《氣候變化應(yīng)對法》制定時(shí)如何規(guī)定公眾參與？(上)

常紀(jì)文1，焦一多2，湯方晴2

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所， 北京100010； 2.中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所， 北京100720)

摘要：法律的實(shí)施離不開公眾的支持，如何引導(dǎo)公眾有序、有效參與應(yīng)對氣候變化，是《氣候變化應(yīng)對法》制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的問題。目前，各界在《氣候變化應(yīng)對法》的立法定位，氣候變化應(yīng)對中公眾參與的必要性，氣候變化應(yīng)對立法中的公眾概念，氣候變化應(yīng)對中公眾參與的情形、方式、環(huán)節(jié)、程序和保障，碳排放交易市場的公眾參與，氣候變化應(yīng)對的公益訴訟，公眾參與氣候變化應(yīng)對的法律體系建設(shè)，公眾參與氣候變化應(yīng)對的法律規(guī)定方式等方面，既存在某些共識(shí)，也存在一定分歧，值得制定《氣候變化應(yīng)對法》時(shí)參考和借鑒?？茖W(xué)、全面、合理、可操作的體制制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，有利于發(fā)揮公眾的法治主體地位，壯大應(yīng)對氣候變化的力量，形成政府、社會(huì)、市場參與氣候變化的平衡格局，促進(jìn)三方良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：氣候變化；應(yīng)對；立法；公眾參與

收稿日期：2015-06-03

作者簡介：常紀(jì)文(1971—)，男，湖北監(jiān)利人，研究員，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策和法律，E-mail：changjiwenlaw@163.com

中圖分類號(hào)：X197

收稿日期：2014-10-06

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.007

將《氣候變化應(yīng)對法》作為一部應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)性、綜合性法律予以制定，已經(jīng)成為各方共識(shí)。目前，該法的制定已經(jīng)提上議事日程。法律的實(shí)施離不開公眾的支持，該法的制定與實(shí)施尤其如此。因此，如何引導(dǎo)公眾有序、有效地參與應(yīng)對氣候變化，如何在《氣候變化應(yīng)對法》中確定公眾的概念、范圍，參與的基本原則，參與的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，以及通過哪些程序、提供哪些條件能夠調(diào)動(dòng)、保障公眾參與氣候變化的積極性，都是各界所關(guān)心的問題以及爭論的焦點(diǎn)。

1《氣候變化應(yīng)對法》規(guī)定公眾參與的必要性

1.1　立法問題

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，同時(shí)也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國家，因此，中國的氣候變化應(yīng)對離不開公眾的理解、支持、參與和監(jiān)督。在法治時(shí)代，如何通過法律、法規(guī)以及制度、機(jī)制的建設(shè)來保障公眾參與氣候變化應(yīng)對的積極性，是氣候變化應(yīng)對事業(yè)全民化的重中之重。一些專家認(rèn)為，我國公眾對氣候變化的認(rèn)知還處在較低層次，導(dǎo)致我國以往應(yīng)對氣候變化的工作忽視了公眾在溫室氣體排放中的主體地位，沒有對公眾的影響和作用給予應(yīng)有的重視，因而有必要在《氣候變化應(yīng)對法》中予以彌補(bǔ)，通過公眾參與來增強(qiáng)公眾對氣候變化問題的了解與認(rèn)識(shí)。民間組織普遍認(rèn)為，當(dāng)前我國公眾參與氣候變化應(yīng)對已經(jīng)具備了良好的群眾基礎(chǔ)。隨著近年來個(gè)人權(quán)利和環(huán)境意識(shí)的逐漸高漲，人們對生存環(huán)境和生活質(zhì)量提出了較高要求，不僅希望可以享受綠色低碳生活，更希望能夠主動(dòng)參與應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排的活動(dòng)，發(fā)揮自己的作用。因而，在《氣候變化應(yīng)對法》中規(guī)定公眾參與是符合人們利益訴求的。一些官員認(rèn)為，在國家層面，我國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與氣候變化應(yīng)對的重要性，如《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》就明確提出，我國應(yīng)對氣候變化的一個(gè)基本原則就是要堅(jiān)持政府引導(dǎo)和社會(huì)參與的緊密結(jié)合，即在發(fā)揮政府對氣候變化工作引導(dǎo)作用的同時(shí)，充分發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織的參與作用，形成全社會(huì)應(yīng)對氣候變化的合力。因此，將公眾參與作為《氣候變化應(yīng)對法》的基本原則確定下來是十分必要的。

