各國(guó)在選舉制度對(duì)選民資格各種限制條件的解除，以工人階層為代表的社會(huì)弱者通過政治機(jī)制訴求福利權(quán)利保障成為可能，而這些近現(xiàn)代民主政治的發(fā)展恰恰為福利權(quán)保障提供了契機(jī)。

歐美近代福利政策的演進(jìn)歷程印證了這一內(nèi)在邏輯。19世紀(jì)后期，英國(guó)實(shí)現(xiàn)了無(wú)財(cái)產(chǎn)資格限制的普選權(quán)，英國(guó)近代福利國(guó)家的進(jìn)程相繼得到加速，于1908年推出國(guó)家福利養(yǎng)老金制度[6]（P30-32）；20世紀(jì)初，英國(guó)、西班牙、法國(guó)等國(guó)婦女先后獲得選舉權(quán)利，婦女的社會(huì)地位得到提升，相應(yīng)的福利狀況受到關(guān)注與保護(hù)[5]（P157）；受民主政治推動(dòng)，美國(guó)于20世紀(jì)30年代也相繼推行了社會(huì)福利改革。1934年羅爾斯提出“一般福利憲法”，要求將有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利納入國(guó)家保護(hù)范疇，1935年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《社會(huì)保障法》，首次以立法的形式確立了社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障，1944年羅斯福發(fā)布“第二權(quán)利法案”再次推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障。隨著20世紀(jì)60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，肯尼迪政府又提出了應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的福利改革，于1965年頒布了“醫(yī)療照顧”和“醫(yī)療援助”兩個(gè)法案，并在教育、住房與城市發(fā)展等諸多領(lǐng)域推行了多項(xiàng)福利計(jì)劃。

正如上述歐美國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公民的福利權(quán)生成乃至興起與本國(guó)的民主政治發(fā)展密切相關(guān)，進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，由于公民選舉權(quán)的行使已不再僅限于男性參政者，也不再以有產(chǎn)者作為政權(quán)主流人群，在社會(huì)變遷的大背景下，議院在保護(hù)上層階級(jí)權(quán)利的同時(shí)，政客們也不能再忽視廣大民眾的權(quán)利，而推進(jìn)公民福利權(quán)的立法儼然成為最好的回應(yīng)，進(jìn)而將傳統(tǒng)觀念中的“慈善救濟(jì)”定位的福利權(quán)益確認(rèn)為公民的一項(xiàng)新興權(quán)利，納入國(guó)家保障之范疇。

二、公民福利權(quán)的實(shí)施：以法治制度保障為基本路徑

法治相對(duì)先進(jìn)的國(guó)家或地區(qū)針對(duì)這一新興公民權(quán)利保障方式大致相似，即國(guó)家民主發(fā)展為該項(xiàng)權(quán)利的生成與保障提供政治基礎(chǔ)，立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步將公民福利權(quán)制度化、規(guī)范化，限制政府推行福利政策的隨意性，法治成為保障公民福利權(quán)的主要路徑依賴。具體包括：憲法從最高法層面確認(rèn)公民福利權(quán)，民主立法形成并具體化公民福利權(quán)利內(nèi)容，司法機(jī)關(guān)為權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行適度審查。

（一）各國(guó)憲法為公民福利權(quán)這一新興權(quán)利提供依據(jù)

在長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，公民的福利權(quán)益被視為道德慈善，抑或政府的公共援助政策所為，國(guó)家并未將其確認(rèn)為一項(xiàng)法規(guī)范權(quán)利。為回應(yīng)社會(huì)變遷對(duì)這一新興權(quán)利保障的需求，學(xué)理研究及司法實(shí)踐一直致力于從憲法層面證成公民福利權(quán)[7]（P145-151），旨在通過將福利權(quán)確認(rèn)為一項(xiàng)新興的憲法權(quán)利，從最高法層面為權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供依據(jù)。