公眾參與屬于環(huán)境法的基本原則，因此公眾參與也理應(yīng)成為《氣候變化應(yīng)對法》的基本原則。一般認(rèn)為，該原則是指公眾在氣候變化應(yīng)對中既享有保護(hù)氣候的權(quán)利，又需履行保護(hù)氣候的義務(wù)，每個(gè)個(gè)體都應(yīng)當(dāng)自覺、積極地參與到氣候變化應(yīng)對的事業(yè)中來。公眾可以從多個(gè)方面參與氣候變化應(yīng)對工作，如可以自覺監(jiān)督污染、破壞生態(tài)環(huán)境的行為；參與環(huán)境執(zhí)法部門的監(jiān)督，促使企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法，保證氣候變化應(yīng)對法律法規(guī)的貫徹落實(shí)；參與環(huán)境文化建設(shè)，包括氣候變化的文化建設(shè)，普及相關(guān)科學(xué)知識(shí)，形成有利于氣候環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)風(fēng)氣。綜合來看，《氣候變化應(yīng)對法》確立公眾參與的原則，具有如下積極作用：首先，公眾參與是很好的協(xié)商方式，是說服和平息反對者，贏得公眾支持的有效手段；其次，公眾參與能夠擴(kuò)大資訊、集思廣益，提高氣候變化應(yīng)對的科學(xué)性和有效性；再次，公眾參與能夠制約政府的自由裁量權(quán)，確保政府公正、合理地行使行政權(quán)利。

政府的主要任務(wù)在于推動(dòng)法律的貫徹落實(shí)，而公眾的參與和支持是法律得以貫徹落實(shí)的保障，因此，公眾參與對于增強(qiáng)法律的可實(shí)施性是十分必要的?？偟膩碚f，《氣候變化應(yīng)對法》規(guī)定公眾參與的必要性包括以下3個(gè)方面：首先，在減緩氣候變化的影響上，只有通過全民的共同行為才能取得成功，如在能源消費(fèi)方面，只有消費(fèi)者積極參與才能夠有效解決能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的問題；其次，國家為應(yīng)對氣候變化而制定的法律、法規(guī)、政策需要公眾的支持才能得以實(shí)施，因?yàn)闅夂蜃兓邉荼赜绊懡?jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響個(gè)人利益，因此需要通過引導(dǎo)公眾參與，從而謀求公眾支持；再次，公眾參與能夠?yàn)閼?yīng)對氣候變化提供更多、更好的想法或建議，創(chuàng)造出更符合實(shí)際的合作形式，以實(shí)現(xiàn)更加完善、高效地應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)。

1.2　立法建議

基于以上分析，可知?dú)夂蜃兓瘑栴}涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，也事關(guān)每個(gè)人的切身利益。無論是從國家治理的理念來看，從發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化的經(jīng)驗(yàn)來看，還是基于當(dāng)前我國應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻形勢來看，公眾參與應(yīng)對氣候變化都是十分必要的。而且隨著公眾環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)的不斷提高，公眾越來越希望能夠參與到環(huán)境管理實(shí)務(wù)中來。因此，應(yīng)對氣候變化需要加強(qiáng)公眾參與。國家加強(qiáng)氣候變化的公眾參與，意味著我國的氣候變化應(yīng)對工作模式由行政管控為主的非均衡模式向環(huán)境共治的均衡模式轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前，我國公眾參與在立法和政策上均有重大突破。例如，在立法上，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就單設(shè)一章對信息公開和公眾參與作出規(guī)定；在政策上，十八屆四中全會(huì)明確指出，人民是法治的主體，要發(fā)揮人民的法治主體地位，要保障人民參與立法、執(zhí)法、監(jiān)督的權(quán)利。因此，《氣候變化應(yīng)對法》規(guī)定信息公開和公眾參與，是有立法和政策基礎(chǔ)的。我國在制定《氣候變化應(yīng)對法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立公眾參與原則，并對公眾參與作出制度化、規(guī)范化和程序化的規(guī)定，如規(guī)定信息公開、公眾參與和公民監(jiān)督的機(jī)制，為公眾科學(xué)、有效、全方位地參與氣候變化應(yīng)對提供法律基礎(chǔ)。

2《氣候變化應(yīng)對法》如何規(guī)定公眾的概念

2.1　立法問題

按照中國環(huán)境立法的傳統(tǒng)，一般要對一些關(guān)鍵性的術(shù)語作出定義。

有的專家認(rèn)為，《氣候變化應(yīng)對法》規(guī)定公眾的概念十分必要。一般來說，公眾有常識(shí)上的概念，也有法律上的概念，兩者有著很大的不同。作為常識(shí)性概念，公眾一般包括個(gè)人、法人和其他組織。公眾的常識(shí)概念是相對于政府或者行政力量而言的抽象概念。這一抽象的概念，在具體法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)中，卻又是具體的、特定的，不僅包括企業(yè)、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，還包括公民，因此可以作出細(xì)化的定義。一些人進(jìn)而把具體的公眾細(xì)分為以下7類：一是普通公眾，即普通民眾；二是對于應(yīng)對氣候變化的宣傳、教育、評價(jià)具有十分重要的新聞網(wǎng)絡(luò)媒體；三是社會(huì)組織；四是掌握專業(yè)知識(shí)、技能的專家學(xué)者；五是基層組織；六是學(xué)生團(tuán)體；七是其他法律法規(guī)規(guī)定的公眾類別。至于公眾的定義方式，他們認(rèn)為，可以效仿我國一些環(huán)保法律的概念界定模式，在《氣候變化應(yīng)對法》的附則中，作出專條或者?？钜?guī)定。

而有的專家指出，公眾是一個(gè)相對的、廣義的和發(fā)展的寬泛概念，在不同情形或者在不同法律關(guān)系中，其定義和范圍往往會(huì)有很大的不同，所以不建議在《氣候變化應(yīng)對法》中對公眾的概念進(jìn)行具體設(shè)定。他們認(rèn)為，對公眾概念定義得越詳細(xì)，意味著對公眾的限制也越大，排除的公眾也越多。他們進(jìn)而認(rèn)為，由于公眾參與的情況復(fù)雜、情形眾多，基于實(shí)用性的考慮，沒必要在《氣候變化應(yīng)對法》中對公眾的概念作出規(guī)定。即使需要規(guī)定公眾的概念，也可以效仿2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對公眾概念的設(shè)定，以“個(gè)人、法人和其他組織”的措辭方式模糊處理。

總的來說，公眾的概念應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的立法目的與具體條款的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，為法律的實(shí)施掃清障礙。對于公眾的具體指向，出于法律可實(shí)施性的考慮，應(yīng)當(dāng)放在具體的法律關(guān)系中予以界定。即使是公眾，也要有所區(qū)分，如受影響的公眾與未受影響的公眾，不要混同。如在德國，公眾參與的主體范圍會(huì)因目的或事項(xiàng)的不同而發(fā)生變化，一般情況下，對于大型項(xiàng)目，幾乎所有的民眾都可以參與，不要求該項(xiàng)目對其有直接影響，但是對于一些造成污染或其他損害后果的事項(xiàng)，則會(huì)就是否受到直接影響而對參與主體進(jìn)行限定。