美國(guó)學(xué)者托爾是最早探討福利權(quán)法理基礎(chǔ)的學(xué)者。[8]（P12）基于社會(huì)合作模式的轉(zhuǎn)變，托爾敏銳地意識(shí)到，社會(huì)福利應(yīng)由傳統(tǒng)觀念中的道德慈善或政府公共救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦墓?quán)利，至今其核心觀點(diǎn)對(duì)美國(guó)法確立這一新興權(quán)利仍有深刻影響：（1）公共福利計(jì)劃中的福利權(quán)益應(yīng)該視為一項(xiàng)權(quán)利。托爾注意到，福利權(quán)的立法規(guī)范早已在社會(huì)福利救濟(jì)立法中得到確認(rèn)，即1935年美國(guó)《社會(huì)保障法》“公共援助”部分中規(guī)定。（2）貧困不能僅僅視為個(gè)人的無(wú)能。傳統(tǒng)社會(huì)理論認(rèn)為，福利僅僅是政府提供的一種慈善資助，政府無(wú)義務(wù)幫助弱者，任何利益獲得只有通過公平交易，因而個(gè)人貧困根源在于個(gè)體自身的無(wú)能以及懶惰等原因。托爾對(duì)此認(rèn)為，個(gè)人的貧困與社會(huì)有緊密關(guān)聯(lián)，如社會(huì)提供機(jī)會(huì)的失敗，為回應(yīng)合作社會(huì)出現(xiàn)的問題，作為權(quán)利的社會(huì)福利應(yīng)然而生，當(dāng)然這種福利內(nèi)容應(yīng)限于狹義上的社會(huì)福利，即將福利資助限于公民生活的必需品。之后半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)司法實(shí)踐及學(xué)理研究一直致力于從憲法層面證成福利權(quán)，進(jìn)一步界定其內(nèi)涵。如Shapiro案，大法官布倫南（Brennan）初次提出“家庭需要”作為福利權(quán)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容1；學(xué)者邁克曼則從憲法理論上證成公民福利權(quán)，在其相繼發(fā)表的“通過憲法修正案第十四條保障窮人”[9]（P7）及“尋求憲法福利權(quán)——基于羅爾斯正義論的一種視角”[10]均試圖論證憲法層面福利權(quán)內(nèi)涵及其憲法依據(jù)，其提出了福利權(quán)的最低保護(hù)（Minimum Protection）、正當(dāng)需求（Just Wants）以及基本需求（Basic Needs）作為憲法福利權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。此外，將福利權(quán)視為憲法保護(hù)“財(cái)產(chǎn)權(quán)”以及通過憲法修正案第十四條等方式保障公民福利權(quán)在憲法判例中也得到體現(xiàn)。[11]（P733）

德國(guó)學(xué)者則將《基本法》“人性尊嚴(yán)”條款視作公民福利權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。人性尊嚴(yán)的消極意義，是指國(guó)家對(duì)公民個(gè)人自由的尊重；人性尊嚴(yán)的積極意義，則要求國(guó)家積極承擔(dān)維護(hù)公民人性尊嚴(yán)之義務(wù)，為公民提供基本生存所需的條件，維持公民體面生活。德國(guó)公法學(xué)界一般認(rèn)為，人性尊嚴(yán)系《德國(guó)基本法》第15條之生存權(quán)保障的核心，人民由此獲得向國(guó)家請(qǐng)求最低生活保障的憲法依據(jù)。[12]這類請(qǐng)求權(quán)系直接依據(jù)憲法的給付請(qǐng)求權(quán)，實(shí)質(zhì)是指福利性權(quán)利等社會(huì)基本權(quán)。德國(guó)憲法判決認(rèn)為，“原則上不能直接由基本權(quán)或憲法導(dǎo)出對(duì)國(guó)家之給付請(qǐng)求權(quán)，但判決在嚴(yán)格限制的要件下，容許這些原則有例外的情形，例如依據(jù)基本法人性尊嚴(yán)條款等條款提出社會(huì)救助及注射疫苗之請(qǐng)求權(quán)”1以及“依據(jù)基本法有關(guān)條款提出私立學(xué)校補(bǔ)助請(qǐng)求權(quán)”2。受德國(guó)法影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不少學(xué)者也贊同，“人民之物質(zhì)生活未達(dá)成合乎人性尊嚴(yán)之最起碼生存標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也可從社會(huì)基本權(quán)導(dǎo)出原始之給付請(qǐng)求權(quán)，具體內(nèi)容即是所謂的社會(huì)救助制度及內(nèi)容——保障人民生活的最低物質(zhì)水準(zhǔn)”。[13]