2.2　立法建議

由于公眾的概念很模糊，在不同的場合可能有不同的指向。例如對于某個(gè)特定的企業(yè)，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場合又不屬于公眾。因此，給公眾下一個(gè)精確的定義很困難。每一部法律都有其特定的目的、任務(wù)、對象，且對于類似公眾等名詞的定義“宜粗不宜細(xì)”，所以《氣候變化應(yīng)對法》難以對公眾下定義。如堅(jiān)持給公眾下定義，可能會(huì)因定義不全面、不科學(xué)，而限制個(gè)人、法人和社會(huì)組織的參與和監(jiān)督權(quán)利，效果適得其反。由于立法具有指導(dǎo)性和實(shí)用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍盡可能擴(kuò)大一些，再在各具體的情形下予以限定或者明確，這樣也可以達(dá)到目的。由于實(shí)際情況相當(dāng)復(fù)雜，也應(yīng)當(dāng)具體情況具體對待。此外，對于公眾范圍的設(shè)定，可以在國務(wù)院法制辦制定《公眾參與氣候變化應(yīng)對條例》時(shí)再予以具體限定，有關(guān)部門如國家林業(yè)局、海洋局、能源局等在制定相關(guān)部門行政規(guī)章時(shí)，也可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，對公眾范圍作出具體限制。

3《氣候變化應(yīng)對法》如何規(guī)定公眾參與的情形

3.1　立法問題

大多數(shù)國內(nèi)專家認(rèn)為，公眾參與的情形應(yīng)當(dāng)十分廣泛，在《氣候變化應(yīng)對法》中應(yīng)當(dāng)涵蓋自然人、法人以及其他依法成立的社會(huì)組織和團(tuán)體依法進(jìn)行的公益性氣候保護(hù)活動(dòng)，但在具體法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)作出具體設(shè)定。

關(guān)于《氣候變化應(yīng)對法》中公眾參與的情形，有的專家從法律規(guī)定的邏輯性上指出，應(yīng)當(dāng)與2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與的情形基本保持一致，也分為參與行政許可、申請信息公開、檢舉和公益訴訟等相對具體、明確的情形。有的專家認(rèn)為，氣候變化的公眾參與情形既有普遍性也具有特殊性，因此宜采取總與分相結(jié)合的規(guī)定方式，即在總則的規(guī)定中，為了保障公眾參與氣候變化應(yīng)對的積極性，不應(yīng)對公眾在氣候變化應(yīng)對中的參與情形做過多限制，而應(yīng)作出較為寬泛的規(guī)定；在分則規(guī)定的具體領(lǐng)域，可對公眾參與的具體情形作出相對具體的設(shè)計(jì)。而企業(yè)界和民間組織的專家則認(rèn)為，在《氣候變化應(yīng)對法》中應(yīng)當(dāng)對公眾參與的情形作出寬泛規(guī)定，以保障更多的公眾參與氣候變化應(yīng)對，同時(shí)也便于執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

3.2　立法建議

對公眾參與的情形進(jìn)行界定時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國實(shí)際，按照黨的十八屆四中全會(huì)會(huì)議精神，從法治國家、法治政府、法治社會(huì)3個(gè)方面，具體情況具體分析。至于具體的規(guī)定方式，可以采取總分總相結(jié)合的方式，在《氣候變化應(yīng)對法》的總則中作出鼓勵(lì)普遍參與的總體規(guī)定，在分則的具體情形中規(guī)定相應(yīng)的參與情形，再在附則中分成以下5種情況予以總結(jié)性的列舉界定：

(1)受到氣候變化影響的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括因受到氣候變化影響移民的個(gè)人和家庭等，對氣候變化應(yīng)對有關(guān)的決策、政策、規(guī)劃和立法提出建議；

(2)利用私權(quán)使自己免受公權(quán)侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括與氣候變化應(yīng)對有關(guān)的決策、政策、規(guī)劃和立法所涉及的私權(quán)主體，對決策、政策、規(guī)劃和立法提出建議，對決策、行政、規(guī)劃和立法進(jìn)行監(jiān)督，并依法維護(hù)自身權(quán)益；