日本憲法第25條第1款規(guī)定生存權(quán)內(nèi)容為“健康且文化性的最低限度生活”，作為福利權(quán)利之核心內(nèi)容的生存權(quán)，該款成為保障公民福利權(quán)的重要憲法依據(jù)。日本著名學(xué)者大賀須明指出：“最低限度生活是指人在肉體上、精神上能過像人那樣的生活之意。這是人在社會(huì)生活中為確保自我尊嚴(yán)的最低限度生活。其內(nèi)容遠(yuǎn)非單純像動(dòng)物般的生存、僅僅維持衣食住行等必要物質(zhì)即可，還包括社會(huì)文化背景下所包含的生存條件。”[14]（P95）這個(gè)層面意義上的“生存權(quán)”與新興權(quán)利的福利權(quán)在內(nèi)涵上已相差無(wú)幾。

與此同時(shí)，公民福利權(quán)逐漸為各國(guó)憲法文本接納并確認(rèn)下來(lái)，為福利權(quán)提供最高法依據(jù)。進(jìn)入19世紀(jì)之后，伴隨各國(guó)公民選舉權(quán)的擴(kuò)大以及社會(huì)生產(chǎn)方式的變化，工人階級(jí)對(duì)社會(huì)福利訴求越來(lái)越多，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)發(fā)展逐漸成為主流思潮，不少成文憲法國(guó)家在憲法文本中給予及時(shí)回應(yīng)。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)、泰國(guó)、伊朗、冰島、俄羅斯、法國(guó)、荷蘭、烏克蘭、意大利、巴拿馬、巴西、秘魯、古巴、智利等53個(gè)國(guó)家的憲法都明確規(guī)定公民的社會(huì)保障權(quán)。如《阿塞拜疆共和國(guó)憲法》第38條規(guī)定：“每個(gè)人都有權(quán)享有社會(huì)保障”；《孟加拉人民共和國(guó)憲法》第15條規(guī)定：“國(guó)家的……目的是向公民保證：（4）社會(huì)保障權(quán)，即因失業(yè)、疾病或殘廢而生活困難者，或者寡婦、孤兒或老年人等無(wú)以為生者享受社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利”；《葡萄牙共和國(guó)憲法》第二節(jié)（“社會(huì)方面的權(quán)利和義務(wù)”）第63條規(guī)定：“所有人均享有社會(huì)保障……社會(huì)保障體系將保護(hù)患病、老年與殘疾公民、孀居者與孤兒，以及失業(yè)者與所有其他缺乏或喪失生活手段或勞動(dòng)能力的人?！盵15]荷蘭學(xué)者亨利·范·馬爾賽文對(duì)1976年以前142個(gè)國(guó)家憲法文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有規(guī)定包括福利權(quán)內(nèi)容的憲法條款，其中規(guī)定“享受寬裕或合理生活標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利”的占23.2%，規(guī)定“國(guó)家救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)”制度的占66.9%。[16]（P154-160）

（二）以立法形成權(quán)促進(jìn)公民福利權(quán)實(shí)現(xiàn)

以立法形成權(quán)促進(jìn)公民福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是指民主代議機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)根據(jù)該國(guó)社會(huì)發(fā)展的狀況，將框架式的憲法社會(huì)福利條款予以具體化，形成公民福利權(quán)規(guī)范，保障公民福利權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