(3)利用私權(quán)使自己免受其他私權(quán)侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括受到氣候變化影響的個(gè)人、單位和其他組織或者法律所授權(quán)的個(gè)人、單位和其他組織，依據(jù)法律的規(guī)定，對企業(yè)等市場主體是否遵守氣候變化法律規(guī)定進(jìn)行參與和監(jiān)督；

(4)社區(qū)自治中享有自治權(quán)利的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區(qū)、農(nóng)村集體組織及其居民等，在其自治區(qū)域內(nèi)，對氣候變化應(yīng)對事項(xiàng)進(jìn)行自我管理；

(5)在法治社會(huì)框架內(nèi)，個(gè)人、單位和其他組織，包括氣候變化應(yīng)對志愿者、社會(huì)服務(wù)提供者、氣候變化應(yīng)對非政府組織等，依法從事與氣候變化應(yīng)對有關(guān)的社會(huì)管理和服務(wù)。這樣既體現(xiàn)了法律統(tǒng)一適用上的歸類要求，也體現(xiàn)了立法實(shí)施上的實(shí)用要求。

>>如何通過法律、法規(guī)以及制度、機(jī)制的建設(shè)來保障公眾參與氣候變化應(yīng)對的積極性，是氣候變化應(yīng)對事業(yè)全民化的重中之重。

4《氣候變化應(yīng)對法》如何規(guī)定公眾參與的方式

4.1　立法問題

關(guān)于公眾參與的方式，有的專家從公眾的整體出發(fā)，認(rèn)為公眾參與的方式可以分為多元參與、利益相關(guān)方參與、審議參與3種，目的是協(xié)同治理。多元參與，即個(gè)人、環(huán)境團(tuán)體、企業(yè)等對決策發(fā)表意見；利益相關(guān)方參與，即對于已經(jīng)制定的決策，邀請利益相關(guān)方進(jìn)行討論，給予建議；審議參與，即在考慮具體議案之前，邀請公眾參與一般策略的討論并作出決定。但無論如何，在中國的國情下，政府應(yīng)當(dāng)起到核心作用。政府一方面要保障公眾參與，另一方面也要引導(dǎo)公眾參與。特別是在公眾參與方式的選擇上，當(dāng)前仍應(yīng)是以政府保障、提供的正式方式為主，以公眾自發(fā)的非正式方式為輔。

有的專家指出，參與的范圍可以拓寬，參與的形式可以豐富一些、實(shí)際一些，如在公眾參與植樹造林和節(jié)約用紙方面，公眾是指每一個(gè)人；在消費(fèi)者選擇和支持低碳生產(chǎn)者方面，需要建立能效標(biāo)識(shí)制度，保障消費(fèi)者的選擇權(quán)。

有的民間組織代表認(rèn)為，民間組織的參與形式應(yīng)當(dāng)更加多樣化，發(fā)揮其專業(yè)性和針對性優(yōu)勢。當(dāng)前，公眾氣候變化意識(shí)還不夠高，社會(huì)組織應(yīng)充分發(fā)揮其充當(dāng)政府與普通民眾之間橋梁的作用。公眾特別是社會(huì)組織的參與方式主要包括自上而下和自下而上兩種。一些國際社會(huì)組織，也可參與中國應(yīng)對氣候變化的事務(wù)。