綜觀各國(guó)社會(huì)福利權(quán)保障模式，主要是通過對(duì)憲法福利條款或者其他相關(guān)條款中解讀福利權(quán)保障的依據(jù)，并通過立法機(jī)關(guān)形成權(quán)來(lái)予以具體化。當(dāng)然，公民福利權(quán)與傳統(tǒng)自由不同，前者關(guān)系到國(guó)家資源的分配，須立法機(jī)關(guān)借助國(guó)家財(cái)政預(yù)算來(lái)裁斷并落實(shí)。因此，立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)立法時(shí)應(yīng)充分斟酌福利權(quán)實(shí)施的受益范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施時(shí)間、保障力度等等問題，立法機(jī)關(guān)在具體措施上享有很大的裁量權(quán)及形成權(quán)。根據(jù)各國(guó)福利權(quán)利的立法實(shí)踐，其內(nèi)容大致可分為三大類：

1. 具有先行給付原因的社會(huì)給付。這類福利制度主要指社會(huì)保險(xiǎn)制度。該制度建立在社會(huì)連帶理論之上，由社會(huì)共同體的成員共同繳納保險(xiǎn)金，以防范生活中可能遇到的生老病死風(fēng)險(xiǎn)。目前包括美國(guó)、德國(guó)、日本、瑞典等大部分國(guó)家均設(shè)立了該制度。立法機(jī)關(guān)在具體立法形成時(shí)，不僅要考慮到政府財(cái)政持續(xù)能力的因素，也要注意保險(xiǎn)義務(wù)的范圍界限。一方面，不能隨意擴(kuò)大保險(xiǎn)義務(wù)的界限及負(fù)擔(dān)。保險(xiǎn)義務(wù)增加將會(huì)對(duì)公民自由及財(cái)產(chǎn)構(gòu)成限制，立法機(jī)關(guān)在憲法上應(yīng)有正當(dāng)性基礎(chǔ)，設(shè)定義務(wù)也應(yīng)符合比例原則；另一方面，對(duì)于低收入者國(guó)家應(yīng)考慮免除其義務(wù)，而對(duì)于無(wú)能力繳納社會(huì)保險(xiǎn)的低收入群體，政府必須結(jié)合其他相關(guān)福利制度全面考量，以免其失去基本的保障。

2. 社會(huì)補(bǔ)償。社會(huì)補(bǔ)償是指?jìng)€(gè)人受到特別的損害時(shí)，為了促進(jìn)公共福祉，由國(guó)家財(cái)政給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這類福利分類基礎(chǔ)理念來(lái)自于“共同體責(zé)任”的思想，由立法來(lái)明確規(guī)定。比如，預(yù)防注射損害補(bǔ)償、重大暴力犯罪被害人的補(bǔ)償、戰(zhàn)爭(zhēng)犧牲補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

3. 社會(huì)救助及社會(huì)鼓勵(lì)、社會(huì)促進(jìn)措施。社會(huì)救助是指國(guó)家為了保障人民生活的最低物質(zhì)水準(zhǔn)實(shí)施的救助制度，是國(guó)家為所處困境中的人民提供的最后一道防線。一方面，行政救助制度保障人民的最低物質(zhì)生活水平，這是人性尊嚴(yán)等基本人權(quán)價(jià)值所要求。另一方面社會(huì)救助旨在國(guó)家協(xié)助個(gè)人度過最艱難時(shí)刻，應(yīng)符合必要性原則；社會(huì)鼓勵(lì)、社會(huì)促進(jìn)措施的創(chuàng)設(shè)主要是基于國(guó)家社會(huì)政策的綜合考量，而由立法機(jī)關(guān)作出的具體實(shí)施項(xiàng)目。其目的主要在于為社會(huì)弱勢(shì)者提供更多平等機(jī)會(huì)，包括：勞動(dòng)促進(jìn)措施（勞動(dòng)市場(chǎng)規(guī)制、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、職業(yè)教育等）、教育促進(jìn)措施、家庭促進(jìn)措施（子女養(yǎng)育津貼、撫養(yǎng)補(bǔ)償津貼等）。[17]