一些專家指出，德國的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)值得參考。在德國，公眾參與依據(jù)形式的不同分為正式參與和非正式參與兩種。正式參與主要是由法律規(guī)定和政府主導(dǎo)，公眾參與主要是在審批認(rèn)證的環(huán)節(jié)或是在規(guī)劃制定的環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，如北威州的氣候保護(hù)立法中就規(guī)定：州政府在社會(huì)群體以及地方專業(yè)聯(lián)合會(huì)參與的情況下確定氣候保護(hù)規(guī)劃；公眾參與的形式要針對城市、農(nóng)村地區(qū)的特性予以分別對待。德國的非正式參與方式因?yàn)楦苷{(diào)動(dòng)公眾尤其是普通民眾參與應(yīng)對氣候變化的積極性，已成為公眾參與的主要方式。非正式參與主要有以網(wǎng)絡(luò)參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會(huì)、市民專家小組等形式。圓桌會(huì)議既可幫助公眾更好地理解國家的氣候變化法律、法規(guī)、政策，也能幫助政府更好地作出決定，通過共同討論、共同執(zhí)行，掃清政策執(zhí)行的障礙。市民專家小組主要是通過隨機(jī)選擇50～100位市民參與會(huì)議，被選擇的市民代表不同利益群體，共同討論如何制定、執(zhí)行氣候變化政策。此外，德國還依據(jù)行政層級(jí)，在國家、市、區(qū)各個(gè)層級(jí)設(shè)置公眾參與的方式。

4.2　立法建議

就公眾參與氣候變化應(yīng)對的方式而言，分歧主要集中在是以政府主導(dǎo)為主，還是以公眾主導(dǎo)為主。由于當(dāng)前中國的公眾參與還不夠成熟，需要政府對公眾進(jìn)行必要的引導(dǎo)與幫助，因此應(yīng)當(dāng)采用以政府主導(dǎo)為主的方式。關(guān)于公眾參與的方式，《氣候變化應(yīng)對法》可以進(jìn)行多樣化設(shè)計(jì)，但也應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況。由于我國的社會(huì)發(fā)展階段、公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)成熟程度與發(fā)達(dá)國家如德國相比，還有很大差距，所以我國的公眾參與形式，不僅鼓勵(lì)公眾自發(fā)、主動(dòng)的非正式參與方式，還要強(qiáng)調(diào)法律規(guī)定、政府主導(dǎo)的正式參與在公眾參與選擇體系中的主導(dǎo)地位。至于具體形式，該法可以規(guī)定媒體參與、聽證會(huì)、圓桌研討會(huì)、市民專家小組、消費(fèi)者知情選擇等參與形式。

5《氣候變化應(yīng)對法》如何規(guī)定公眾參與的環(huán)節(jié)

5.1　立法問題

在世界各國氣候變化應(yīng)對立法中，公眾所參與的環(huán)節(jié)大多是跨決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的全過程參與，形成決策參與、過程參與、救濟(jì)參與三種形式，而不是僅參與某單一環(huán)節(jié)。公眾的全程或者全環(huán)節(jié)參與是保障公眾參與氣候變化應(yīng)對的積極性、保障氣候變化法律法規(guī)得以貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。相對而言，我國當(dāng)前公眾參與的面相對較窄，還不夠深入，應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對法》中予以改善。

至于參與的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，一些德國專家認(rèn)為，對企業(yè)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是國家的責(zé)任，而不是公眾的義務(wù)，公眾參與的領(lǐng)域中不應(yīng)當(dāng)包括法律實(shí)施環(huán)節(jié)中對企業(yè)的監(jiān)督。公眾的參與應(yīng)當(dāng)更加集中于如何在決策中發(fā)揮自己的作用，以及如何通過自身行為減緩和適應(yīng)氣候變化。一些專家基于我國普通民眾對氣候變化的認(rèn)知程度，認(rèn)為《氣候變化應(yīng)對法》中公眾參與應(yīng)主要集中在涉及公眾切身利益的重大決策環(huán)節(jié)，并可以適當(dāng)參與氣候變化應(yīng)對的執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)。至于決策環(huán)節(jié)的參與，有的專家認(rèn)為公眾參與應(yīng)對氣候變化應(yīng)當(dāng)包括對應(yīng)對方案的制定和決策過程的參與，即通過各種方式來影響政府或管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法、政策和決定等，包括獲取、了解、評價(jià)和評論有關(guān)的環(huán)境立法提案、規(guī)劃和項(xiàng)目，也包括應(yīng)對氣候變化的技術(shù)措施和財(cái)政預(yù)算安排。有的民間組織代表認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)保障純草根社會(huì)組織和受影響人的參與，通過協(xié)商保障科學(xué)決策的貫徹，同時(shí)緩解潛在的社會(huì)沖突和矛盾。企業(yè)界代表認(rèn)為，企業(yè)的參與也很重要，應(yīng)盡早讓企業(yè)參與決策，以減少分歧。