（三）司法權(quán)對(duì)社會(huì)福利立法的適度審查

司法權(quán)對(duì)社會(huì)福利立法司法審查的正當(dāng)性在于，司法對(duì)多數(shù)決民主的懷疑態(tài)度，借助司法審查對(duì)民主力量保持適當(dāng)制衡。作為一項(xiàng)新興的權(quán)利，福利權(quán)與傳統(tǒng)憲法自由權(quán)利是有較大差異的，理論界對(duì)福利權(quán)是否具有司法可訴性的爭(zhēng)論也從未休止。反對(duì)司法審查的觀點(diǎn)認(rèn)為，福利權(quán)本質(zhì)上是計(jì)劃性的（Programmatic），屬于立法機(jī)關(guān)管轄的政策事項(xiàng)，國(guó)家資源的分配應(yīng)交由民主代表作政治判斷，讓司法機(jī)關(guān)介入福利權(quán)審查且由司法權(quán)裁定福利權(quán)的實(shí)施規(guī)則，將在很大范圍內(nèi)影響政府預(yù)算的結(jié)果，有違憲法分權(quán)原則及民主原則。[18]況且，福利權(quán)存在不確定性，福利權(quán)內(nèi)容太過廣泛、復(fù)雜，不易確定具體內(nèi)容，司法是否具備這一裁判能力讓人懷疑。基于上述考慮，加之受到各國(guó)司法制度、文化背景、歷史文化等多種因素交互影響，福利立法的司法審查模式呈現(xiàn)出多樣態(tài)的實(shí)踐樣本。根據(jù)美國(guó)學(xué)者圖什·馬克的歸納，當(dāng)前司法機(jī)關(guān)對(duì)待福利權(quán)有三種立場(chǎng)：一是，尊重立法列舉的此類權(quán)利，不承認(rèn)福利權(quán)具有可司法性；二是，僅在立法機(jī)關(guān)已經(jīng)明顯背離憲法規(guī)定時(shí)，法院才裁定立法違反憲法，從而獲得可司法性；三是，賦予福利權(quán)與傳統(tǒng)憲法公民自由與權(quán)利同等程度的司法效力。[19]（P1895）

從各國(guó)司法實(shí)踐分析，司法機(jī)關(guān)在福利政策的審查上總體是持謙抑主義態(tài)度，但并不否認(rèn)適度的司法審查對(duì)于福利權(quán)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)具有重要意義。由于法官在解釋福利政策、制度及社會(huì)實(shí)踐的分配規(guī)范時(shí)，既不可能是道德理論的革新者，也不是廣大社會(huì)改革的煽動(dòng)者。因此，司法權(quán)在此領(lǐng)域保持一種相對(duì)謙抑的態(tài)度，這將避免法官在解釋含糊福利立法以及福利政策時(shí)，不可避免地創(chuàng)造新的“公共價(jià)值”， 將法官“自身價(jià)值觀”強(qiáng)加于社會(huì)，并形成對(duì)抗民主的結(jié)局。以美國(guó)為例，合憲性審查直接就反映在福利權(quán)的保障進(jìn)程之中。在西岸賓館案以后，聯(lián)邦最高法院對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制立法則采取寬松的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待，進(jìn)而廣泛地適用了合憲性推定原則（Presumption of Constitutionality），因而對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制立法均推定為合憲。但是法院作為社會(huì)規(guī)范的解釋者，適度的司法審查較少的是教導(dǎo)式的或者干涉的，更多地采取對(duì)話的方式進(jìn)行，這樣的話，司法審查就能夠促進(jìn)更加透明、理性的立法程序，而非對(duì)立法結(jié)果施加剛性的邊界或者代替僵硬的拒絕立法，這同樣能夠起到促進(jìn)福利權(quán)積極地實(shí)現(xiàn)價(jià)值。1

三、我國(guó)公民福利權(quán)實(shí)施的現(xiàn)狀

改革開放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，最大限度地向人民提供各種社會(huì)保障。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列改革，逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，由中央政府和地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)的社會(huì)保障體系基本框架，社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等方面。2根據(jù)我國(guó)官方頒布的《中國(guó)的社會(huì)保障狀況和政策》（2005），現(xiàn)行社會(huì)保障體系具體內(nèi)容表述如下：（1）社會(huì)保險(xiǎn)，是社會(huì)保障體系的核心部分，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。（2）社會(huì)福利，是指由政府積極推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，包括通過多種渠道籌集資金，為老年人、孤兒和殘疾人、精神病人等社會(huì)弱勢(shì)群體提供社會(huì)福利。（3）優(yōu)撫安置，是我國(guó)政府對(duì)以軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對(duì)象進(jìn)行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。（4）社會(huì)救助，包括對(duì)生活困難的城鄉(xiāng)居民實(shí)行最低生活保障，對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)城市流浪乞討人員予以救助，等等。（5）住房保障，包括政府積極推進(jìn)的以住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)，旨在改善城鎮(zhèn)居民的住房條件。（6）農(nóng)村社會(huì)保障，包括探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實(shí)行農(nóng)村社會(huì)救助。由上可見，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，中國(guó)特色的社會(huì)保障體系框架初步形成。2004年憲法修改也進(jìn)一步明確了“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。但從我國(guó)公民福利權(quán)的生成機(jī)理及其發(fā)展路徑來(lái)看，仍存在不少理論誤區(qū)及制度缺憾。具體表現(xiàn)在下述三方面：

（一）福利權(quán)的憲法保障理念并未確立

我國(guó)現(xiàn)行憲法第45條規(guī)定了“物質(zhì)幫助權(quán)”，2004年憲法修正案增設(shè)“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的規(guī)定，但是并未從理念上確立公民福利權(quán)的憲法權(quán)利，反映在以下幾個(gè)方面：（1）社會(huì)福利仍被視作政府“濟(jì)貧與仁慈”，而非公民的權(quán)利。我國(guó)政府實(shí)施的社會(huì)福利主要是由民政部門舉辦的以解決孤老、孤兒以及特殊貧困對(duì)象的救濟(jì)為主要內(nèi)容，建立在社會(huì)主義全民所有制基礎(chǔ)之上的特殊“濟(jì)貧”福利制度的思維至今仍未消除?，F(xiàn)行憲法第45條所確立的救助對(duì)象也僅限于特定的群體，而非所有公民平等享有的權(quán)利。（2）公民社會(huì)福利權(quán)益的推進(jìn)仍然受政策性主導(dǎo)，缺乏法治意識(shí)。通過中國(guó)近年來(lái)的社會(huì)福利實(shí)施狀況考察分析，我國(guó)社會(huì)福利的安排，往往考慮其與社會(huì)穩(wěn)定或者社會(huì)影響的關(guān)聯(lián)程度，而非由立法機(jī)關(guān)以國(guó)家發(fā)展水平為依據(jù)來(lái)推進(jìn)實(shí)施，取而代之的是以“維護(hù)政治穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定”的政策目標(biāo)為導(dǎo)向。例如，近年來(lái)出臺(tái)的流浪乞討人員收留救助制度、校車制度、精神病人強(qiáng)制醫(yī)療制度等，其背后的邏輯是其對(duì)社會(huì)秩序或者政治穩(wěn)定構(gòu)成多大影響，至于“公民福利權(quán)益是否應(yīng)該保障、國(guó)家財(cái)政是否具備保障實(shí)力”并非主因。（3）現(xiàn)行諸多社會(huì)保障立法的合憲性明顯不足。尤其是公民福利權(quán)平等的保障問題突出，存在城鎮(zhèn)差別、區(qū)域差別以及身份差別，與我國(guó)憲法精神及其原理是不相符的。