就不同環(huán)節(jié)參與公眾的類型比重而言，有的專家認(rèn)為，公眾參與環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)根據(jù)參與的目的作出具體分析。一般來講，公眾參與的目的可以分為公益和私益兩種。因參與目的的不同，參與的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有所不同，對公眾參與主體比重的設(shè)置也應(yīng)作出不同設(shè)定，不能將其混淆在一起。

5.2　立法建議

公眾參與的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律授權(quán)而設(shè)定，如法律規(guī)定了公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就應(yīng)保障公眾在決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)參與的權(quán)利，但也要有所側(cè)重。當(dāng)前，我國公民社會(huì)意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)還處在相對較弱的時(shí)期，但是公眾參與的規(guī)定應(yīng)當(dāng)主要集中在決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)，因此公眾的意識(shí)離公眾參與的任務(wù)要求還有差距。對于執(zhí)行環(huán)節(jié)，在當(dāng)前的條件下應(yīng)適當(dāng)弱化，但保留加強(qiáng)的空間，如在減排行動(dòng)中，對公眾的日常生活設(shè)定強(qiáng)制性的減排義務(wù)，則顯得不恰當(dāng)，但可以通過設(shè)置自愿式的減排義務(wù)而對其作出規(guī)定。

在歐盟，對市場主體特別是企業(yè)的監(jiān)督是由國家而非公眾來履行，對企業(yè)的監(jiān)督不是氣候變化應(yīng)對中公眾的權(quán)利，更不是公眾的義務(wù)。而在我國，基于法治原則和《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于公眾參與的基礎(chǔ)性規(guī)定，公眾有權(quán)對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，因而《氣候變化應(yīng)對法》可以規(guī)定公眾有權(quán)監(jiān)督企業(yè)是否守法。

6《氣候變化應(yīng)對法》如何規(guī)定公眾參與的程序

6.1　立法問題

在實(shí)際中，公眾對通過法定程序參與氣候變化的應(yīng)對，往往采取不信任的態(tài)度。因此，在保障公眾參與的程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)更貼近、更符合公眾參與氣候變化應(yīng)對的訴求，進(jìn)而引導(dǎo)公眾進(jìn)行被動(dòng)的守法參與和主動(dòng)的有序介入。關(guān)于程序設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，一些專家認(rèn)為，應(yīng)從公眾所應(yīng)享有的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)3大核心權(quán)利出發(fā)，開展周密的程序設(shè)計(jì)。

在公眾參與權(quán)的程序規(guī)范方面，立法時(shí)不僅要考慮對公眾參與權(quán)的保障，還要對其設(shè)定必要的條件、門檻甚至是義務(wù)，避免鄰避等無序參與、亂序參與的現(xiàn)象發(fā)生。一些專家從公眾參與的環(huán)節(jié)出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在不同的參與環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)的保障程序，同時(shí)也應(yīng)規(guī)定一定的義務(wù)。如在應(yīng)對氣候變化的決策環(huán)節(jié)，通過程序設(shè)計(jì)讓公眾成為氣候變化應(yīng)對方案或者決策的一個(gè)制定者，通過自己的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目的。在德國，一般公眾參與氣候變化應(yīng)對決策的流程是：先由專家起草相關(guān)調(diào)研報(bào)告，然后由公眾對報(bào)告進(jìn)行討論，最后將討論結(jié)果提交給政府決策部門，并在政府報(bào)告中予以公布。德國北威州的程序設(shè)計(jì)則更為完善，其從政策、方案的制定階段就將公眾參與引入。該州在制定氣候保護(hù)規(guī)劃時(shí)，先舉行人數(shù)多達(dá)400人的會(huì)議，討論北威州的氣候保護(hù)規(guī)劃，并參考與會(huì)者的意見制定一份方案給政府，政府則基于該方案再制定氣候保護(hù)規(guī)劃。