（二）立法機(jī)關(guān)對(duì)新興權(quán)利的回應(yīng)機(jī)制缺乏內(nèi)在動(dòng)力

我國(guó)民主政治發(fā)展的滯后在很大程度上影響了立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)，立法機(jī)關(guān)對(duì)福利權(quán)這一新興權(quán)利的回應(yīng)機(jī)制缺乏內(nèi)在動(dòng)力，具體表現(xiàn)為：（1）社會(huì)福利保障內(nèi)容不健全。作為福利權(quán)核心制度的“社會(huì)救助立法”目前尚無(wú)統(tǒng)一立法，大部分社會(huì)福利仍以政府指導(dǎo)性意見、遠(yuǎn)景規(guī)劃等抽象性規(guī)定綱領(lǐng)文件為主，未將其法治規(guī)范，其保障力度要大打折扣。反觀域外公民社會(huì)福利制度的發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)公民福利權(quán)的保障立法卻遲遲未能推進(jìn)。（2）代議機(jī)關(guān)對(duì)新興權(quán)利的立法欠缺有效的回應(yīng)機(jī)制。我國(guó)各級(jí)人大民主代議功能還不健全，作為代議機(jī)關(guān)的人大很難做到及時(shí)地回應(yīng)公民福利權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）福利立法的司法審查機(jī)制不健全

法院實(shí)施福利權(quán)的能力受思想觀念、政治體制、法律制度設(shè)計(jì)以及國(guó)家資源限制諸多因素的影響，由于我國(guó)憲法審查缺失，某項(xiàng)福利權(quán)在缺席立法實(shí)施的情況下，法院無(wú)權(quán)對(duì)立法機(jī)關(guān)立法及其決定的審查權(quán)。因此，法院在福利立法空缺之時(shí)，所能起到的效果非常有限。福利權(quán)的保障往往被視為影響或者威脅社會(huì)安定秩序之時(shí)才可能受到政治層面的重視。因此，總體上，人民法院在面對(duì)社會(huì)福利缺位（立法不作為）或者違憲性立法面前，不可能依據(jù)憲法作出合憲性或者違憲性的裁定。

四、推進(jìn)我國(guó)公民福利權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑

綜觀前述域外國(guó)家及地區(qū)的立法制度與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情與體制，筆者認(rèn)為，我國(guó)保障公民福利權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑選擇上，應(yīng)著重從以下三個(gè)方面入手：

（一）宜在憲法上確立福利權(quán)規(guī)范。在憲法規(guī)范中將公民福利權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利確立下來(lái)，將對(duì)國(guó)家權(quán)力起到約束作用，從而可以通過憲法機(jī)制的良性運(yùn)行以保障落實(shí)公民福利權(quán)。具體來(lái)講，我國(guó)憲法可在兩個(gè)層次確立福利權(quán)規(guī)范：一是，基礎(chǔ)生存所需保障以及過上正常生活保障為內(nèi)容的積極性權(quán)利內(nèi)容；二是，社會(huì)福祉最大化的分享福利，指最大多數(shù)人盡可能地多分享社會(huì)福祉。前一種福利由于具有積極性保障內(nèi)涵，有成為權(quán)利的可能性，后一種福利交由國(guó)家審時(shí)裁量。作為憲法性權(quán)利，主要是指前者狹義上的福利權(quán)。作為廣義上的福利，則可視為一項(xiàng)憲法性原則，我國(guó)憲法可以明確“民生福利原則”，同樣具有憲法規(guī)范價(jià)值，與我國(guó)憲法精神也相契合。

（二）充分發(fā)揮各級(jí)人大在公民福利權(quán)方面的立法形成與政策制定功能，漸次推進(jìn)福利權(quán)立法。作為民主政治代議機(jī)關(guān)的各級(jí)人大，它對(duì)公民福利權(quán)保障可以在各個(gè)層次發(fā)揮至關(guān)重要的作用，具體可以從下幾方面著手：（1）人大機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮民主代議功能，推進(jìn)福利政策及福利立法。福利權(quán)保障主要由立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)發(fā)展事實(shí)作出評(píng)估與判斷，并制定立法、政策逐漸推進(jìn)。社會(huì)福利立法或政策雖受到憲法基本原則及福利權(quán)利條款的約束，但立法機(jī)關(guān)的形成空間及裁量權(quán)非常大，且難受其他國(guó)家權(quán)力的拘束，唯有充分發(fā)揮代議機(jī)關(guān)的民主代議功能，才是推進(jìn)公民福利權(quán)的保障關(guān)鍵所在，才可能盡快推動(dòng)以福利權(quán)為內(nèi)容的相關(guān)立法。（2）應(yīng)充分發(fā)揮代議機(jī)關(guān)監(jiān)督功能，保障福利權(quán)政策及立法得到有效落實(shí)。福利措施的保障和實(shí)施與政府財(cái)政資源的分配密切相關(guān)，發(fā)揮代議機(jī)關(guān)監(jiān)督公共財(cái)政等功能才可能為福利立法或政策落實(shí)提供保障。（3）發(fā)揮人大機(jī)關(guān)在重大民生事項(xiàng)上的決策監(jiān)督及政策評(píng)估作用。當(dāng)前我國(guó)人大制度改革已對(duì)各級(jí)人大如何參與監(jiān)督地方重大事項(xiàng)提出了新的要求。實(shí)踐中，一些地方人大也通過重大事項(xiàng)決定權(quán)，參與并推進(jìn)地方重大民生事項(xiàng)的制訂與實(shí)施，這一做法大大加強(qiáng)了人大機(jī)關(guān)在公民福利權(quán)有關(guān)資源配置中的促進(jìn)及監(jiān)督作用。

（三）發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在福利權(quán)保障方面的積極功能。如前所述，不同國(guó)家司法機(jī)關(guān)在實(shí)施福利權(quán)方面發(fā)揮不同的作用，固然要求每個(gè)國(guó)家都能夠像南非法院那樣在實(shí)施福利權(quán)保障強(qiáng)有力是不太現(xiàn)實(shí)的，受制于制度設(shè)計(jì)等諸多方面因素影響，我們不可能要求我國(guó)的法院像美國(guó)、南非法院那樣能夠在司法中啟用憲法來(lái)保護(hù)公民的福利權(quán)利，但是我們?nèi)匀豢梢韵＜饺嗣穹ㄔ涸诟＠麢?quán)保障方面的積極功能得到進(jìn)一步釋放，具體可以從兩方面著手：（1）運(yùn)用咨詢、合作等謹(jǐn)慎方法與立法、行政部門溝通協(xié)商。在現(xiàn)行制度內(nèi)一種較為可行的解決方案就是，由人民法院與其他政府機(jī)構(gòu)合作，采取咨詢、合作等謹(jǐn)慎方法來(lái)解決好案件。至少這是目前沒有審查機(jī)制之下可行的方法之一。這些機(jī)制包括：審判委員會(huì)的協(xié)商機(jī)制、各級(jí)黨委內(nèi)部調(diào)制的政法委機(jī)制，與相關(guān)政府部門咨詢、合作、協(xié)商的方式，往往能夠提出令各方滿意的解決方案，有利于公民福利權(quán)保障。通過咨詢、合作等謹(jǐn)慎的方法，法院已經(jīng)把福利權(quán)保障糾紛重新交回給民主政治機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)去處理解決，雖然法院并未起到權(quán)力制約以及保護(hù)實(shí)質(zhì)性權(quán)力的作用，但是在公民與政治機(jī)關(guān)之間架起溝通的橋梁，有一定的積極作用。此外，針對(duì)福利立法不作為的情形，應(yīng)進(jìn)一步探索司法與人大、政府之間的有效溝通機(jī)制。（2）“基本生存需求”方面的福利權(quán)保障司法應(yīng)采取積極肯定態(tài)度。主要是指我國(guó)的最低生活保障福利權(quán)實(shí)質(zhì)權(quán)利部分，也即是最低生活保障內(nèi)容，這方面我國(guó)已經(jīng)制定了《城市最低生活保障條例》，根據(jù)條例規(guī)定，公民如果要獲得一定的低保金，往往需要經(jīng)過“申請(qǐng)、調(diào)查、公布、發(fā)放”程序，如果符合條件的公民，可以依照程序提出申請(qǐng)，針對(duì)未受到應(yīng)有的福利保障的情形，司法機(jī)關(guān)可以表現(xiàn)強(qiáng)硬的態(tài)度，作出履行判決或者違法判決。

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[責(zé)任編輯 李宏弢]