在知情權(quán)的程序保障方面，應(yīng)對哪些公眾享有知情權(quán)、哪些公眾可以申請信息公開、公眾依據(jù)什么程序申請信息公開、政府按照哪些程序予以保障等進(jìn)行規(guī)定。如對信息公開不滿意，還應(yīng)規(guī)定按照什么程序、采取何種救濟(jì)程序。對于行政和司法救濟(jì)程序，也應(yīng)作出具體規(guī)定。由于氣候變化應(yīng)對是一個(gè)跨區(qū)域的事項(xiàng)，一般認(rèn)為，有權(quán)申請信息公開的主體范圍應(yīng)當(dāng)比《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的范圍大，可以規(guī)定為我國的個(gè)人、單位和組織。

在監(jiān)督權(quán)的程序保障方面，不僅要規(guī)定監(jiān)督舉報(bào)的權(quán)利，還要規(guī)定公眾提起訴訟的權(quán)利，尤其是在法律中將公眾提起行政公益訴訟的權(quán)利確定下來，并配套以程序性的規(guī)定，從而更加有效地監(jiān)督、制約政府行為。但有的專家認(rèn)為，規(guī)定行政公益訴訟目前仍有難度，因?yàn)椤缎姓V訟法》沒有作出相應(yīng)的基本性規(guī)定。

6.2　立法建議

值得注意的是，歐洲尤其是德國的氣候變化應(yīng)對，其公眾參與的程序設(shè)計(jì)主要集中在決策環(huán)節(jié)，即關(guān)心公眾如何去監(jiān)督政府。由于對企業(yè)的監(jiān)督是政府的事情，因此對于公眾監(jiān)督企業(yè)的實(shí)體性規(guī)定和配套的程序性規(guī)定，則不涉及。而在我國，雖然政府有權(quán)監(jiān)督企業(yè)，但政府和企業(yè)之間的關(guān)系較為復(fù)雜，現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)都授予公眾監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利，氣候變化應(yīng)對領(lǐng)域也不例外。因此，圍繞公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)設(shè)計(jì)公眾監(jiān)督政府和企業(yè)的配套性程序，尤其必要。由于決策的影響涉及面廣，因此公眾參與具體決策的程序性設(shè)計(jì)也很重要。一些專家提出，當(dāng)公眾參與“走得過快”時(shí)，無序、亂序參與的現(xiàn)象將無法避免，我國不僅要在程序上為公眾提供更符合其訴求的程序保障，更需要采取必要的程序規(guī)制，防止鄰避等無序參與和亂序參與現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)氣候變化應(yīng)對的有序參與。為此，公眾參與具體決策的程序設(shè)計(jì)，主要集中于如何規(guī)范公眾的參與行為，為公眾參與設(shè)定一定的前提和流程，規(guī)定權(quán)利和義務(wù)。

(未完待續(xù))

How to Enhance Public Participation in Enactment of Law

on Coping with Climate Change (First Part)

CHANG Ji-wen1, JIAO Yi-duo2, TANG Fang-qing2

(1. Research Institute of Resources and Environment Policies, Development Research Center of the State

Council, Beijing 100010, China; 2. Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)

Abstract:The enactment and enforcement of laws can not be done perfectly without public’s support. How to enhance public participation should be considered in the enactment of the Law on Coping with Climate Change. Now there are both consensus and disagreement in areas of the necessity of public participation in coping with climate change, the notion of public, the scenario, manner, stage, procedure and guarantee of public participation, public interest litigation, public participation in carbon emission trade, the public participation in legal system construction, and the legal statement of public participation in the climate change fighting. We should take all these ideas into consideration. A scientific, comprehensive, proper and practical system and mechanism is good for building power in fighting climate change, making the public the legal main body, and forming a balanced pattern among government, society and market in coping with climate change.

Key words: climate change; coping strategy; legislation; public participation